建设项目涉河审查标准构建

赵红兵

（山东省水利工程管理局，250013，济南）

建设项目涉河审查标准构建

赵红兵

（山东省水利工程管理局，250013，济南）

建设项目涉河审查是依法设立的一项重要制度，对保障河道防洪安全、工程安全和维护水生态文明具有重要作用。但目前建设项目涉河审查相关规定较为原则和笼统，缺少执行层面的标准依据，影响了涉河审查的规范性和严肃性。总结分析了建设项目涉河审查现行规定及问题，探讨建立涉河审查标准的思路和方法，对建设项目涉河审查标准进行分类，以山东省为例研究提出了各类建设项目涉河审查标准，为提高涉河审查工作规范化、标准化、科学化水平提供参考。

河道；建设项目；审查标准；构建

河道管理范围内建设项目工程建设方案审查（简称建设项目涉河审查）是依法设立的一项重要制度，对保障河道防洪安全、工程安全和维护水生态文明发挥了重要作用。但目前建设项目涉河审查相关规定较为原则和笼统，缺少执行层面的标准依据，涉河工程建设也无明确的技术标准指导，审查工作中存在较大的任意性，影响了涉河审查的规范性和严肃性。特别是公路、铁路等线形建设项目往往同时涉及多条河道，全面完成涉河审批需要经过不同层级和多个地区水利部门的审批，没有统一审查标准，严重制约审查质量和效率。按照国家关于深入推进行政审批改革和提高审批服务效能的要求，尽快制定统一的建设项目涉河审查标准，不仅是法律法规规定顺利“落地”、有效提供涉河审查执行依据和规范审查自由裁量权、统一审查标准质量的迫切需要，也是实现依法审批、规范审批、高效审批的必然要求。以山东省为例探讨建立建设项目涉河审查标准，为提高涉河审查工作规范化、标准化、科学化水平提供参考。

一、涉河审查现行规定及问题分析

1.现行法律法规及管理规定

（1）法律法规规定

水法、防洪法、河道管理条例以及水利部、原国家计委《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水政〔1992〕7号）是现行建设项目涉河审查法律法规依据，对涉河审查内容主要有以下方面的规定：①规定了涉河审查适用的河道范围和建设项目范围，即河道同时包括湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区；建设项目包括新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施。②要符合相关水利规划要求。③要符合国家防洪标准和有关技术要求。④不得影响河势稳定。⑤不得妨碍行洪畅通和降低河道行洪能力。⑥不得危害堤防和其他水工程安全。⑦不得妨碍防汛抢险。⑧建设项目防御洪涝的设防标准与措施适当。⑨不影响第三人合法的水事权益。⑩工程建设需扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，应当负责扩建、改建的费用和损失补偿。另外，涉河审查要符合其他有关规定和协议。

（2）技术规范

2004年水利部发布了《河道管理范围内建设项目管理防洪评价报告编制导则（试行）》，对建设项目防洪影响评价内容和方法进行了规范。通过防洪评价，能够明确建设项目防洪影响有关内容的定性或定量结果，为实施重要建设项目涉河审查提供了参考依据。同时为规范洪泛区、蓄滞洪区内非防洪建设项目洪水影响评价及报告编制，2014年水利部发布实施《洪水影响评价报告编制导则（试行）》。近年部分流域管理机构和一些地方水行政主管部门相继出台涉河审查规定，对权限内的涉河审查工作进行了规范。

2.现行规定存在的问题和不足

（1）缺少统一的审查执行标准

现行法律法规及管理规定对审查同意需满足的内容指标刻度即审查标准缺少规定，有关水行政主管部门在办理建设项目涉河审查时无具体明确的操作依据。比如，跨河桥梁桥墩阻水多大程度范围内、穿河工程埋深多少等方可许可该工程建设，目前并无标准可依。近年尽管一些水利部门为规范涉河审查制定了相应技术规定，但公路、铁路、管道、线路等线形建设项目同时涉及多个地区的多条河道时，有关水利部门之间审查标准质量不统一。同时，缺少审查标准难以为涉河建设项目提供有效指导，并严重制约审批效率的提高。

（2）缺少全面具体的审查指标规定

现行有关规定对涉河工程方案审查内容作了系统规定，但规定较为原则和笼统，首先未能针对跨河、穿河、临河、拦河等不同涉河类型及桥梁、管道、输电线路等各种建设项目，细分和明确相应涉河工程审查内容指标，难以适应规范不同涉河类型项目审查的需要。其次，未能针对不同规模等级河道和建设项目细分和明确涉河工程审查内容指标，难以满足不同规模河道内建设项目审查的需要。第一次全国水利普查虽然摸清了全国流域面积50 km2及以上河流的基本情况，但各地对流域面积50 km2以下的小微河道的掌握和管理情况不一样，由于缺少不同规模河道和建设项目涉河工程审查内容指标的明确规定，大量中小河道（沟道、渠道）内建设项目工程建设方案往往未能应批尽批或者规范审批。

（3）防洪评价技术规范尚需完善

现行 《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则（试行）》适用于在较大规模河道内建设大、中型项目和对防洪有较大影响的小型项目的防洪评价，对同时涉及多条不同等级河道的建设项目的防洪评价以及中小河道内建设项目的防洪评价没有进行规范和明确。目前防洪评价报告编制导则缺少对各种涉河工程建设方案内容指标的细化规定，难以与涉河工程建设方案审查批复内容有效对应统一。水法律法规还规定在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目应履行洪水影响评价报告审批制度，两项审批在河道范围方面存在交叉和重叠。

二、建立涉河审查标准的思路和原则

1.基本思路和方法

通过制定完善新的河道管理范围内建设项目防洪评价技术规范 （简称涉河建设项目防洪评价技术规范）和制定河道管理范围内建设项目工程建设方案审查标准 （简称涉河审查标准），建立完善建设项目涉河审查技术标准体系。二者在适用范围、涉河工程建设方案内容指标规定等方面对应统一，防洪评价技术规范为涉河审查提供防洪影响定性或定量化成果，涉河审查标准为涉河审查提供执行依据。

通过解析法律法规，总结归纳有关技术规范标准，对比分析不同流域和区域涉河审查具体规定，并结合涉河建设项目审查实例分析验证确定涉河审查标准。

2.主要原则

（1）分级分类原则

涉河审查标准首先应遵从水法律法规规定，并与其他法律法规和技术标准规定相协调，下级标准应符合上级标准规定。其次，涉河审查标准应针对不同河道等级和类型，以及不同项目类别分别进行设定，确保审查指标与标准的合理性、适用性和准确性。最后，涉河审查标准应以河道为单元进行设定，同时涉及多条河道的建设项目应按河道分别进行评价和审查审批。

（2）系统完整原则

涉河审查标准应全方位、全过程反映建设项目防洪影响有关内容，确保涉河审查内容指标的全面性和系统性，并确保各项审查内容指标的相对独立和完整。审查内容不仅应包括涉河工程设计方案和施工方案（统称建设方案），同时还应包括消除防洪不利影响而采取的防治与补救措施。

（3）合理适用原则

审查标准应与区域经济社会发展水平相适应，在当前可行的技术条件下结合经济合理性确定涉河审查标准。涉河审查标准应适用于规定区域内所有类别的涉河建设项目，涉河审查指标标准具有可操作性，并确保审查指标标准之间的关联性和协调性。

三、建设项目涉河审查标准构建

1.审查总体要求与审查分类

（1）审查总体要求

建设项目涉河审查总体要求是：①符合水利规划和不影响水利规划实施；②符合国家防洪标准和有关技术要求；③不影响河势稳定或虽有影响但可采取相应补救措施消除；④不妨碍行洪畅通和降低河道行洪能力；⑤不影响堤防等水工程安全；⑥不妨碍防汛抢险和管理通行；⑦建设项目防御洪涝的设防标准与措施适当；⑧不影响第三人合法水事权益；⑨符合有关建设管理规定和协议。

（2）审查分类

河道管理范围建设项目的防洪影响，主要取决于涉河工程与河道空间交叉连接关系及行业属性特点。为此，将涉河建设项目分为跨河建设项目、穿河建设项目、临河建设项目和拦河建设项目4种基本涉河类型，并在此基础上划分桥梁、管道、输电线路、码头等不同建设项目种类，有针对性地探讨各类建设项目的涉河审查标准。同时，为进一步方便探讨涉河审查标准，将所有建设项目均需符合的审查内容指标与标准称为基本标准，将各类建设项目特有的审查内容指标与标准称为类别标准。

2.涉河审查基本标准

建设项目均应符合工程位置、规划适应性、防洪标准适应性、施工期影响、第三人合法水事权益、管理规定等涉河审查基本标准，详见表1。

表1 建设项目涉河审查基本标准

3.涉河审查类别标准

（1）跨河建设项目特征标准

桥梁、输电线路等跨河建设项目防洪影响主要特征：一是占用河道行洪断面形成阻水、壅水、加大局部冲刷等造成的不利影响；二是与堤防交叉连接方式可能对堤防安全、行洪畅通、防汛抢险以及规划堤防实施造成不利影响。

（2）穿河建设项目特征标准

管道等穿河建设项目不占用行洪断面，防洪影响主要特征：一是穿越深度（埋深）和水平距离不当可能影响河道治理规划实施、河势稳定、堤防安全和管道自身防洪安全；二是穿越施工方式不当可能形成渗流通道，造成堤防及穿越段地表坍塌变形等不利影响。

（3）临河建设项目特征标准

码头（渡口）、道路、生态修复和景观工程等临河建设项目防洪影响主要特征：一是临河建筑物占用行洪断面可能造成阻水、挑流等不利影响；二是临河建筑物与堤防连接方式可能影响堤防等水工程安全；三是抬高滩地高程和在河道内建设永久性建筑物、种植高秆植物可能对河势稳定、行洪安全造成不利影响。

（4）拦河建设项目特征标准

水利工程中的节制闸、水电站、溢流坝以及交通工程中的船闸等拦河建设项目对河势改变较大，一般应在专业设计中进行科学论证。

各类涉河建设项目审查类别标准详见表2。

表2 建设项目涉河审查类别标准

表2 建设项目涉河审查类别标准（续）

[1]水利部.河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则（试行）[S].2004.

[2]水利部.洪水影响评价报告编制导则（试行）[S].2014.

[3]堤防工程设计规范[S].2013.

[4]河道整治设计规范[S].2011.

[5]油气输送管道穿越工程设计规范[S].2013.

[6]110kV～750kV架空输电线路设计规范[S].2010.

[7]交通部.公路工程技术标准[S].2014.

[8]水利部海河水利委员会.海委审批权限范围内涉河建设项目技术审查规定（试行）[S].2013.

[9]崔建安.实施涉河建设项目管理技术要求探讨[J].中国水利，2011（4）.

[10]张细兵，等.涉河项目防洪安全评价指标体系初步研究 [J].人民长江，2011,42（7）.

[11]李广阔，任玲.河道管理范围内建设项目防洪评价审查要点分析[J].人民珠江，2007（6）.

责任编辑 张瑜洪

Legislations on examination standards for river-related project construction

Zhao Hongbing

Being a system established according to law,examination of river-related project construction is important, which plays a key role in safeguarding flood control,engineering safety and sustainability of ecosystem in China. However,no systematic regulations have been formulated or only a few of these standards can be implemented in practice.Based on summary of existed regulations and studies on current standards for different types of construction projects in Shandong Province,ideas and methodologies are presented.It is recommended to issue standards by category so as to standardize examination and approval in river-related project construction.

river course;construction project;approval standards;formation

TV879

B

1000-1123（2016）18-0036-04

2016-08-15

赵红兵，工程师，主要从事水利工程建设与管理。