协商民主理论视角下地方政府的决策行为分析

□孟 燕 陆瑞国

地方政府直接面对地方公众，代表地方公共利益。在形成及执行公共决策时，有序、制度性的公众参与是保证地方政府决策合理、合法性的重要举措。随着地区经济的发展及社会结构的日益多元化，日益觉醒的公民权利意识对我国地方政府在决策过程中的行为提出了新的要求。在决策过程中，对公民利益以及多种社会资源加以有效整合并使之成为规范地方政府决策行为的重要依据，不但是衡量地方政府决策力的关键因素，同时也是建设服务型政府的必然要求之一。本文基于协商民主理论的视角，对我国当前地方政府的决策行为进行分析，并提出规范其行为的相关路径。

一、协商民主理论在地方政府决策行为分析中的适用性

协商民主理论产生于19世纪后期对代议制民主理论的批判性反思中。其认为代议制民主将公民的权利限定在投票或选举上，政治仍是少数精英之间的活动，公民的参与热情消退，易导致多数人暴政。协商民主理论重新强调公民作为参与者的重要作用，主张以公共理性为核心，在彼此理解、信任、价值共享的基础上，将享有言论自由、结社自由等基本公民权利以及具有提出和质疑各种观点的能力的公民和团体引入公平对话的平台中，各主体享有均等的机会阐明自己的问题、态度和意见，通过对话、倾听与反思，最终形成政治共识并达成解决公共问题的决策。在这个过程中，没有任何主体享有优先于其他的决策权，而建立在深思熟虑的讨论基础上的公共决策才具有合理性和合法性。

埃尔斯特认为协商民主理论包括民主和协商两部分，协商民主涉及集体决策，所有受此决策影响的人或其代表都应该参与这一过程，即决策是民主的;涉及集体的决策都应该经过参与者之间的讨论、争论来进行，这些争论既来自参与者，也面向参与者，参与者本身也都具备了理性和公正这样的品德，这是民主过程的协商部分。［1］地方政治具有一定的区域性，地方政府决策的直接受众便是公众，与公众利益密切相关。因此地方成为公众参与的理想场所。正如马奇和奥尔森所言，“在地方，公民正不断通过对话和直接讨论，以不同于以往代表制和官僚机构的决策方式，向政府显示需求，表达不同方面的利益，以求对公共政策产生实际影响力，可以说，这是当代治理的标志。”［2］

协商民主认为决策的合法性来源于协商过程中的公民参与，各参与主体之间平等、公开的协商对话是形成合法决策的基本前提。同时，协商民主理论对各参与主体须负有的责任作出了明确的规定，主张建立一种回应性和责任性框架。马修·费斯廷斯泰因提出，民主决策是合理、公开地讨论支持和反对某些建议的各种观点的过程，目的是实现普遍接受的判断。在此过程中，协商民主赋予协商参与者以特定责任，参与者必须对彼此负责，包括:提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任;对其他作为理由和观点的理由和观点做出回应的责任;根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受建议的责任。［3］古特曼和汤普森亦提出了在协商中须遵循问责制的原则，以证明协商结果的正当性。这对地方政府在决策过程中规范其行为提供了一定的理论依据。

奥克森曾指出，在地方治理过程中没有市民的主动投入，任何较严重的区域问题都难以有效地得到解决。［4］协商民主理论强调公开、平等、理性的对话、协商与交流，以引起参与者的反思，改变对公共问题的偏好，从而使得公众与地方政府通过不断的表达、倾听与争论，最终形成公共判断并达成共识。地方政府在决策过程中，把受决策影响的公民、社团或其代表包容进协商过程，意味着其真正将公众的利益摆在首位，有利于降低决策成本，减少决策执行过程中的阻力。而“协商民主的一个优点在于，它致力于使理性在政治中凌驾于权力之上，不应该是因为最有影响力的利益取得了胜利，而应该是因为公民或其代表在倾听和审视相关的理由之后，共同认可该政策的正当性。”［5］在此，在决策过程中，地方政府应包容而非以强制力压制或排斥公众参与，特别是要保障弱势群体的参与权利。

将协商民主理论应用到当前中国地方政府的决策过程中，对改善其决策行为具有一定的可实践性。地方政治文化中蕴含着“人民当家作主”的政治理念，“从群众中来，到群众中去”的群众路线的贯彻本身也是对公民知情权、参与权、言论自由等权利的尊重;同时，近年来，越来越多的地方政府在决策过程中积极包容公众参与，其决策行为趋向公开化、科学化与规范化:如浙江温岭的民主恳谈会、余杭对“开放式征集、多层次互动、全透明办理”政府模式的探索、西湖区关于《西湖区人民政府开放式决策实施办法》的出台、下城区每月定期举行的协商会等，均体现了地方政府在决策过程中允许当地公众参与，充分考虑公众的意见并将其纳入决策体系中，两者之间平等的、良性的协商为地方政府决策的合理性、合法性提供了依据。但是在地方政府的决策过程中，仍出现许多行为失范现象:如2009年哈尔滨水价听证会，13名消费者代表中竟有12名的身份涉嫌造假。无独有偶，2009年济南市物价局就城市居民用水价格调整召开听证会，参加的人员不乏工程师、公务员、教授等中高收入阶层代表，而受水价调整影响较大的低保户家庭、下岗职工等则无一参加。这便暴露了地方政府在决策过程中，滥用职权选择参与者等问题，平等、公开的对话协商发生了变质，其决策行为仍具有很大的主观性和随意性，最终形成的公共决策并不能反映真实的公众需求。而“一个想要获取合法性的行政机构必须把重要的事务向公众咨询开放”［6］，因此，在当代中国地方政府的决策过程中，如何规范其行为以保证公众参与的公平性与持续性、如何以公共利益为导向达成具有合法性的公共决策，成为一个重要问题。

二、当前中国地方政府决策行为的失范

在规范地方政府的决策行为，促进其公开化、科学化与规范化方面，当前中国一直在进行不断的探索。早在2002年党的十六大报告就指出:“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”;而2007年党的十七大报告对此进行重申:“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。报告的出台成为地方政府在决策过程中规范其行为的重要依据。事实上，地方政府的确在以积极的姿态拓展公众参与的渠道与范围，完善公众参与的制度保障措施，主动采取与公众之间的讨论、协商达成共识以形成公共决策，但仍存在许多失范行为，主要表现为以下几方面:

(一)决策前选择参与公众代表的失范行为

地方决策的直接面向是地方公众。协商民主理论认为，政治决策的合法性依赖于受决策影响的那部分人参与协商决策内容的权利与能力。在决策过程中，对公众及公众代表的选择，即哪部分公众能够参与到与地方政府之间的讨论、协商过程，成为决策是否能够得到地区公众的广泛认同和支持以取得合法性的重要根据。

听证会是当前中国地方政府在决策过程中采取的主要形式之一。在听证会的参与代表选择方面地方政府存在着失范行为。根据《政府价格决策听证办法》的规定，听证会代表由政府主管部门聘请;而《环境保护行政许可听证暂行办法》中亦规定，参加环境保护行政许可听证的公民、法人或者其他组织人数众多的，可以推举代表人参加听证。这为地方政府在选举听证代表时预留了暗箱操作的空间，对听证会参与者的身份不公开甚至有造假行为，不仅导致大量“听证帝”或者“听证专业户”的存在，而且受公共问题直接影响的公众却未能进入听证过程，最终形成的公共决策势必不能体现真正的公共利益。如南京市江北垃圾焚烧发电项目曾在2007年、2009年召开两次“环评公众参与听证会”，但由于地方政府及相关部门涉嫌操纵听证代表的选择，听证结果并不理想。

地方政府在选择参与公众代表时的非透明化的失范行为，不仅造成公众对决策参与热情与参与积极性的消退，参与能力相对减弱，决策前的讨论与协商逐渐流于形式;同时，“假民意代表”与地方政府对话协商后形成的公共决策，往往导致地区公众对其认同感较低，缺乏合法性。在执行过程中，公众对决策的可实现性持怀疑态度，往往采取消极、不合作甚或反抗行为，群体性事件发生的可能性大大提高，增加了执行成本，造成行政资源的浪费。

(二)通过讨论协商形成决策过程中的失范行为

在地方政府的决策过程中，参与其中的公众应有平等的机会阐明自己的观点、意见和理由。这是对公民言论自由权的尊重，也是保证公共决策能正确、恰当反映公共利益的根本举措之一。但是在目前公众与地方政府通过讨论协商达成决策的过程中，地方政府仍存在许多非规范的行为方式:

在地方政府及其相关部门发起的对公共问题进行讨论、协商的过程——包括听证会、恳谈会等一系列形式中，其主持人通常是政府内部人员。在主持的过程中，出于地方政府的自利性倾向，其往往会将反对的声音排除在讨论之外。譬如2009年哈尔滨水价听证会，唯一反对涨价的退休教师却迟迟得不到发言机会。主持人等相关会议的安排人员非中立、主观的组织行为，造成公众的平等参与机会及言论自由权实际被剥夺，在此基础上形成的公共决策自然不能恰当反映民意，不能保证其科学性、民主性。此外，在讨论协商的最后阶段，不乏采用举手、鼓掌等一系列不规范的表决行为，决策的客观性受到质疑。

另外，在讨论协商的过程中面对专业咨询机构或专业人士对公共问题的观点和建议时，对其偏信或不听取等均属于失范行为。偏信导致直接受决策影响的普通公众的利益需求被排除在决策过程之外的可能性大大提升。不听取咨询机构或专家对公共问题的专业论证，则易导致地方政府在决策过程中，根据主观偏好形成任意的拍脑瓜型决策，尤其是当前部分地方政府片面追求当地GDP增长，其决策行为往往忽视对环境的专业评估，造成经济发展与生态平衡之间的不协调。2012年1月发生的广西龙江河镉污染事件，柳州市144万市民的基本饮用水安全得不到保障。早在2011年的云南曲靖铬渣污染事件以及2009年的湖南浏阳湘和化工厂镉污染事件，对地方公众的生命健康及环境保护产生严重威胁。地方政府在决策过程中忽视专业团体的咨询和参谋作用，过分追求经济发展的短期利益及官员在位期间的短期政绩，其决策行为缺乏规范性和科学性，在造成大量资源浪费的同时，也使得地方公众对地方政府的决策能力产生质疑和不信任，地方政府无法取信于民，公信力缺失。

(三)决策执行中的失范行为

在地方政府的决策执行过程中，需要存在制度化的渠道保障公众对决策效果进行及时监督与反馈，既是检验决策是否真正采纳了公众的意见，亦是对决策及时调整以增强其适用性和再生性。但是在当前，地方政府往往不能主动采取措施，存在行为缺失:有关目前各级地方政府决策接受监督情况的调查显示:认为很好的占7.9%，认为比较好的占14.6%，认为一般的占 34.8% ，认为不是很好的占 11.2% 。［7］同时，地方政府在决策实施过程中的自我监督行为亦是少之又少，“决策后拍屁股”的现象屡见不鲜。

在监督方面的失范行为最终导致对决策的实施效果不能进行客观、有效的分析评价，而一旦问题出现，对决策效果的反馈也往往未能在第一时间进入地方政府视野，无法及时找出问题的原因所在，对决策进行调整和修正。而有效的被监督与自我监督行为是形成责任追究制度的基本前提。监督行为失范导致在出现决策失误时，不能实施对地方政府及其相关部门、相关人员的问责，导致某些官员逃避责任，长此以往，地方政府的责任性缺失，加大了其与公众之间的隔阂。

此外，在决策执行中行为失范的另一体现为:执行人员手中握有自由裁量权，其在执行过程中有权对政策进行一定的调整，以提升执行效率。然而，对于地区性公共决策尤其是地区性的社会福利方面的决策而言，由于亲疏远近的差序格局的存在，难免产生违规操作等失范行为。譬如2010年江西省全面推行的城乡低保听证评议制度，在对基层干部及亲属享受低保进行备案登记时发现全省竟有7000余干部亲属违规“吃低保”。这不仅导致政策失真，同时也加剧了社会不公平，公众与地方政府之间的矛盾随之加深。

三、规范地方政府决策行为的路径

基于已有的理论研究成果及时政分析，本部分拟从协商民主的理论视角出发，对规范地方政府在决策过程中的行为提出以下路径:

(一)规范公众参与代表选择的行为

实现民主决策的关键因素是受决策影响的利益主体均能参与到决策过程中。首先，地方政府作为公共决策制定的核心，应改变传统的长官意识。随着改革的深入，公共问题呈现日益复杂化的趋势，同时公民的参与意识日渐增强，这要求地方政府在决策过程中应积极转变决策理念，主动接受、包容其他利益主体参与决策过程。其次，在选择公众代表时，在其自愿参与的基础之上，地方政府遵循公开、公平的原则，根据地区人口规模、年龄、性别等基础因素随机选择公众代表。特别是在关于水价、电价等关乎公众切身利益等的公共问题上，地方政府必须给予一定的机会和资源，保障因经济收入低、受教育程度低的弱势群体和边缘群体的参与:包括通过对公共财政的分配与划拨，对相关弱势群体提供一系列的资金补助，保证其有基本的经济能力参与决策的讨论。再次，公开参与的公众代表的身份等相关信息，保证选择行为的规范性与平等性。

(二)规范讨论协商过程中的行为

为规范地方政府在决策过程中的决策行为，保证讨论协商的公平性，最根本是要保证公众享有实质上的平等权利，即“平等的政治影响机会”。首先，选择除地方政府以及其他利益相关主体以外的第三方作为中立的主持人，保证公众享有实质上的平等权利，即“平等的政治影响机会”，公众享有均等的机会阐明支持自己观点的理由。地方政府不享有决策优先权，决策方案是通过各主体之间理性的讨论、说服和协商而最终确定的，决策的合法性取决于多元主体是否对其认可并达成共识。其次，对相关咨询机构和专业人士采取客观的立场，地方政府应保证其在决策过程中占有一席之地，尊重专家、学者及相关团体对公共问题的专业分析和对公共决策科学性的判断，以减少决策失误。再次，采取多种决策方式，并使之制度化、法律化。“协商程序制度化的核心是存在公民能够为政治议程提出问题并参与这些问题讨论的舞台(arena)”［8］，如各种规划小组、共识会议、陪审团、听证会、恳谈会等，为公众参与提供多样化的参与渠道，并使之制度化、法律化。同时，地方政府可借助地方政府网站、微博、论坛等电子沟通平台，收集、聚合民意，对公众提出的利益表达进行回应，打破因地域等问题造成的政府与公众之间的界限，增强决策的透明性和全面性。

(三)规范决策执行中的行为

对地方政府决策过程的监督是保障决策行为科学化、民主化、透明化的重要举措，同时也有利于保障在执行过程中对决策效果的评价能及时反馈到地方政府，从而对决策进行相应的调整。首先，地方政府应建立并完善相应的法律制度保障公众监督，特别是保障社会组织的监督权利，完善公众对失误决策的投诉渠道与地方政府对投诉的回应反馈机制;强化新闻媒体的舆论监督职能，不干涉新闻媒体报道事件真相的权利;同时，积极利用报纸、宣传栏、互联网等多种媒介，及时公开通过讨论协商而达成的关于公共决策的报告，接受公众的监督。其次，公开决策执行的过程与程序，允许公众有权利和渠道对政策执行的结果进行讨论和批评，以制约因滥用自由裁量权而导致的背离公共利益的状况。再次，明确决策权限与责任，权责一致。完善个人问责制，责任追究到人才能有效避免滥用决策权力的行为。

随着地方政治的发展，公众要求参与的呼声也会越来越高，地方政府应积极转变执政理念，包容各主体的参与意愿，同时保障其参与权利。除应规范地方政府在决策过程中的行为，通过与公民、社会组织等受决策影响的利益主体之间的对话、协商达成公共决策解决公共问题外，地方政府还应加大对教育的投入，教育程度和受教育水平的提高有利于培养公众基本的认知技能、表达自己观点并对其他观点形成公共判断的能力、对相关的文化社会资源能够有效加以利用的能力等，从而有利于提高决策的科学化。同时，积极培育成熟的地区公民社会，为其提供参与公共决策的渠道，创造良好的公民组织参与决策的氛围;通过建立、完善相应的法律法规保障社会组织的合法地位，加大对其发展的政策、资金支持，积极、充分利用社会组织的桥梁作用，了解民意，收集民意。这不仅有利于地方政府减少决策失误，降低决策执行成本，还是提升地方政府的公信力、合法性，增强其责任性，建设服务型政府的必然要求。

［1］陈家刚.协商民主与当代中国政治［M］.北京:中国人民大学出版社，2009:11.

［2］ March·J and J·Olsen.Democratic Governance［M］.New York:free press，1995:31.

［3］［英］马修·费斯廷斯泰因，王勇兵编译.协商、公民权与认同［J］.马克思主义与现实，2004，(3):45.

［4］［美］罗纳德·J·奥克森，万鹏飞译.治理地方公共经济［M］.北京:北京大学出版社，2005:175.

［5］陈家刚.协商民主的价值、挑战与前景［J］.中共天津市委党校学报，2008，(3):51.

［6］［德］鲁道夫·特劳普－梅茨.地方政治中的公众参与——简评［A］.刘平.［德］鲁道夫·特劳普 －梅茨.地方决策中的公众参与:中国和德国［C］.上海:上海社会科学院出版社，2009:5.

［7］方雷等.地方政府行政能力研究［M］.济南:山东大学出版社，2010:114.

［8］［美］乔舒亚·科恩.协商民主与民主合法性［A］.［美］詹姆斯·博曼，威廉·雷吉.陈家刚等.协商民主:论理性与政治［C］.北京:中央编译出版社，2006:65.