对宝鸡市2010年“小水大灾”的调查与思考

张立

（宝鸡市河务管理处 陕西 宝鸡 721008）

1 暴雨灾害情况

2010年7月22日至23日，宝鸡市出现大范围强降雨，渭河北部多条河流水位暴涨。7月22日22时，千河千阳站洪峰流量达到1760m3/s，达到了冯家山水库建库36年来历史最大值，库区水位超过警戒水位1.8m。全市85个乡镇受灾、人口达23.5万人，倒塌损毁房屋3730间，受灾农田20.87万亩，水毁道路687km、桥梁19座、输电线路7.96km、通信线路6km，洪水冲毁堤防65处（75km）、水利设施63处，直接经济损失4.74亿元。8月1日中午，全市部分地区再降暴雨，其中陈仓区县功镇、新街镇降雨量接近100mm。短时强降雨致使金陵河水暴涨，上游支流司川河和北川河洪水肆虐，冲垮堤防，冲毁桥梁、道路，淹没农田，破坏通信设施；六川河河水暴涨，导致金台区硖石乡暴家河村、大柳树村等几个村庄交通、供电和通信中断。

2 灾害原因分析

7月23日的强降雨千河形成的洪水，相当于千河20年一遇的洪水；8月1日的强降水，金陵河最大洪峰为533m3/s，为10年一遇，从洪峰数值比对来看并不大，这两次暴雨造成如此大的灾害和经济损失，笔者通过调查认为，主要有以下几方面的原因。

（1）堤防工程标准低、年久失修，御洪能力差。

“7·23”洪水和“8·1”洪水水毁的千河、金陵河堤防，均系二十世纪六七十年代沿河村组群众投资投劳、因害设防而修建的农防。河道治理没有统一的规划，大多属就地取土堆成的土堤，堤身本身质量较差，绝大部分基础未做处理，部分河段还处于无堤防的状况，防洪工程标准低，难以抵御较大洪水。

从水毁堤防断面可以看出，堤身填筑材料未按规范严格选定，堤身碾压不密实，有的河段堤身甚至用建筑垃圾填充，抗冲能力差。现场查勘发现，千河、金陵河部分堤防年久失修，工程老化，堤防浆砌石护坡和坡面混凝土板断裂、脱落，基础悬空、裸露甚至倾覆，堤身断面缩小，杂草丛生，稍遇较大洪水，不能发挥其正常的防洪作用。

（2）涉河建设项目管理有待规范，管理水平有待提高。

调查发现，“7·23”洪水中，凡是严格按水行政主管部门的审查意见报批实施的项目，均未出现险情。如多次在陈仓、高新区、千阳县和陇县地区穿越千河的中石油管道、大唐宝鸡热电厂运煤专线大桥、西宝高速加宽大桥和宝汉高速跨越千河的二十多座桥梁。而未履行涉河建设项目审批管理程序、未严格按照水行政主管部门审查意见实施、或实施过程中未按要求采取相应加固措施的建设项目，在这次洪水过程中都受到了不同程度的破坏。如穿越北河的陇县污水管道，由于未履行涉河建设项目审批程序，管道埋深较浅，冲坏后污水直接流入北河河道；顺千河敷设的千阳县污水管道、千河大桥上游的连滚坝等也被洪水冲毁；国土部门立项实施的沿河土地整理项目中的堤防，因未经水行政主管部门审批修建，在这次洪水中损失最为严重。

据分析，穿河管道运行中遭到水毁破坏，大多数是因为管道在河道埋深不够，洪水期被冲刷裸露悬空，受动水浮力和推力的作用，使管壁产生危险的弯曲应力所造成的破坏。目前，国家还未出台相关的规范，实际中多是相关经验公式估算。经验公式通常由于假设或使用条件的限制，存在较大的差异。陇海铁路千河大桥、陈仓大道千河大桥，千阳水毁的连滚坝、污水管道、土地整理项目和新修建的堤防，水毁的主要原因之一都普遍存在基础埋深不够的问题，因而被洪水淘刷后悬空造成毁坏。

另外，在这次洪水中，陇海铁路千河大桥、陈仓大道千河大桥出现严重险情。据现场察看分析，除因大桥基础本身埋深较浅、桥墩本身体积宽大阻水、东岸3个桥墩未采取加固措施、大桥东岸过流断面突然缩窄，流速加大，加剧桥下冲刷等原因外，还存在一个重要的原因，就是陈仓大道千河大桥上游约500m范围内建有大唐宝鸡热电厂运煤专线大桥、中卫铁路大桥、宝平高速特大桥、陇海铁路上行线大桥和陇海铁路下行线5座大桥，形成“桥群效应”。六座大桥桥间距小，桥墩形式各异，上下桥墩位置又不对应，水流在桥与桥之间流态非常紊乱，加重了对桥梁的破坏。“桥群效应”在今后涉河建设项目管理中应认真研究，加以解决。

（3）砂石场设置不合理，超深、超量采砂严重。

记者了解到，现如今，广东海事局制定了西江联动执法和统一执法工作制度，积极推动交界水域通航环境治理，不断提升西江水域的巡航执法效能，形成西江流域监管常态化、一体化。与此同时，广东海事局还综合沿江六市特点，完成西江流域风险源辨识和管理研究，编制《西江流域风险防控手册》，建立统一的风险类型、风险评估标准、风险管控及预警机制，实现西江沿江六市风险防控标准化，进一步夯实了协同西江、联合执法的基础。

千阳县千河左岸寇家河段一砂石场，长期以来把大量弃料堆积在河道中，占用河道行洪断面并在弃料堆积处形成顶冲，导致对岸下游寺沟段近800m堤防被洪水冲毁，直接威胁到宝平高速公路的安全。陇县水银河入北河口处一砂石场，长期占据水银河河道采砂，机械设备、生产生活设施、砂石堆料均占用河道，多年来一直无法取缔，严重妨碍河道行洪畅通。2009年由于宝平高速公路建设需要，千河陇县、千阳段超深、超量采挖河道砂石，造成千河河床局部严重下切，千阳段平均下切约1.5m左右。这次千河大部分河段洪水虽未出槽，但主流靠岸的河段淘刷严重，冲刷深度较深，导致草碧河千丰渠下游左岸堤防、千河水沟大桥下游左岸2处、约500m新修浆砌石堤防及5座丁坝，堤防基础悬空、坝垛坝头垮塌冲毁。

（4）侵占河道问题突出，河道行洪不畅。

近年来，随着经济社会的快速发展，城市生存空间的不断扩展，沿河两岸村组、单位与河争地，城市发展与河争地，非法、合法侵占河道的现象愈演愈烈。一是河道内各种桥梁、拦河闸坝、各种生态景观建设等项目越来越多，挤占了河道有效地行洪断面，改变了河势及河道天然的水流流态，防洪工程效益降低；二是违背河道演变自然规律，随意缩窄河道宽度，侵占河床。上世纪九十年代，金陵河左岸岳家坡河段，紧邻北环路向河道内大量倾倒垃圾，堆积物侵占河道行洪断面30m～80m。近年来，国土部门的土地整理项目，向上级争取到了国家补助资金予以扶植，在实施过程中，沿河村组不遵循河道自然规律，侵占河道围河造田，人为束窄河道，侵占河道行洪断面的违章建筑越来越多，河道行洪险象环生，导致侵占河道现象十分普遍，问题非常严重。宝平公路金陵河大桥下游左岸翟家坡村，侵占宝平公路金陵河大桥下游左岸一个桥孔的河道宽度，修建了长约60m的高边坡挡墙，用建筑垃圾垫宽约15m的河道，修建了长约1km的堤防和4座丁坝。“8·1”洪水时,由于其桥下高边坡挡墙的顶托，洪水被顶到对岸陕西三和学院后又受三和学院围墙外堤防的顶托，冲向对岸翟家坡村，导致此段300m堤防被水毁，4座丁字坝也被冲毁；岳家坡用建筑垃圾河堆起的420m河堤被冲毁；右岸五星村侵占河道修建的约100m河堤也被冲垮。

3 对加强河道管理工作的建议

河流是生命的载体，行洪的通道，河道行洪畅通事关沿岸人民生命财产安全和经济社会的发展。从新中国成立以来我国治水思路的发展看，治水理念和政策正逐步从工程水利向资源水利、传统水利向可持续发展水利转变。其核心理念就是通过约束人类自身行为，抑制对水资源过度开发利用的恶性循环，在江河的开发利用和治理过程中，更加注重防止对水的侵害，才能避免人为对水的侵害，实现人与自然的和谐相处。因此，建议在河流规划治理和河道管理中加强以下几方面的工作。

（1）加快中小流域的规划治理工作的步伐。

宝鸡市渭河南北两岸支流众多，大部分没有系统的规划治理。千河、金陵河也只是在市区、县城段修建了堤防，其他河段和其他中小河流大部分仍处于不设防状态，小流域治理工作势在必行。

在小流域的规划治理中应把握以下几点：一是加强对河道演变规律的观测和研究。千河“7·23”洪水过后，千河河道自上而下，各河段严重下切，河道原冲淤基本平衡的态势被打破，河道演变朝着单向冲刷的趋势发展。这给现有堤防、拦河坝、桥梁等工程设施的管理带来新的挑战，同时也给河道规划治理、涉河建设项目管理敲响了警钟。河管部门应密切关注和认真研究河道的下一步演变趋势，科学制定相关规划。二是遵循河道演变规律，因势利导，充分论证，不迁就于某些脱离实际、违反自然规律的“蓝图”规划和急功近利不尊重科学的盲目冒进思想，真正把科学发展观体现在小流域治理工作中。三是转变治河观念，尊重河流、敬畏河流，适应河流，人水和谐。人类不应把太多的意志强加给河流，不再一味地向河流索取，不人为改变河流河势、人为缩窄河流宽度，而应给洪水留够充裕的出路。

只有把握以上治河理念和原则，尽快编制完成宝鸡市中小流域防洪规划，拿出治理方案和初步设计，才能未雨绸缪，及早动手，使全市中小流域治理尽快纳入省市防洪工程投资计划，通过多方争取建设资金，力争用5年～10年或更长的时间，分阶段、分步骤地从根本上解决宝鸡市中小流域防洪安全隐患问题。

（2）加强河道管理和堤防工程设施的维护。

河道行洪不畅也是造成这两次“小水大灾”的原因之一。因此，长期坚持不懈地加强河道管理，落实管理责任，彻底清除河道行洪障碍势在必行。河道清障，应按照“谁设障，谁清除”的原则，由各县区河道管理部门每年提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部按照有关法律法规组织实施。多年来，宝鸡市河道堤防维护的维修费一直没有真正落实到位，全市各县区不同年代修建的各类堤防和水利设施一直缺乏有效地维护，导致堤防工程应有的功能降低或丧失。建议市上按照分级管理的原则，把堤防和水利设施维护岁修费列入每年的各级财政预算，并落实到位。县区河道管理部门要加强堤防工程的管理维护，及时发现隐患，及时维护。另外还要根据河势发生的新变化，对新出现的险工险段和水毁河段采取加固措施，及时予以修复，保证堤防工程完好无损，充分发挥其御洪能力。

（3）切实加强河道采砂管理。

河道采砂是一柄双刃剑，采砂管理到位，能理顺河势，疏浚河道，有利于洪水的下泄；而乱采滥挖，乱堆乱弃，则破坏了已稳定的河床，妨碍河道畅通，延缓洪水下泄，危及堤防安全。因此，应切实加强河道采砂管理，科学制定河道采砂规划，合理布设采砂场点，综合确定开采深度和年开采量。对河道砂石资源枯竭和因采砂引起河床严重下切的河段要全面实行禁采。同时，应加强河道管理执法队伍的建设，成立专门的河道执法队伍，加大河道非法采砂活动查处力度，促使河道采砂活动走上依法、科学、合理和有序的正确轨道。

（4）规范涉河建设项目的管理。

人类经济社会活动对河道的侵害来自于方方面面，归纳起来主要有两种：一种是履行了审批手续的所谓“合法性”侵占，另一种是非法性侵占。目前对河道的管理，往往是针对河道非法性侵占的管理，事实上，现在对河道“合法性”的侵占远远大于对河道非法性的侵占。如在建高速公路、铁道、开发区时，由于国家实行了严格的土地政策，难以通过合法审批占用土地。相对而言，河道管理法律相对缺位，至少是法制建设滞后，河道管理范围内建设项目缺少严格的审批标准，转而通过履行报批手续获得有关部门批准，“合法性”侵占了滩涂和河道。各县区进行土地的占补平衡，也平衡到河道或河口的滩地中去。目前宝鸡市这种对河道、对水域的侵占相当严重，这也是导致这次“小水大灾”的重要原因之一。

因此，在涉河建设项目审查管理工作中，应严格执行工程建设方案审查制度，需要占用河道滩地或者穿越河床的，开工前还要进行位置和界限的审查，对于重要涉河建设项目，一定要编制洪水影响评价报告，并且作为涉河建设项目审批的前置技术审查，做到审批到位、监管到位、执法到位，逐步探索建立责任追究制和监督机制。

（5）加强水法规政策的宣传工作。

《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》是国家法律法规，应该是全社会和全体公民从事社会活动的行为准则。这次洪灾警示我们，水法律法规的宣传还很不到位，沿河群众的水法律法规意识非常淡薄，从思想上还没有真正树立起依法办事的意识，河道管理范围内的很多活动根本没有受到水法规的约束，水法规的宣传显得很迫切。因而，应尽快研究、探讨建立健全水法规宣传的长效机制，真正使《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》家喻户晓，深入人心，增强人民群众依法保护河道的意识。陕西水利