我国农村宅基地回收问题与对策研究

□李可贵 毛维国

一、我国农村宅基地制度及其演变

(一)宅基地私人所有并可自由流转阶段

建国以后，鉴于社会稳定和治国经验的欠缺，人民政府并没有急于求成，采取了循序渐进的方式，维持了私有财产制度，实行了土地改革。废除了封建土地制度，没收地主的土地和房屋，并将没收的土地和房屋平均分配给农民，所有农村基本实现了“耕者有其田，居者有其屋”。1950年中央人民政府颁布的《土地改革法》和1954年的《宪法》都明确作了规定。1954年的《宪法》还明确规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，从而确立了土地的财产私有性质。

(二)宅基地集体所有及“地随房走”政策的确立［1］

1962年，中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该条例明确规定:“生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，自此开始，土地的所有权由原来的个人所有转归集体所有。1963年中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》又明确规定宅基地归集体所有，社员只有使用权没有所有权，但宅基地上的附着物归社员所有，社员可以买卖或租赁。房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主，但所有权仍归生产队所有。

可见，自1962年起，农民个人不再享有宅基地的所有权，并且自1963年开始，宅基地的转让也受到严格限制。但房屋所有权仍归农民个人所有，农民可以自由买卖自有住房，房屋转让后，宅基地的使用权也随之转移，由此确立了“地随房走”的农村住房及宅基地流转政策。并且在1982年宪法中正式确立了这一政策。［2］

(三)农村房屋流转主体限制政策及内涵

自从1962年确立农村宅基地集体所有后，除宅基地不得单独转让外，对于农村房屋及宅基地的流转并没有其它限制性规定。然而改革开放后出现了大量的农村房屋买卖纠纷，特别是城市居民购买农村住房或直接购买农村土地建房，导致农村滥占耕地现象十分严重。在此情形下，1999年5月国务院办公厅出台了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，明确“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年和2008年国土资源部相继出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》和《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，对于城镇居民在农村购买住房及宅基地也进行了严格限制，并规定不得为城镇居民购买农村宅基地办理登记手续。

除上述规定不允许城镇居民购买农村住房外，2008年住房和城乡建设部《房屋登记办法》还把购买主体范围进一步缩小，该办法明确规定，“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。也就是说，除房屋所在地的农村集体经济组织成员外，其他集体经济组织成员或城镇居民均不能成为房屋购买主体。［3］

(四)宅基地回收制度及其相关规定［4］

宅基地回收是指对不按照规定使用宅基地或已经不符合宅基地使用条件的宅基地占有人，按照法律规定的条件和程序，将其占有的宅基地使用权由宅基地所有者予以收回的制度。

我国很早就确立了宅基地回收制度，1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。第48条规定:“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。”由此可见，“村民”身份是取得农村宅基地的直接依据，原农业户口转为非农业户口或移居境外的，其“村民”身份不再，因此便丧失了享有农村宅基地使用权的资格，但是他们原在农村的房屋属于私有财产，依然受法律保护。也就是说，只要房屋依然存在，且房屋的产权没有变动，则他们可以在原有的权利范围继续享有宅基地使用权。当然，如果他们要求将原有的破旧住房拆除，重建新房，则必须提出重建申请，经有关部门批准后方可进行，否则无权重建。

除国家相关法律和规章外，各地方人民政府对宅基地的回收也是相当重视。如《山东省农村宅基地管理办法》第29条就明确规定:“农村居民拆除房屋腾出的宅基地，由村民委员会收回，统一安排使用”、“农民出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”。2001年发布的《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》中规定:“依法妥善处理农村宅基地管理中存在的问题，村集体组织要制定村庄建设综合改造计划，加快村庄改造建设步伐。异地建新宅且另有一处旧宅的，应腾出旧宅基地，由村集体依法收回。安排新宅基地，暂不拆建原宅基地上的房屋的，有偿交由村委会统一安排作为旧宅拆建临时周转用房。”

《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》规定:“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口后另有住房的，其原宅基地由本村集体经济组织收回，宅基地上的房屋和其它附着物应由原房屋所有人自行拆除;也可经乡人民政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民。”“非法占地建房，或以不正当手段骗取批准的，责令建房者退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占地上新建的房屋。”

《江苏省农村宅基地管理办法》规定，“对超规定标准使用宅基地的，要依法采取没收、拆除建筑物以及经济处罚等措施，予以处理。”

二、当前农村住房及宅基地存在的问题

(一)农村住房及宅基地的闲置现象普遍存在

通过调查发现，目前农村住房及宅基地闲置情况非常普遍，特别是远离城市的偏僻农村。据调查，目前有近59.2%的农户有多余的住房或宅基地，且大都处于闲置不用的状态，约占全部农村住房及宅基地的39.9%，土地资源和住房资源浪费极其严重。造成住房及宅基地闲置的原因主要有以下几点:［5］

1.大量农民进城定居导致农村住房闲置

随着农村经济的高度发展和机械化水平的提高，农村剩余劳动力越来越多，大批农民弃农从商或进城务工，并购买了城镇商品房在城镇定居。但受传统落叶归根思想的影响，大部分农民期望在年老或退休后回到家乡安享晚年，因此，虽然在城市有住房，但仍希望保留自己在农村的原有住房，这是导致农村住房闲置的重要原因之一。据调查，进城买房的农村居民平均约占全部农户的20.5%。

2.因遗产继承而导致住房闲置

住房是农民重要的财产形式，根据继承法的相关规定，房屋所有人死亡后，其继承人可依照遗嘱或法律规定继承被继承人遗留的房屋，继承人继承祖辈房屋后就成为了该房屋的所有人，同时也就取得了该房屋项下宅基地的使用权。但由于生活水平的提高，多数继承人现有的住房条件一般比其父辈的住房条件要好的多，继承来的房屋很少利用，大多都处于闲置状态。

3.因流转主体限制而导致住房大量闲置

由于国家政策及法律法规对农村住房及宅基地流转采取严格的限制措施，特别是大量农村房屋买卖合同的无效认定，使得一部分有意到农村购房居住的城镇居民不敢贸然出手，导致农村房屋流转渠道受阻，转让价格上不去。据调查，约43.7%的农村居民因转让价格过低而放弃出卖或出租自己多余的住房。

4.乱占乱建，超标准审批、建新不拆旧

随着生活水平的提高，农民对居住环境和条件的要求也越来越高，许多农民希望建筑面积更大、条件更好的新房。多数地区农村住房建设缺乏统一规划，且政府对宅基地监督管理不严格，导致有些农村居民超标准违规占地建房。另外，还有部分领导干部徇私枉法、超标准审批，导致了部分农村居民的住房面积严重超标，是住房闲置的另一重要原因。

(二)农村住房及宅基地违规流转严重，政府管理缺位

按照国务院和国家土地管理局等部门的有关规定，对于城镇居民购买农村住房及宅基地是严格禁止的，司法实践中对于这类买卖合同也大都被认定为无效合同。［6］然而，随着城市房地产市场的不断发展，城市建设用地越来紧缺，城市商品房的市场价格也屡创新高。相比之下，由于国家法律法规和政策的严格限制，农村房屋的市场价格一直处于较低的水平，其潜在价值逐步显现出来。许多城镇居民无法承受城市高房价的压力，把目标盯上了价廉物美的农村住房，还有的城市居民虽然在城镇有宽敞的住房，但受农村清新空气和环境的诱惑，也纷纷来到农村购房居住，这显然与国家有关法律法规相违背，但为了优美的环境和廉价的住房，这些城镇居民宁愿冒险。据调查，出卖过或有意出卖自己的住房的农村居民约占全部拥有多余房屋的农村居民的40.5%，主要集中在城市近郊。另外还有近16%的村庄有与城镇居民合作建房的现象。

由于我国对于农村房屋和宅基地流转的管理缺乏相应的制度和具体的管理机构，因此绝大部分农村房屋的买卖处于私下交易状态，极易发生纠纷，政府管理严重缺位，严重影响了农村的社会稳定和农村经济的健康发展。

(三)现行的农村宅基地回收制度流于形式，名存实亡

尽管国家和地方都对农村宅基地回收问题作出了诸多规定，但这些规定基本都流于形式，并没有发挥其实质性作用。究其原因，主要有以下几点:

1.制度规定不具体，可操作性不强

国家及地方的法律法规对宅基地回收问题的规定过于笼统，没有对各种具体现象进行分类。比如对于符合收回条件的宅基地，其违法取得的该如何处理，合法取得但应当予以收回的又该如何处理，其有地上附着物的该如何处理，没有地上附着物的又该如何处理，合法取得但没有按规定使用的该如何处理等。这些具体问题由于没有具体的规定予以指导，因此实施起来困难重重。

2.责任不清，执法不严，人情观念严重

农村宅基地违法占用、少批多占、一户多宅等问题，原因是多方面的，其中最主要的是如下两个方面，一是没有明确对违法占用宅基地的收回程序与方法，二是人情观念作祟，执法力度不够。我们在调研中了解到，村干部最头痛的就是回收宅基地，因为被执行者都是本村村民，抬头不见低头见，做工作做不通只能不了了之，况且村集体并无强制执行权利。而法律又没有明确具体的宅基地回收强制执行部门，以至于形成有法难执行的局面。

三、完善农村宅基地回收制度的建议

(一)完善宅基地回收制度，健全宅基地监管机制

一方面，要理顺农村宅基地管理，保护耕地，减少资源浪费，平衡利益，就必须首先推进宅基地回收制度建设，对相关的法律法规进行修正和补充，理顺宪法和其他法律法规的关系，使农村宅基地的回收做到有法可依。

另一方面，要健全宅基地监管机制，其中健全的监管机构是顺利监管的前提。当前，农村宅基地的管理主要靠乡镇人民政府和基层土地管理部门，各地掌握的标准和管理的严格程度差别很大，超标准审批甚至不履行审批手续的现象屡屡发生，导致农村土地资源严重浪费。因此，建立健全国家宅基地监管机构就显得特别重要，有了健全的监管机构，才能对农村宅基地的使用全面掌控，依法回收宅基地也才有可能。

(二)放宽农村住房流转主体限制，促进农村住房流转

现行的农村住房及宅基地流转制度制约了农村房屋的流转，这是导致农村住房及宅基地大量闲置的重要原因，土地资源和住房资源严重浪费。因此，放宽农村住房流转主体限制，不仅可以实现农村住房及宅基地资源的有效利用，还能够大大提高农民房屋价值，增加农民收入，同时还可以缓解房地产市场供不应求的压力，一举多得。［7］

(三)完善农村宅基地回收制度的条件与程序

首先要分门别类，区别对待，针对不同情况作出具体的规定。根据我们对当前农村住房及宅基地现状的调查分析，我们认为下列六种情形下宅基地应当予以收回:(1)宅基地上的房屋已经灭失(包括坍塌、拆除)，原使用人不再具备使用条件的(比如原使用人不再具备本集体经济组织成员资格，或已经有了符合标准的宅基地)，不得再重建房屋，该宅基地由集体收回;(2)房屋所有人死亡，没有继承人或其继承人放弃继承权的，该房屋及宅基地由集体收回，房屋所有权归集体所有;(3)不按规定用途使用宅基地的，应当责令改正。拒不改正的，集体经济组织有权收回该宅基地;(4)符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地;(5)房屋所有人闲置其住房达4年以上的。这种情况指的是房屋所有人因其他合法原因(包括继承、购买、受赠等)取得了其它住宅而将原有住房荒废，既不出租，也不居住，是一种典型的资源浪费，集体经济组织可以与其协商，给与适当补偿，收回该宅基地。(6)违法占地建房、超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。

宅基地的收回权属于享有宅基地所有权的集体经济组织，各集体经济组织应当对其辖下的宅基地使用情况加强监督和管理。一旦发现应当收回的宅基地，应立即采取措施，按照法定程序予以收回。根据我国现行法律法规以及我国农村管理的常规，宅基地的收回应当由村集体经济组织提出，经乡镇人民政府主管部门批准，即可收回宅基地。

宅基地回收制度是平衡宅基地资源的重要手段，收回后的宅基地如果符合复耕条件的可以复耕，不符合复耕条件的可以用作集体建设用地，也可以分配给其他需要宅基地的成员使用。

［1］丁关良.1979年以来中国农村宅基地制度的演变［J］.湖南农业大学学报(社科版)，2008，(4):9 －21.

［2］房绍坤﹒物权法用益物权编［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:239.

［3］毛维国.农村住房及宅基地流转问题调查与研究［J］.山东农业大学学报(社科版)，2012，(2):39 －43.

［4］韩松.完善制度 依法保障农村宅基地用益物权［J］.国家行政学院学报，2011，(1):56 －59.

［5］王志彬，唐艳红.对农村空置宅基地管理的法律制度思考［J］.生态经济，2010，(3):107 －109.

［6］王岑.农村房屋买卖合同纠纷的司法实践与思考［J］.人民司法，2009，(7):62 －68.

［7］毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究［J］.法学论坛，2012，(3):102 －108.