基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择

陈利根 ，成 程

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；2.南京农业大学新农村发展研究院，江苏南京210095）

1 引言

目前，为了满足经济发展对建设用地的大量需求，中国实施了“城乡建设用地增减挂钩”、“耕地占补平衡”等一系列盘活农村建设用地的政策，农村建设用地成为城市建设用地的主要源泉。宅基地作为农村建设用地的主要组成部分，其流转对保障城市建设用地供给具有重要作用。与此同时，快速流动的人口也加剧了远郊农村的宅基地闲置现象，宅基地资源配置效率低下，亟需通过流转来提高配置效率。

如何流转宅基地？学者们对此进行了深入研究，形成了不同的观点。一种观点认为在现有宅基地制度安排下，应由政府主导宅基地流转，从而快速有效地实现宅基地资源的优化配置。崔宝敏[1]、徐志明[2]分别以天津市和苏州市“宅基地换房”为例，认为政府主导宅基地流转既能发挥市场的基础配置作用，又能发挥政府的宏观调控作用，因此适合在经济发达地区广泛推广，但他们也承认，此模式中存在农民参与程度低、监督能力弱等问题，易造成农民福利损失。基于此，另有学者提出通过宅基地直接上市流转来优化配置宅基地资源，以便更好的保障农民权益。高圣平等[3]提出要从根本上改变土地市场的二元性，促进宅基地直接上市流转，许源丰等[4]进一步认为这是未来经济发展的必然选择。除此之外，章波等[5]通过对北京市郊区的实地调研发现只有依法准许宅基地直接入市流转，才能统筹城乡发展，保护农民利益；诸培新等[6]认为宅基地直接上市流转符合效率和公平的双重标准。然而，与上述观点不同，韩康等[7]认为中国目前的改革具有渐进性特征，因此宅基地流转需要采用一种过渡模式，即通过集体经济组织发挥作用来推动宅基地流转、提高农民福利水平；袁铖[8]也认为进行农村集体经济组织创新是化解宅基地流转问题的现实选择。

从已有文献研究中可知，学者们在选择宅基地流转模式时虽都涉及农民福利，但却较少对此进行系统研究。而宅基地作为农民的安身立命之本，其流转无疑对农民福利具有重要影响，中国也正处于城市反哺农村发展阶段，农民作为弱势群体和反哺对象，其福利也应得到更多关注。但宅基地流转本身却面临诸多法律障碍，深化农村土地管理制度改革，逐步建立适应社会主义市场经济的农村土地流转制度，是目前面临的一个重大问题，其中宅基地流转又是矛盾最突出、最复杂的问题。为了探索建立适应中国的宅基地制度，培育发展规范有序的宅基地市场体系，实现农民对宅基地的用益物权，本文从农民福利角度出发，构建农民福利变化理论模型，比较不同宅基地流转模式下的农民福利，从中寻找能够最大限度增加农民福利的宅基地流转路径。

2 宅基地流转模式分析

在现有宅基地流转实践中，按照作用主体不同可分成三种宅基地流转模式，即政府主导模式、集体推动模式和农民自发模式，这三种宅基地流转模式与学者们提出的三种宅基地流转观点相一致。借鉴Howard A.Shelanski和Peter G.Klein[9]提出的交易过程分析法，对上述三种宅基地流转模式的具体交易过程、主要特征和推行条件进行分析，为比较不同宅基地流转模式下的农民福利奠定基础。

2.1 政府主导宅基地流转模式

政府主导宅基地流转是指以政府作用为主，市场作用为辅的宅基地流转，政府负责整理宅基地、安置失地农民、出让宅基地流转之后的新增城市建设用地等,如天津华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴的“两分两换”、成都温江的“双放弃”和重庆的“地票交易”等都是此模式的典型代表。根据政府主导宅基地流转模式的实践案例，归纳出具体交易过程为图1左半部分，概括为：3个主体、3个步骤、政府补偿。3个主体分别是：作为宅基地供给主体的农民，作为宅基地需求主体和新增城市建设用地供给主体的各级地方政府，以及作为新增城市建设用地需求主体的政府、企业、其他组织和个人等城市用地者。3个步骤分别是：首先由地方政府根据城市建设用地需求以及农民宅基地流转意愿对宅基地进行整理和置换，然后将节约出来的宅基地转权为城市国有建设用地，或者复垦为耕地后换取城市建设用地指标，最后将通过转权或指标换取的城市建设用地在城市土地一级市场上按照协议、划拨、招标、拍卖和挂牌的方式出让给城市用地者完成流转。政府补偿是指农民通过地方政府的各种补偿（包括房屋补偿、现金补偿、社会保障补偿等）来获取宅基地流转收益。

图1 不同宅基地流转模式交易过程图Fig.1 Transaction process diagram in different rural residential land market

分析交易过程可知，政府主导宅基地流转模式需要在尊重农民意愿的条件下推行，具有以下两个显著特征：一是政府垄断，《土地管理法》第43条明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，由此可见，政府垄断着宅基地城乡流转，形成了两个特殊市场：一个是存在于农村土地一级市场内部的宅基地征收市场，另一个是城市土地一级市场。在宅基地征收市场中，政府是惟一的需求者，权力超出了买方垄断权力，在制定宅基地补偿价格的同时规定宅基地征收数量；在城市土地一级市场中，政府又是惟一的供给者，与卖方垄断厂商一样，追求自身利益最大化。二是城乡流转，宅基地流转突破了城乡土地市场的二元分割，通过置换、城乡建设用地增减挂钩、地票等形式实现了城乡之间的流动。

2.2 集体推动宅基地流转模式

集体推动宅基地流转是指集体经济组织充当中介的宅基地流转，集体负责与用地企业沟通、协商，并动员农民流转出部分或全部宅基地使用权，如浙江联众公司的“城仙居”工程是此模式的积极探索。目前学术界关于集体推动宅基地流转的研究较少，因此常有学者将其与土地股份合作制混淆，两者最主要的区别在于流转的土地类型不同，前者流转的是宅基地，后者流转的是承包地。根据浙江联众公司的“城仙居”工程，归纳出集体推动宅基地流转模式的具体交易过程见图1右半部分，可以概括为：3个主体、3个步骤、租金分红。3个主体分别是：作为宅基地供给主体的农民，作为宅基地流转中介的集体经济组织，以及作为宅基地需求主体的各类用地企业。3个步骤分别是：首先由集体经济组织根据用地企业的需求动员农民流转出部分或者全部宅基地使用权，然后将流转出的宅基地使用权用途转变为农村经营性用地，最后与用地企业签订转让或转租合同完成流转。租金分红是指农民通过用地企业支付的租金或者分红来获取宅基地流转收益。

分析交易过程可知，集体推动宅基地流转模式需要在二、三产业发达，集体经济组织相对完善的条件下推行，具有以下两个显著特征：一是集体充当中介，在宅基地供给主体与需求主体之间发挥媒介和桥梁作用，通过提供流转信息、动员流转、代理交易等形式为农民和用地企业提供服务；二是农村内部流转，宅基地仅在农村土地一、二级市场之间进行流转，而未进入城市土地市场，宅基地的所有权和使用权属性不发生变更。

2.3 农民自发宅基地流转模式

农民自发宅基地流转是指农民直接参与，不经过政府和集体经济组织审批和监管的宅基地流转，此模式在经济发达地区普遍存在。具体交易过程见图1上半部分虚线框，可以概括为：两个主体、一个步骤、现金收益。两个主体分别是作为宅基地供给主体的农民和作为宅基地需求主体的非集体经济组织成员；一个步骤是指农民通过出租或出售的方式直接将宅基地使用权流转给非集体经济组织成员；现金收益是指农民通过宅基地租用者或购买者支付的租金或成交金来获取宅基地流转收益。分析交易过程可知，农民自发宅基地流转模式需要拥有一定的人口条件，具有以下两个显著特征：一是用途不变，由于农民自发宅基地流转的需求者大多是流动人口和城镇居民，他们租用或购买宅基地的目的是为了享用宅基地居住功能，因此宅基地用途不变；二是隐形流转，通过解读《物权法》、《土地管理法》等法律法规，发现农民自发宅基地流转被严格限制，一旦发生农民将受诸多惩罚，因此农民自发宅基地流转是游离于法律之外的隐形流转，农民权益得不到法律保障，承担着较大的交易风险。

3 基于农民福利的宅基地流转模式理论比较

虽然目前福利概念在不同学派、不同学者之间仍存在争议，但不可否认福利是社会活动追求的目标，因此农民福利是宅基地流转追求的目标，能够用来比较不同宅基地流转模式。在了解了不同宅基地流转模式交易过程、前提条件和主要特征的基础上，构建宅基地流转模式下农民福利变化理论模型，比较不同宅基地流转模式下的农民福利，为宅基地流转路径选择提供理论依据。

3.1 模型假设与方法介绍

在分析不同宅基地流转模式下农民福利之前先做如下理论假设：第一，农民是理性经济人，其福利能够用宅基地流转收入来衡量。第二，农民是宅基地流转的单一供给主体，供给者福利变化即为农民福利变化。虽然农民仅拥有宅基地使用权，但由于所有权主体模糊，因此农民是宅基地流转的实际供给主体。第三，政府是理性经济人，追求自身利益最大化。虽然有研究表明[10-12]，政府主导宅基地流转之后的农民福利也优于流转之前，但这并不意味着政府理性经济人假设不成立，因为仍存在由政府强烈经济人意识导致的宅基地流转福利分配不均问题，引发了农民“被上楼”、“返贫”、“钉子户”、“自焚”等一系列事件。

应用福利经济学认为福利能够用收入、财富或货币额来衡量，据此本文用宅基地流转收入来衡量宅基地流转之后的农民福利。此衡量方法具有一定代表性，因为实证研究结果表明农民在住房、养老等得不到保障的前提下不会轻易流转宅基地[13-14]，即农民选择宅基地流转的主要目的是用不需要的宅基地保障来换取宅基地收入，由此可见宅基地流转收入能够在很大程度上反映农民福利，对衡量农民福利具有现实借鉴意义。

由第二部分的分析可知，不同宅基地流转模式在供给、需求、交易步骤等方面存在不同，因此由它们决定的农民福利不具有直接可比性，需要选定一个标准来间接实现基于农民福利的宅基地流转模式比较。根据福利经济学第一定理，完全竞争市场下的均衡点为福利分配最优点，在该点处每个人的福利都达到最优，设计比较三种不同宅基地流转模式下农民福利的方法：以完全竞争市场下宅基地流转的农民福利为最佳福利标准，将不同宅基地流转模式下的农民福利与其进行比较，农民福利损失最小、最接近最佳福利标准的为最优。

3.2 3种宅基地流转模式下农民福利变化理论模型

3种宅基地流转模式下农民福利变化理论模型可由图2、图3和图4来表述，其中横轴表示宅基地流转数量，纵轴表示宅基地流转价格，假设完全竞争市场下宅基地的供给曲线为S，需求曲线为D，两者相交于均衡点E，此时均衡价格为P0，均衡数量为Q0，农民福利为P0EO三角形面积。

在政府主导宅基地流转模式中，政府的垄断地位使其能够低价获得、高价出让宅基地，由此形成土地财政，激励着政府以更低的价格获取更多的土地。作为理性经济人的政府通常会将拆迁价格定为PA（远低于市场均衡价格P0），将拆迁数量定为QB（远多于市场均衡数量Q0），此时农民福利为四边形PACQBO面积，具体见图2。

图3 集体推动模式下农民福利变化模型Fig.3 Farmers’welfare changes under the rural collectives-led mode

图4 农民自发模式下农民福利变化模型Fig.4 Farmers’welfare changes under the farmers-led mode

在集体推动和农民自发宅基地流转模式中，存在交易费用和城乡土地市场二元分割等因素，使得宅基地的供给和需求相对于完全竞争市场来说都有所下降，供给和需求的变化影响着农民福利，为了分析简洁，此处不考虑宅基地非市场价值等其他影响因素。首先从供给方面来看，集体推动宅基地流转模式中，集体中介作用的发挥使得宅基地流转的交易费用有所减少，宅基地供给相对于完全竞争市场来说小幅下降。而农民自发宅基地流转模式中，农民在没有法律保障的前提下直接流转宅基地，承担了高昂的交易费用，导致宅基地供给相对于完全竞争市场来说大幅下降。接着从需求方面来看，集体推动宅基地流转模式中，宅基地流转的需求主体大多是企业，企业的用地性质决定了其需要大量且集中的宅基地，宅基地需求相对于完全竞争市场来说降幅不大。而农民自发宅基地流转模式中，城乡土地市场的二元分割使得公司和企业无法从农民手中获取宅基地，宅基地流转的需求主体主要是流动人口和城镇居民，他们的需求量小且分散，导致宅基地需求相对于完全竞争市场来说降幅较大。因此集体推动宅基地流转模式下的供给和需求都多于农民自发宅基地流转模式下的供给和需求，在图3和图4中表现为供给曲线S′低于S"，需求曲线D′高于D"。

通过对集体推动和农民自发宅基地流转模式下供给和需求的理论分析，以及图3和图4的表述，得到：在集体推动宅基地流转模式中，宅基地流转的均衡点为E′，均衡价格为P1，均衡数量为Q1，农民福利为三角形面积P1E′PS′；在农民自发宅基地流转模式中，宅基地流转的均衡点为E"，均衡价格为P2，均衡数量为Q2，农民福利为三角形面积P2E"PS"。

3.3 基于农民福利的宅基地流转模式比较

通过第二部分对三种宅基地流转模式下农民福利变化理论模型的分析，可以分别得到三种宅基地流转模式下的农民福利，然后将其与最佳福利标准进行比较，可得3种宅基地流转模式下农民福利相对于最佳福利标准来说的损失情况（表1）。在政府主导宅基地流转模式中，由于政府定价定量的垄断措施，使得农民福利相对于最佳福利标准来说还存在垄断损失，具体为（PACQBO-PBBO）的面积，因此政府主导宅基地流转模式下农民福利相对于最佳福利标准来说损失了（PACQBO-PBBO）-P0EO=PAAO-ABC-P0EO=-P0EBCPA，设ΔW政为政府主导模式下的农民福利损失，S为完全竞争市场下宅基地流转的供给曲线，则可以表示为：

集体推动宅基地流转模式下农民福利相对于最佳福利标准来说损失了′PS′-P0EO=-，设ΔW集为集体推动模式下的农民福利损失，则可以表示为：

农民自发宅基地流转模式下的农民福利相对于最佳福利标准来说损失了，设ΔW农为农民自发模式下的农民福利损失，则可表示为：

根据图3、图4和式2、式3可知，集体推动模式下的农民福利损失明显小于农民自发模式下的农民福利损失，即ΔW集<ΔW农。那么，集体推动模式和政府主导模式下的农民福利损失哪个更小？设ΔW为政府主导模式与集体推动模式下的农民福利损失之差，若ΔW＞0，则表示政府主导模式下的农民福利损失大于集体推动模式下的农民福利损失，反之则小于，即：

当政府拆迁补偿PA足够大时ΔW＜0，基于农民福利的三种宅基地流转模式比较结果为ΔW政＜ΔW集＜ΔW农；而当政府拆迁价格PA无法达到一定标准时ΔW＞0，基于农民福利的三种宅基地流转模式比较结果为ΔW集最小。就目前而言，政府作为城乡土地市场垄断者和理性经济人，其给予农民的拆迁补偿价格必将低于最佳福利标准下的宅基地流转价格，因此基于农民福利的现有宅基地流转模式比较结果最终为ΔW集最小，即集体推动宅基地流转模式下的农民福利最接近于最佳福利标准。

4 宅基地流转路径选择

从上述分析和比较中可知，在短期无法改变城乡土地市场二元分割的情况下，集体推动宅基地流转模式最有利于增加农民福利，而其他两种模式由于存在政府垄断和隐形流转使得农民福利损失较多。因此有条件地区可以选择集体推动宅基地流转模式，而不具备条件地区虽仍可选择政府主导或农民自发宅基地流转模式，但需要通过提高拆迁补偿标准或规范隐形流转来增加农民福利。而从长期来看，实现农民作为用益物权主体的宅基地市场自由流转，是实现农民福利最大化的有效路径。

4.1 有条件地区尝试选择集体推动宅基地流转模式

在二、三产业发达，集体经济组织相对完善的地区选择集体推动宅基地流转模式是一种有益探索。从上文分析可知，阻碍最佳福利标准实现的主要原因是城乡土地市场二元分割和高昂的交易费用，根据威廉姆森[15]4层次分析框架，城乡土地市场二元分割一般需经历10—100年时间才能得以改变，所以就目前而言，减少交易费用是提高宅基地流转下农民福利水平的现实选择。在集体推动宅基地流转模式中，集体经济组织充当宅基地流转中介，从事招商引资、宣传动员、修建基础设施和统一管理等工作，缓和了城乡土地市场二元分割，减少了交易费用，从而提高了农民福利水平，因此具备集体推动模式条件的地区可以优先选择此模式。

4.2 不具备条件地区需要提高拆迁补偿标准或规范隐形流转

不具备集体推动宅基地流转模式条件的地区，虽然仍可以选择政府主导或农民自发宅基地流转模式，但是需要通过提高拆迁补偿标准或规范隐形流转来提高农民福利水平。从上文分析中可知，政府主导宅基地流转模式下的农民福利损失程度取决于拆迁补偿标准的高低。虽然相对农地征收来说，政府在宅基地征用中更尊重农民意愿，更注重拆迁补偿，如很多地方政府以1∶1（浙江省义乌市甚至以1∶5）的比例置换农民宅基地，并允许农民在一定条件下流转安置房，但政府的垄断地位和理性经济人属性使其无法按照市场价格给与农民补偿，导致农民福利损失较多。因此在政府主导宅基地流转模式中，政府需要提高拆迁补偿标准，尽量能够按照市场价格给予农民补偿。

在农民自发宅基地流转模式中，由于缺乏法律保护，宅基地流转一直处于隐形状态，这使得农民承担了高昂的交易费用。为此需要在符合宅基地规划、农民居住权得到保障的基础上，从制度上进一步明确农民自发宅基地流转的条件、范围、程序、审批、登记、收益分配等，允许农民与非集体经济组织成员之间的宅基地流转行为，从而实现规范隐形流转，增加农民福利水平的目的。

4.3 长期来看，3种模式均需向市场自由流转转变

虽然在目前无法改变城乡土地市场二元分割的情况下，各地根据实际推行不同宅基地流转模式是实现土地资源优化配置和提高农民福利水平的有效途径，但不可否认完全竞争市场下的宅基地自由流转是同时实现宅基地资源最优配置和农民福利最大化的最佳途径。因此从长期和改革的终极目标来看，需要修改相应法律法规、统筹城乡土地市场、放开并规范宅基地流转方式，以此来实现农民作为用益物权主体的自由流转，从而实现农民福利最大化。

5 结论

自改革开放以来，宅基地需要怎样流转一直存在着争议，多数学者从效率角度出发，为怎样流转宅基地提出了宝贵意见，但这些研究往往因为忽视公平和制度变迁成本而受到质疑。为此，本文立足于现有宅基地流转模式，从能够代表公平的农民福利角度出发，对宅基地流转进行研究，得到了以下三点结论：（1）在短期无法改变城乡土地市场二元分割情况下，集体推动宅基地流转模式最有利于保障农民福利。根据福利经济学第一定理，完全竞争市场下的均衡点为帕累托最优点，在该点处每个人的福利都达到最优。以此点为最佳福利标准，将不同宅基地流转模式下的农民福利与其进行对比，结果显示，在目前城乡土地市场二元分割情况下，集体推动宅基地流转模式最有利于增加农民福利。（2）推行集体推动宅基地流转模式具有一定条件，因此有条件地区优先选择集体推动宅基地流转模式，而不具备条件地区仍可选择政府主导或农民自发宅基地流转，但需要通过提高拆迁补偿标准或规范隐形流转来增加农民福利。（3）从长期来看，增加农民福利的有效路径是实现政府主导、集体推动和农民自发三种模式向宅基地市场自由流转的转变。

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