基于土地价值的城市规划对房地产开发作用的评价研究---以上海金山新城中心区房地产开发项目评价为例

张 弘 田 莉 王 伟 邹 涛

城市规划对房地产开发的影响和城市整体价值提高的作用是多方面的：大至城市空间结构和城市布局、小至公共服务设施的配置，都会对土地的价值产生影响，衡量土地利用经济效益的核心指标是地价，地价指标以其广泛的可预测性而成为判定土地使用规划合理性和科学性的重要工具，因而考虑地价因素进行规划决策日益重要。

本研究通过定量和定性相结合的方法，以上海金山新城中心区11个楼盘的评估为例，建立了基于地价因素的城市规划对房地产开发的作用评价方法，对从土地管理与土地价值角度，评价城市规划的作用和完善城市规划编制与实施管理具有重要意义。

1 城市规划和房地产开发的关系

1.1 不同层次城市规划对房地产开发的调控作用

城市规划体系和管理对房地产开发的调控作用可以分为三个空间层次：宏观、中观、微观层次。在宏观层次，通过城市发展战略的研究，合理确定城市规划期的人口规模和用地规模，明确城市的空间结构和用地发展方向，以及调控房地产开发的投资及用地规模，引导房地产的空间定位。通盘考虑城市的经济效益、社会效益和环境效应，引导房地产开发与城市健康协调发展。

中观层次的城市规划调控主要是通过城市用地的合理布局和功能划分，以及道路交通体系的组织，控制房地产开发的产品结构和重点开发区域。中观层次调控强调功能分区与用地性质的确定，尤其是大型城市功能区的确定和城市快速交通规划体系，对土地利用格局与房地产开发区域有较强的控制和引导作用。

微观层次的城市规划调控是通过控制性详细规划，利用一系列的规划控制指标，如建筑密度、容积率、建筑高度、绿地率、必须配置的公共设施等控制指标，控制房地产开发强度、促进开发环境的协调等。微观层次的调控强调城市规划对房地产开发项目的控制作用，这种控制具有直接和具体的特点，是房地产经济活动的基本依据。

综上所述，在城市规划的各个阶段都涉及到土地利用的有关内容，土地经济价值与最优利用方式对城市活动的空间分布影响深远。地价作为土地经济价值的体现形式，与城市规划形成一种相互促进、相互制约的关系。一方面城市规划要考虑土地的经济价值和最优利用，另一方面，城市规划也会影响土地价值，两者的关系可用图1来表示。

1.2 城市规划和房地产开发的动态互动机制

城市规划是对城市空间环境的塑造，房地价值是衡量城市空间价值的元素之一，城市规划与房地价值是相互关联、动态影响的空间互动关系。城市规划实质上是人们对城市未来的一种认识和预期，而这种预期带来土地价值的变化是一种动态的连续过程。首先规划方案致使发展区的投资吸引力加强，而开发企业建筑实体的进展过程对区位的改善使得地价呈一系列动态变化。

通过房地价值评估及其动态变化指导城市规划，又通过城市规划引导房地价值，从而完成了“规划预期――房地价值――规划――新的房地价值――新的规划……”这种循环形式，循环往复以至无穷。而房地价值和规划每一循环的内容，都相应地进到了高一级的程度，这就是房地价值和城市规划的关系认识论，二者的动态互动机制如图2所示。

1 不同层次城市规划对土地价值的影响

2 城市规划对房地产开发的影响评价方法

目前尚缺乏较为系统的关于城市规划对房地产开发的影响的评价方法，主要原因是由于土地增值评价的复杂性而造成的。目前常用的方法包括如下几种：

2.1 特征价格法

又称Hedonic模型法和效用估价法，是国际上用来处理异质产品差异特征与产品价格之间关系时广泛使用的价格模型，可以较好地评价公共服务设施建设、房地产样本属性、交通条件、景观条件等对房地产价格的影响。特征价格法目前在发达国家获得广泛应用，但它对资料的收集要求较高，要求不但要有样本交易的价格数据，同时还要掌握样本的很多属性，如建筑面积、年限、配套公共设施等，因此资料收集的难度较大。

2.2 多重交易法

根据同一宗房地产在不同时期售出的价格来计算房地产价格指数，可以考察两次交易期间外部条件发生变化对房地产价值的影响。该方法经过实践和专家的多次修正，在理论上已经相当完整，能够较为客观地反映出城市规划的各项活动对房地产市场状况的影响，但多次重复出售价格记录的房地产数量有限，样本容量相对较小，抽样误差较大，且多重交易价格的周期很难与城市规划控制要素变化的周期相匹配，因此在现实中用来全面评价城市规划对房地产开发的影响作用有一定难度。

2.3 规划角度的地价评估方法

这种方法实际上是考虑规划因素对地价的影响，对隐性地价进行规划修正，用以指导未来土地市场的价格。由于现状很多土地处于低效利用状态，这时的隐性地价并不能反映规划条件下所能达到的土地利用价值。为了能反映土地利用的真正价值，对隐性地价按规划要求进行修正的一种评估方法，它得出规划控制下预期地价。这种地价对指导未来土地市场价格有重要的作用。从规划角度进行的地价评估是指土地在规划许可条件下的土地价值，即规划土地价格。随着市场经济的发展和规划实施力度的加强，一般情况下，土地价格分布既不像分等定级估价那样形成同心圆结构，也不像市场价格剥离法评价结果那样形成的地价随街道简单分布的格局，而是形成几个高地价中心区和次级地价峰值区。该方法和特征价格法及多重交易法相比，更多地带有事先评估的特质，可以检验规划的预期地价和实际地价之间的差异，从而检验规划是否有效地指导了房地产开发，或房地产开发是否体现了城市规划对土地价值的真正影响。此外，该种方法以地价而非房价作为评价要素，规避了目前我国房地产交易信息不公开、样本难获取的矛盾。

2 城市规划与房地价值的互动机制示意图

表1 金山新城中心区影响房地产价值的因素权重分析

3 基于地价的城市规划对房地产开发作用评价方法的应用

3.1 研究背景及对象

改革开放以来，金山经济和社会各项事业蓬勃发展。1997年5月金山撤县建区，掀开了金山发展的崭新一页。随着各项建设的积极推动，作为金山区政府所在地的金山新城近年来开发建设了一批房地产项目。为了提高规划决策的科学性，更有效引导发展，我们对金山新城近5年来新建的主要房地产开发项目进行梳理评价，从城市规划管理实施、建设项目实施后产生的社会经济效益、对城市发展的推动等方面进行客观的评估。探讨金山房地产开发与城市规划的动态关系及其内在机制，其意义不仅仅限于编制出最佳的土地利用规划及形成最佳的地价空间格局；更重要的是要探索建立城市动态规划的有效反馈机制，以更好地发挥地价在城市动态规划、实施及城市建设中的指导作用。

评估项目主要为位于金山新城中心城区（金山大道以北区域）近年新建的11个房地产项目，其中5个为动迁安置小区，其余为商品房开发项目（图3）。

3.2 项目房地价值综合定量评估

3.2.1 多因素综合评估方法

多因素综合评价法是根据每个影响因素的影响力，赋予其一定的分值和权重，经过累加获得单元内各种因素综合影响力的数据，依此确定土地的级别。其主要优点是综合考虑了影响土地的多种因素，定级的结果更能全面地反映房地的性状，综合显示土地的质量。由于在评价中排除了其它无关因素的干扰，其定级精度较高。再者可以根据各地具体情况，选取不同的定级因素、因子体系，可以因地制宜、灵活地应用，简单易行，可操作性强。

3.2.2 定级因素、因子选择

（1）繁华程度：主要是指商业服务业的繁华程度，以商服繁华影响度来表示。

（2）交通条件: 指城镇对外交通及内部交通的便利程度。道路通达度、公交便捷度、对外交通便利度等。

（3）基本设施：指与城镇人民生产、生活密切相关的各类公用和基础设施，用以衡量投入土地的社会物化劳动的水平。包括公用设施完备度、基础设施完善度等。

（4）环境条件：主要包括环境质量优劣度、自然条件优越度等。

基于可获得的资料，同时考虑到新城中心区区域面积在整个金山城区中所占比重较小，案例的分布也趋于集中，新城中心区外部的宏观层面影响因素对各个案例的影响程度并无明显的差异性，在实际评估分析中可以不予考虑。因此，本文在影响因素的选择中对宏观的外部影响因素（如金山化工工业的环境影响、老城区的商业服务影响等）予以忽略，将重点放于新城中心内部的中观和微观层面的影响因素上。评估研究选择了行政设施、道路设施、公共设施、教育设施与绿地河流生态等规划拟建与已建因素、因子进行综合定量评估。

在因子分析过程中，针对各因子（特别是道路设施、公共服务设施等）在新城中心区的服务范围和服务等级，对他们进行了分级（图4），以更好地反应它们对开发项目的影响作用。

3 金山新城中心区房地产开发项目分布图

4 金山新城中心区影响房地产项目价值的不同级别设施空间分布

3.2.3 综合评估各因素影响作用并量化

影响城市房地价值演变的因素可概括为城市结节点和城市道路两大类。其中结节点使地价呈现出从结节点向外递减的规律；城市道路影响通达性，并间接反映水、电等基础设施的区域差异，使得地价呈现出沿道路延伸并向两侧递减的规律。城市规划引导地价空间分布模式的演变，主要是受规划结节点及城市道路网的分布和作用强度的影响。相关的模型包括指数衰减模型（一般应用于商服繁华度和道路通达度指标）、直线衰减型（对于公交便捷度、对外交通便利度、公用设施完备度、文体设施影响度等一般采用直线衰减模型）和相对值模型（多用于人口密度、绿地覆盖率和路网密度对土地作用的影响）等。

对于扩散性因素、因子，由计算机自动进行扩散分析。扩散时，考虑到扩散点、阻隔地物（铁路）、扩散规律（指数衰减或直线衰减）、因素、因子中心分值和影响半径等。

3.2.4 项目房地价值评估步骤和结果

房地价值动态发展主要取决于城市规划确定的结节点、道路网的布局结构及规划实施的进程。因此，动态模拟可从规划区位入手，选取一组地价模拟因素，在单因素评价基础上，采用多因素赋权加和法和GIS技术计算模拟总分值，得出不同规划时间段的系列模拟地价分布图式，然后引入市场地价样本，建立地价—模拟总分值的动态评估模型，评估不同时间段的均质区域优劣级别与增值潜力。

（1）权重。应用层次分析法和模糊德尔斐法，根据熟悉金山房地产市场的专家的打分计算各个因子的权重。针对这两种方法，我们分别发出问卷50份，收回有效问卷48份，问卷有效率96%，然后取两种方法得到的权重加权得到平均值（表1）。

（2）单因素作用分值计算。在Arcgis9.3环境下输入各因素的空间数据和属性数据，利用模型库不同作用分值衰减函数，可以自动生成各影响因素作用分值等值线图。由于篇幅所限，本文只以道路因子和公共绿地的影响为例说明（图5，图6）。

5 绿地评分图

6 道路评分图

7 综合评分图

Arcgis的空间叠加命令将所有影响因素的作用分等值线图叠加，并把叠加后生成的最小栅格作为用地基本评价单元（图7）。

多因素加权求和法，确定各种规划方案下各土地单元总分值（表2）。

3.2.5 基于容积率因子分析的城市规划管理对房地价值的影响分析

城市规划实施管理在城市房地产引导控制方面的核心内容为规划参数（包括容积率、建筑高度、绿化率、建筑密度等），其中最核心的规划参数为容积率。因此，本文选取容积率作为城市规划管理的核心因子并作为分析对象，阐释容积率与房地产价值之间的关系。容积率作为影响地价的重要因素，其变化可导致土地收益的大幅度变化。在房屋单位售价和建造成本不变的前提下，提高容积率指标，在不同面积土地上开发能获得更多的建筑面积，产生更多的超额利润，地价上升。但容积率对地价的影响不成线性关系，容积率越高，地价不一定越高。只有适当的容积率才是最佳容积率，只有在最佳容积率下的地价才是最高地价，即遵循报酬递增递减规律。

首先将前文基于研究地块评价分析的项目分值、地价与项目容积率建立评分估值（表3）。

其次，为分析容积率与评估分值间关系，分别对项目分值和项目容积率两者进行极值法（在此，均按除以各自数值中最大值）处理，然后在EXCEL中绘制生成两者的变化曲线。可以看出，地块评估分值与容积率的变化曲线形态较为相似（图8）。

同时，为了更加严谨精确地发现研究地块中各个项目容积率的影响效果，研究借助SPSS软件进行了相关性分析，其中由于一个地块容积率值未能获取，对10个项目进行样本统计分析，得到地块评估分值与其容积率之间的相关性系数为0.231，相关性偏低。

通过理论分析到数学模型的实证研究，发现所研究的金山房地项目中城市规划调控的容积率与城市地价之间的关系并不十分显著，说明容积率这一城市规划管理调控的重要手段还有较大的优化空间。

表2 各评估项目所处区位综合评价得分一览表

3.2.6 城市规划引导房地价值的动态演变分析：以城市道路建设影响为例

基于评估项目地块内的规划实施情况，各项设施要素中只有道路建设发生着较为明显的建设进展，其它公共设施正处于建设进程当中。为此，本文采用GIS空间分析方法，以道路因素的建设状况为动态变量，计算各案例在不同时间段道路修建后房地价值评估的分值（图9）。

从道路建设因子地价分析结果可以看出，随着规划道路分期建设的推进，评估项目所在区域的地价评估分值呈递增的趋势，说明规划道路的建设对提升土地价值具有较为显著的作用（图10）。根据收集的部分评估项目房价情况看，房价总体上呈逐年上涨的趋势（图11）。结合两者分析看，房价的上涨与区内道路的规划建设有较强的相关性。

4 总结与启示：建立基于土地价值的城市规划作用评价体系

规划是调节地价的“双刃剑”，规划可以赋予土地开发价值，同样可以限制土地开发。地价和城市规划共同调节城市土地的开发与利用。在社会主义市场经济体制下，忽视地价机制的作用，很难制订出切实可行的规划；规划直接影响到土地使用性质和强度，不考虑规划控制条件的影响，难以较准确地描述城市土地价格分布。因此，本研究在地价与规划评价的结合方面进行了有益的探讨。

4.1 地价因素在城市规划方案设计中的作用

城市规划最基本的内容是土地使用规划，为充分发挥城市用地最佳效益，规划方案设计必须进行地价论证。即根据现状地价水平及分布模式，科学选择城市发展用地区位、数量，确定土地开发时空序列，合理确定用地比例结构、功能布局及开发强度等，以促进各类用地达到最有效利用。技术上可从城市土地现状区位和土地市场价格资料入手，进行现状用地效益评价，评定城市土地空间分布优劣，从中选择最具开发潜力的用地作为规划发展用地。通过现状地价调查，分析城市用地中的低效使用情况和土地增值潜力，为规划功能布局提供依据和科学指导，为形成城市土地利用模式与土地价格模式相对应的布局态势创造条件（图12）。

4.2 地价动态评估在规划方案决策中的作用

地价动态评估对规划方案决策的作用，主要从城市地价的可预测性及地价与城市规划的作用机制出发，借助于不同布局方案及不同实施程序，通过地价动态模拟评估及计算机仿真技术，对各种规划方案进行土地利用经济效益评价，通过成本与效益关系分析，进行方案的调整与优选，使地价评估成为城市规划的辅助决策工具。技术上可以不同的规划方案为基础，从影响地价动态变化的影响因素入手，采用多因素综合评价技术，综合各种地价资料及规划实施方式、进程，估测不同规划范围内可能达到的地价，以估算不同规划方案的土地效益和产出，与实施规划所需要的投入及其社会、环境效益的综合协调，选择最优规划方案，或通过调整规划的各类用地分配和容积率等技术经济指标，使城市土地达到最佳高效利用状况。考虑城市预期地价因素的规划决策主要包括城市建设用地决策、规划布局方案决策和开发建设次序决策等方面。

表3 案例容积率、地价与评估分值一览表

8 金山新城中心区房地产项目容积率与评估分值对比分析

9 2005年（左）和2008年（右）道路因子叠加分析

10 不同年份道路建设对各地块土地分值的影响

11 金山新城中心区若干房地产开发项目不同阶段售价均价的比较

4.3 地价动态评估在城市规划实施和管理过程中的作用

控制性详细规划和滚动开发规划是城市规划动态实施和管理的重要手段。市场经济条件下，房地产开发是城市规划实施的重要手段之一，但开发商并非把落实城市规划作为首要目标，其主要目标是实现利润最大化。故要使规划能得到很好的贯彻落实，控制性详细规划规定的地块用地性质、容积率等控制指标必须要符合地价规律，才能保持与房地产开发之间的协调性。我国现有的城市规划体制仍以终极式的理想方式制定，规划缺乏弹性和应变能力，造成规划对房地产开发不是起引导和促进作用，而更多的是一种制约作用。

如地块容积率规定，因为地价取决于土地要素市场的供需关系，而房地产商根据土地价格与资本价格相对比来决定土地投入和资本投入，进而决定资本密度或容积率。故地块容积率控制指标应根据区域地价水平及市场原则等综合论证确定。但当前许多城市规定容积率指标时往往缺乏地价论证，导致地块出让无人问津、成交地价偏低，或开发商获取土地后随意改变容积率的现象屡见不鲜，使得规划的权威性受到考验。

滚动开发是将城市建设期间的开发目标分解为若干时间段，前一阶段为执行计划，后续阶段为预订计划，以阶段为间隔期，根据实施结果信息反馈，调整或修改未来开发规划，并通过向后移动续编开发规划，确保规划实施的可操作性。故滚动开发计划编制及实施也离不开地价动态评估和地价分析的指导。另外，城市地价动态变动也反映了土地市场供求关系的变动，其对城市土地开发量、供应结构、开发进程等确定也具有重要指导意义。

12 引入地价因素的城市动态规划决策程序

此外，必须说明的是，制定合理的地价结构是为了提高城市用地的经济效益，这是规划决策的主要目标，但不是唯一目标。因此，考虑地价与房价因素的规划决策必须同时寻求满足其他规划目标，如生态环境和社会发展等，由于不是本研究的重点，故没有展开深入探讨。

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