从“激进式发展”到“转型式发展”——转型期浦东新区总体规划修编理念探析及实践

李 强

0 引言

城市转型是指基于推动城市发展的主导要素变化而导致的城市发展阶段和发展模式的重大结构性变化。哈佛大学教授迈克尔·波特（porter）根据不同时期推动经济发展的关键因素，将区域发展划分为要素推动、投资推动、创新推动和财富推动四个阶段。根据波特关于区域发展四个阶段的阐述，随着经济社会发展的不断推进和“十一五”建设的基本完成，我国城市整体上正处于从“投资推动”向“创新推动”变迁的过程中，基本进入了经济社会发展的转型期。纵观目前全国各地纷纷出台的“十二五”规划建议，东部城市大都旗帜鲜明地提出了谋求转型发展的思路，转型发展将成为“十二五”时期的主旋律。

上海作为长三角的核心和龙头城市，明确提出了加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的发展目标。创新驱动、转型发展，是上海在更高起点上推动科学发展的必由之路。在此目标下，国家进一步加大了支撑上海加快建设“四个中心”的扶持力度，并于2009年5月6日正式批复《同意将原南汇区行政区域整体建制划入浦东新区》，为浦东新区的拓展提供了新的发展空间，同时一大批国家战略性项目也纷纷落户浦东，浦东新区进入了新的历史性发展阶段。

本文主要是对本次浦东新区总体规划修编的思考和总结，在对历次浦东新区总体规划编制和指导下的城市发展进行分析的基础上，结合浦东新区发展现状和规划实施评估，探讨转型期的浦东新区总体规划修编的理念应对和实践。

1 浦东新区城市规划编制和城市发展历程

在浦东新区20年的发展过程中，先后编制了两轮总体层面的规划，每次总体规划的编制都是对浦东新区城市发展的巨大推动。

1.1 浦东开发初期的《上海市浦东新区总体规划（1991-2010年）》

1991年编制的《上海市浦东新区总体规划》 （图1）奠定了浦东新区城市建设的基本框架。规划确定浦东新区未来人口规模200万人，集中城市化地区200平方公里。同时规划中心城形成外高桥、陆家嘴、张江、金桥和六里五个综合分区, 确定建设陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区等一批开发区。该规划成果纳入1999年编制的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，并经国务院批复，成为指导浦东新区开发开放一段时间内城市建设发展的重要依据。

在该轮规划的指导下，浦东新区的城市建设框架全面拉开，金融、商务功能进一步集聚，外高桥、金桥、张江等地区开始发展，进而上海市城市发展形态也从单边发展过渡到跨越黄浦江开始向东部地区展开，形成从沿黄浦江西岸的南北两翼格局向同心圆形态演变。经过近10年的发展，至20世纪末，浦东新区也迅速从一片农村地区转变成为一个现代化的新城区。

1.2 本世纪初期的《浦东新区综合发展规划（2003-2020年）》

进入21世纪以来，浦东新区在经历了10年飞速的增长以后，随着国家相关政策的出台，世博会等重大事件和重大项目的确定，原浦东新区开发开放面临的外部形势发生了重大变化，同时原浦东新区的发展速度也远远超出了规划预期。为应对新变化，解决新区在城市建设和社会经济发展中的重大问题，合理指导未来浦东新区的发展，在对浦东开发开放10年来城市建设的成就、不足进行认真分析和总结的基础上，编制了《浦东新区综合发展规划（2003-2020年）》 （图2）。该规划虽未经正式批复，但是在指导浦东新区新世纪城市建设发展方面发挥了重要的作用。该规划主要有以下几方面的特点：

（1）确立“区镇联动”的发展理念。充分发挥作为国家综合配套改革试点区的先行先试效应，试点浦东新区“小政府、大社会”的城市管理体制，结合空间布局，规划明确提出功能区域的概念和区镇联动的理念，形成陆家嘴、外高桥、金桥、张江、三林和川沙六大功能区域，实施区镇联动，促进区域发展。

（2）确立“区域统筹”的发展理念。在经历了浦东新区全面发展的阶段之后，规划考虑到浦东新区在上海市和全国的战略地位，从整个上海市的发展战略出发，在更大的区域范围内进行分析，对新区未来发展进行准确的定位，城市发展目标的确定符合上海市的整体发展方针，既保证了规划在宏观上的指导性，也保证了具体实施时的可操作性。

1.3 典型的投资推动阶段的“激进式发展”特征

纵观前两次浦东新区总体规划编制和随后在规划指导和调控下进行的城市建设和发展，发现基本呈现典型的投资推动阶段的“规模扩张”、“土地换产值”发展模式。

1 上海市浦东新区总体规划图(1991)

作为中国改革开放的示范区和综合配套改革试验区，浦东新区自开发开放以来，即开始进入投资推动阶段。过去20 多年，大规模建设用地的供给一直是促进浦东新区经济高速增长和城市快速发展最重要的因素之一。浦东新区的城市建设用地从1990年的50平方公里增加到2010年的653平方公里（含原南汇区），平均每年增加20平方公里。伴随建设用地的扩张，浦东新区的GDP也从1990年的60亿元增长到2010年的4707亿元（含原南汇区），年均增长率达到近30%，创下了举世闻名的浦东速度。

而在投资推动阶段，城市规划对城市发展所起的引导和调控作用主要是通过构建完善的城市增长支持系统，确保城市“以土地换资本”的实现。具体体现在以下几个方面：

（1）强化“规划是龙头”的规划引领作用，引导城市土地开发，以合理有效地利用城市的“土地资源”。这一时期规划的思路是发展优先，一系列规划的编制是为了更为有利地拓展城市空间，通过法定规划引导城市土地批租和房地产开发，为招商引资服务并引导城市用地合理拓展。

（2）构建完善的基础设施，从物质基础上保证“以土地换资本”的实现。在“投资推动”阶段，城市规划的重要作用之一就是构建完善的基础设施，特别是对交通、水、电等基础设施进行统筹安排。因此，这一阶段的城市规划在总体上呈现出“物质性规划”、“技术性规划”的特征，规划尚未回归其公共政策的基本属性。

2 转型期浦东新区城市规划和城市发展的困惑

在投资推动阶段,“总量矛盾”是制约城市经济发展的主要矛盾，城市经济增长主要靠增加资本投入，城市在发展初期主要是通过“以土地换资本”来实现。但随着发展阶段的不断提升，传统生产要素（土地、资本和劳动力）进一步投入所产生的边际效益越来越小，并必将最终面临生产要素的瓶颈，出现“土地、资源和环境约束”等。

随着我国改革开放的深入和长三角一体化进程的加快，浦东新区乃至上海市已逐步面临从“投资推动”向“创新推动”转型的巨大压力。处于转型期的浦东新区，面临行政区划合并和重大战略项目的发展契机，在城市规划编制和城市发展方面也面临着自身的问题和困惑。

2.1 区域-城市？城市发展定位如何取舍

作为综合配套改革试验区，浦东新区的政策基本上和已经建立的国内五大特区大体相近。但是与深圳、珠海等“经济特区”不同，浦东新区始终是作为上海的一个行政辖区。故其发展应始终坚持在上海市一盘棋的框架下进行，并发挥“先行先试”的示范作用。纵观前两轮总体规划，可以发现在本世纪初编制的综合发展规划，已初步体现区域统筹的思路，其城市发展规模、发展目标等内容的制定，已充分考虑与上海市整体发展方略的协调，符合上海市的发展目标。

面临转型期的上海城市发展已逐步转变发展思路，从注重城市建设阶段进入城市建设和管理并重的阶段。规划和国土部门的合并、一系列上海市域范围内的专项规划的编制等，都是上海市应对城市发展转型和城市发展阶段提升的举措。本次浦东新区总体规划的修编，也应继续坚持区域统筹的理念，融聚各类突出功能，合理确定战略定位和承载目标。

2.2 投资驱动, 城市空间拓展难以为继

为支撑上海加快建设“四个中心”的发展目标，国务院批复了《同意将原南汇区行政区域整体建制划入浦东新区》，原南汇区行政区划的整体划入，浦东新区区域规划面积达1405平方公里，城市空间空前拓展。同时国务院刚刚批复的新一轮上海市土地利用总体规划也确定2020年浦东新区可建设用地760平方公里。

若以已建设用地与可建设用地的比值来表示土地资源的稀缺性，当比值<30%时，城市发展处于无约束阶段；当比值为30%-60%时，城市发展处于弱约束阶段；当比值为60%-80%时，城市发展处于强约束阶段；该比值>80%时，城市发展处于刚性约束阶段 。

至2009年底，浦东新区城市建设用地达到637.2平方公里，占比83%。因此浦东新区建设用地对城市发展的影响已进入刚性约束阶段，“以土地换产值”的发展模式难以为继。如何在新一轮规划中破解发展中土地、资源、环境、劳动力等诸多制约因素，也是本次规划考虑的重点。

2.3 发展转型, 城市产业格局如何重构

浦东开发以来成立的以生产功能为导向的三大国家级开发区是浦东新区产业发展的主战场。近20年的发展中，在为浦东新区的经济发展做出巨大贡献的同时，三大国家级开发区也逐渐面临土地资源的瓶颈，发展空间受限。

随着浦东新区空间的拓展，一方面，三大开发区的区位也发生了相对的变化，从开发初期的外围远郊，逐步成为核心区域。区位的变化造成了产业发展成本的上升，部分制造业逐步外迁，转型趋势渐趋明朗。另一方面，南汇区行政区划的并入，大量的产业用地资源也为浦东新区的产业转型和空间重构提供了出路。

2.4 有区无城, 城市综合功能如何提升

浦东开发开放20年来，一直坚持以开发区为导向的功能区域建设，重经济发展，轻城市建设。规划确定的六大功能区域都以各自区域内的国家级开发区（外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区等）建设为抓手，实现了产业发展的不断突破，但同时也导致了浦东新区分散、单一、滞后的服务配套。作为市级公共中心的重要组成部分，除了陆家嘴区域集中了一定规模的高层次服务设施外，其他为生活提供配套的消费性服务设施比较缺乏，“有区无城”现象明显。

3 转型期浦东新区总体规划修编理念应对和实践

处于战略转型期的浦东新区，适时地选择创新驱动、转型发展作为未来城市发展的主导战略。浦东新区“十二五”发展规划明确提出了未来“率先加快转变发展方式，进一步提升国际竞争力”的发展主线。

2 浦东新区综合发展规划图——土地使用规划

伴随城市发展转型的趋势，对城市发展起引导和调控作用的城市规划也应积极应对，谋求新时期下符合城市发展转型、凸显城市规划创新的编制方法和理念。同时，理念的形成也应当是基于对城市现实矛盾的分析和城市发展阶段的把握而提出的针对性思路和措施。新一轮浦东新区总体规划作为引领一定时期城市发展的纲领性文件，应注重其公共政策的属性回归，并集中体现创新理念。基于对浦东新区现实矛盾的分析和城市发展阶段的把握，本次浦东新区总体规划修编提出了“一融入、三坚持”的发展理念，即融入全市格局，城乡一体；坚持拓展空间，服务转型；坚持以人为本，产城融合；坚持保障生态，永续发展（图3）。

3.1 融入全市格局, 城乡一体

作为上海市的一个区，浦东新区的发展战略和结构应积极融入全市发展格局，强化上海市域“两轴两廊”发展主线在浦东的集聚与延伸，促进功能聚合与空间结构的良性互动。基于此，应突出强调浦东新区的东西轴线、南北轴线和沿海轴线，明确各发展轴线的主要定位和发展抓手，作为构筑上海市域空间格局发展极核的重要支撑。

两区合并后，浦东新区的空间形态更为丰富，既有中心城区等城市建设集中区，又有中部以惠南镇为主导的传统农村区域形态，还有临港新城等郊区新城城市形态。为更好地构筑浦东新区的空间发展框架，规划引入综合片区的概念，按照生产和生活功能相对平衡的原则，综合考虑区域关系、资源条件、产业基础、发展规模等因素，以空间要素作为边界，将浦东新区划分为若干个综合片区，各综合片区由多个功能联系紧密、整体协调有序的生产、生活组团构成，并采取差异化的发展策略，形成不同的主导功能。并通过进一步加强各综合片区的策略地区建设，制定切实可行的发展策略，逐步形成城乡一体化、城市化片区全覆盖的空间布局。

另外，浦东新区还应充分发挥国家综合改革配套实验区的政策优势和先行先试功能，打破城乡壁垒，强化基础设施和公共服务设施的城乡一体化建设，推进土地综合整治，加强基本农田保护，有序引导农民集中居住，探索中国城市化和城乡一体化发展的新路。

3.2 坚持拓展空间, 服务转型

基于产业发展转型的态势和空间资源的瓶颈，规划编制中充分把握浦东新区行政范围扩大的历史性机遇，致力于重新构架浦东新区的城市空间形态，并充分实现新浦东南北区域的空间联动，积极推进面向世界的服务经济和战略性新兴产业的有序布局，在空间拓展中服务上海和浦东新区经济社会发展的率先全面转型。

基于此，着眼于在全区范围内优化生产力布局，规划提出了凸现产业转型和南北区域联动的“7+1”生产力格局。将未来浦东新区的产业空间划分为八大板块：上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块和世博园区板块。各发展板块跳出传统产业空间连续的限制，真正实现区域内空间资源的整合和南北区域的空间联动。

“7+1”格局是两区合并后，在大浦东格局下促进资源整合共享、要素优化配置的需要，突出功能导向、产业结构调整和核心功能区的建设。既是生产力布局，也是新浦东制度安排的一个探索和实践。

3.3 坚持以人为本, 产城融合

针对浦东新区现状产业区突出而城市综合配套功能薄弱的“产强城弱”特征，以及开发区主导模式下的“有区无城”现象，以“三个导向”（问题导向、需求导向、项目导向）为思路，坚持以人为本，致力于构建完善的公共中心体系，优化各类社会事业设施布局，形成覆盖全区、城乡均等、分级合理、配套完善的公共服务设施网络，实现城区综合功能的全面提升和产城融合发展。

3 浦东新区土地使用规划图

规划在对国际发达城市公共中心案例进行充分分析的基础上，重新梳理城市中心体系，一方面改变传统商业服务中心的概念，结合中心城区开发区转型，引入专业中心的概念，拓展城市中心范畴。另一方面结合规划综合片区的划分，增加片区级公共中心层次，进一步完善公共中心体系，最终建立起陆家嘴全市中央商务区、市级副中心及专业中心、综合性片区中心以及地区中心（新市镇中心）组成的四级城市公共中心体系。在市级副中心及专业中心中，除了保留传统的花木城市副中心外，增加南汇新城副中心、世博园区国际商务文化活动中心、川沙—主题公园旅游商贸活动中心、张江科技文化创新中心和外高桥—金桥国际贸易商务中心。

3.4 坚持保障生态, 永续发展

应对浦东城市化需求和空间蔓延的压力以及生态屏障不断被突破的发展现实，规划积极适应并引领“生态开敞、集约低碳”的世界城市发展潮流，转变传统城市规划和空间拓展“发展至上”的思路，坚持“生态约束”，预先构建、永续保护浦东新区公共开敞的城市生态网络，有效避免城市建成区连片无序蔓延，加强绿色低碳技术的全面应用，努力建设世界人才汇聚的新一代国际宜居城区。

规划以《上海市基本生态网络结构规划》为指导，构筑浦东新区“一核双环、三网多点”的生态网络格局。规划依托迪士尼主题乐园的发展，在其周围结合浦东中部环形城镇带形成衔接浦东主城区、南汇新城的浦东中部中央森林和基本农田保护核，有效防止建成区的无序蔓延；同时强化上海市域双环（外环和郊环）对城市生态空间的维护和屏障作用，并以外环绿带为分割，形成环内的城市开放空间网、环间的郊野开放空间网和郊环外的滨海开放空间网，环内强化大型公园、楔形绿地、黄浦江沿岸开发空间的开发建设，环外注重大型郊野公园的建设，并积极推进生态控制区开发研究，鼓励发展部分低密度的、与区域发展定位相符合的项目，带动区域发展。

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