农村妇女参与村民自治法律保障研究——以妇女参政为视角

□方金华 丁国民

农村妇女参与村民自治的伟大实践是中国社会已有的农村妇女的最大政治解放，极大地推动了农村妇女民主意识、主体意识的提升。尤其随着近年来中国社会政治、经济、文化的飞速发展，农村妇女已成为推动农村经济结构调整及维护农村社会稳定的重要力量，农村的发展和繁荣已经与农村妇女的积极参与及其创新、智慧息息相关。村民自治的精髓实质在于村民集体的事务由全体村民按法定程序民主商议处理，而其中农村妇女参与村民自治更是衡量中国妇女地位与社会文明、进步的重要尺度。

一、现行法律及规范性文件为农村妇女参与村民自治提供了最基本的保障

(一)农村妇女参与村民自治的基本法律保障

1.《宪法》是我国的宪政基石，为保障妇女的平等参与权提供了前提

我国1954年第一部《宪法》规定，公民在法律面前一律平等，公民享有选举权与被选举权。这是新中国第一次以宪法的形式确认农村妇女以平等权为特征的公民资格。改革开放后的1982年《宪法》则奠定了我国法治国家、法治社会的基石。该《宪法》再次确认妇女平等的政治参与权:“公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”《宪法》第34条规定:“年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”与1954年《宪法》相比，1982年《宪法》对妇女基本权利规定更为详细、明确，第48条规定:“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”1982年《宪法》第111条首次确认了村民自治。

2.以1982年《宪法》为基础，我国制定了各种保护妇女参政权的法律

首先，经过 1982年、1986年、1995年和2004年四次修订的《中华人民共和国选举法》，都明确规定妇女享有选举权和被选举权:“凡年满18周岁的中华人民共和国公民，不分民族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。”

其次，《村民委员会组织法(试行)》在1988年6月通过，经过10年的试验和检验，于1998年正式公布执行，后又经2010年修订，其第13条明确规定:“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”第6条规定:“村民委员会成员中，应当有妇女成员。”

最后，1992年通过并经2005年修订的《妇女权益保障法》第4至11条规定:“国家保障妇女享有与男子平等的政治权利”;“妇女享有与男子平等的选举权与被选举权”，再次明确规定“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”;“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。

总之，我国目前已大体构建了以《宪法》为基本法，以《选举法》、《村民委员会组织法》、《妇女权益保障法》为具体法的保障农村妇女参政的基本法律体系，使农村妇女至少在法律上获得了与农村男子平等的参与村民自治的机会，在法律上确立了妇女当家作主的权利地位。法律明确规定妇女享有平等的政治参与权，为农村妇女参与村庄事务的管理和扩展其活动空间提供了基本前提。

(二)规范性文件为农村妇女参与村民自治提供了一定保障

《中国妇女发展纲要(1995年－2000年)》明确指明:“制定和完善有利于妇女平等参与决策和管理的相关法律法规和政策，鼓励、引导妇女积极参与竞争和民主管理”;《中国妇女发展纲要(2001年－2010年)》主要目标规定:“村民委员会、居民委员会成员中女性要占一定比例;扩大妇女民主参与的渠道，提高妇女民主参与的水平。”1999年民政部出台《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》，其中部分具体措施有利于落实《村委会组织法》关于“妇女应当有适当名额”的规定。2002年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，再次明确规定“保证妇女在村民委员会选举中的合法权益，使女性在村委会成员中占有适当名额”。

为了落实《选举法》、《村委会组织法》及以上中央政府政策，部分地方政府制订了相应的地方政府规范性文件。如湖北省在2005年、2008年村级换届选举工作文件中明确规定了“三个30%和一个确保”:在村民选举委员会成员、村民委员会成员候选人和村民代表中，妇女要占不低于30%的比例，以确保“村民委员会成员中，至少有一个妇女名额”。［1］其他如河南、陕西、山东、福建、湖南等省也用《选举办法》、《通知》或《意见》等规范性文件明确规定“村民委员会成员中至少有一名妇女”。

法律及规范性文件对农村妇女参与村民自治提供了保障，虽然在一定程度上提高了农村妇女进入村委会的机会和比例，但相对于妇女占农村劳动力60% －70%的状况，其在村民自治中的政治参与则明显处于弱势地位和边缘化境地。

二、农村妇女参与村民自治被边缘化及其法律原因

(一)农村妇女参与村民自治被边缘化

随着工业化、现代化和城镇化的推进，大量农村青壮年劳动力转移至城市，农村妇女不仅占到农村户籍人口的一半，更占到农村常住人口和劳动力的大半，在中国历史上首次出现农村劳动力结构向妇女集中的趋势。但农村妇女对村民自治的参与比例远较男性低，政治参与意识弱，政治效能感差。父权色彩浓重的乡村治理降低了妇女的参与度，并使其面临参与底层化及群体边缘化趋势，其直接表现是当选的女性治理精英明显缺失和农村妇女主体性地位虚置化——其背后深层次的法律保障缺失原因值得探讨。

(二)农村妇女被边缘化的法律原因

影响农村妇女参与村民自治的因素是多方面的:法律保障不力、文化传统歧视、社会现实障碍、妇女参与意识不强、竞争实力弱、补救措施失当等因素交互影响，但其主因为法律保障不力。

1.性别中立之立法阻碍了性别公正的实现。《村委会组织法》等涉及村民自治制度的相关立法，采“性别中立”之视角，客观上忽视了农村妇女参政的历史文化背景和现实状况、现实障碍，唯一“妇女应当有适当名额”的规定因其倡导性和模糊性，在一些地方实践中，几乎等同于一纸空文，导致“去性别化”的村民自治在很多地方仍然延续着中国数千年的政治传统:男性是村庄权力代言人，女性主体地位被虚置化。

2.宣言性、倡导性规定模糊概括，缺乏具有可操作性具体措施及严格程序。虽然《村委会组织法》第6条规定“村民委员会成员中，应当有妇女名额”，但结合无惩戒性相关条款分析，“应当”用语表达的只是或只能是倡导性语气，仍将导致在实践中该法条因缺乏“硬性”规定而较难落实，更无法杜绝妇女委员空白村的出现。除部分地方规范性文件明确规定“村民委员会成员中至少有一名妇女”外，大都未明确规定村委、选委会、妇女候选人及村民代表中妇女成员比例，不仅使选举程序欠缺性别公正，也很难保证选举结果公正。《关于努力保证农村妇女在村委会成员中有适当名额的意见》虽是针对保证农村妇女在村委会有适当名额的专门规定，但其行文通篇充斥着“大力宣传”、“组织、教育和引导”、“加强培训”、“积极吸收”、“认真听取”、“不断改进”等无关痛痒的陈述，其成效甚微也是当然结果。

3.倡导性规定加剧了妇女委员在村庄权力体系中角色底层化。“应当有妇女成员”容易导致人们误解妇女委员的地位和作用，更使计划生育工作成为妇女职位的应然任务，有意或无意弱化妇女工作目标的直接后果是妇女委员担任核心职位的低比例，这些都极大地打击了妇女精英参与村级管理竞争的积极性。

4.法律监督机制不健全强化了选举程序不规范、选举欠公正的后果。依据《村委会组织法》相关规定，村委会成员直接源于全体村民的选举，作为理性人，其将更倾向于向下负责。但乡镇政府一级官僚机构同样也是理性个体，其不会甘于既得权力的弱化，在法律监督机制不健全的掩护下，政府会千方百计操纵选举，甚至在习惯性政治思维的支配下，利用行政权力直接干涉选举结果，以稳固其自身权力和利益。官僚机构自利行为将消耗村民自治制度的额外利润，使妇女选民产生“乡里说了算，村民自治是形式”的感觉，选举程序的不规范及选举欠公正无疑严重挫伤了农村妇女参与选举的积极性。

5.没有救济条款。法谚云:“无救济则无权利”。有些村委会成员中无女性成员也仍然合法，正常运行。缺乏惩戒性法律法规的保证，导致保障妇女当选的法律措施极易成为可打折扣、有弹性的条款。

三、法律应为农村妇女参与村民自治提供充分保障的必要性

1.建立安全和经济新制度的需要。新制度经济学认为，制度有安全和经济的功能:在一系列规范制约下，人们之间的交易和合作才是稳定的和可预期的，才会大大降低交易成本。村民自治就是国家为农村(农村妇女)提供的一种新制度，以保障农村的有效治理，并降低农村的治理成本。农村妇女就主体而言并非主动参与意识上升而自主参与村民自治，其主动参与村庄治理的意识淡薄决定了国家和地方政府必须制定相关法律法规和规章，通过强制性制度变迁之正式约束，以改变农村妇女在村级治理中处于边缘化状态之现状。正式约束，乃指人们为了实现某种变迁，有意识地创造一系列法则和规则，并依一定逻辑构成一种等级结构，从宪法到成文法，再到特殊规则，由这一等级结构共同约束人们的行为——此乃农村妇女参与村民自治法律保障的法理依据。

2.维护妇女政治权利、促进妇女发展的需要。“只要妇女仍然被排除于社会生产劳动之外而只限于从事家庭的私人劳动，那么妇女的解放，妇女同男子的平等，现在和将来都是不可能的。”［2］农村妇女素质低导致妇女席位少是典型的性别歧视文化之假设，数千年来妇女受教育权、参政权被剥夺、被压制才是农村妇女在村委会成员中比例低的罪魁祸首。中国传统性别文化对女性的歧视，客观上导致两性占有政治资源不均等。当前学理过分突出工具理性而忽视价值理性的错误效率观、国家主导政策制定及执行的片面经济发展观、政府政策的价值目标认识趋向模糊、国家和地方政策制定及执行的主体性别结构失衡等原因更加重了农村妇女对政治资源占有的极端劣势。从总体上看，女性基本丧失了政治话语权，女性意志大都被男性意志覆盖。随着当代农村“男工女耕”时代的到来，妇女已然成为农村社会发展的主力。农村妇女参与村级事务管理，是其在村民自治中享有话语权的表达形式。

3.对抗传统制度惯性和惰性的需要。自治乃指特定主体依照其自主意思、程序、方法及规则管理自身事务，它“意味着人类自觉思考、自我反省、自我决策的能力”［3］，但传统制度的惯性和惰性严重束缚了农村妇女的思维意识。传统制度惯性表现为统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治及参与个体成本与收益的核算［4］。农村妇女作为个体无力抗衡强大父权统治历史惯性的结果，使其成为“选票至上”模式的牺牲品。几千年性别歧视文化在村民自治中时时彰显其历史惰性:“男主外，女主内”、“女子不干政”、“女子无才便是德”等性别文化干扰了农村妇女真实意愿的表达。农村妇联的原子化组织状态维持甚至强化了女性选民的政治冷漠传统。必须借助国家强制力赋予妇女真正的个体主体性，以避免“绝对”公平竞争借助“民主选举”排挤妇女的乡村治理权利。

4.彰显正义和公正的需要。严格规定村委会成员中妇女成员的比例，并未违反民主选举及男女平等原则，恰恰是严格遵守了民主及性别平等原则的结果，是从“机会平等”观念向“实质平等”观念转换的质变。如果占农村常住人口和劳动力大半的妇女的民主权利不能得到有效维护，这种“民主”缺乏正当性，甚至在形式上也丧失了其表彰正义和公正的意义。农村妇女在村委会成员中只有达到一定比例，才可能有效影响村委会的决策，才可能真实反映和表达农村妇女的意志，才可能鼓励、保障更多农村妇女积极参与乡村治理。

四、对国外促进妇女参政的法律或政策保障的考察

当今世界，随着全球日新月异的政治文明的发展，不管经济水平发展高低及政治制度是否迥异，都采取了一定措施以促进妇女参政权的实现。

挪威《男女平等法》(1988年修订)明确规定政府和市政委员会中的性别比例，其男女平等事务监察机构专门保障《男女平等法》的落实。挪威任何公民或组织都有权利就《男女平等法》各项条款向该监察机构提出申诉。德国在《平等权利法》、《提高妇女地位法》中明确规定:“在妇女任职人数不足的领域要优先考虑妇女的培训、征聘和提升，除非有理由证明另一申请人在这些方面处于优势。”［5］印度在1994年《宪法》修正案中明确规定妇女在村委会中应占三分之一以上席位，使成千上万的农村妇女得以进入村委会。法国《平权法》规定市政府官员候选人中的女性比例为50%。从1995年后，法国设立男女平等观察机构，由议员、非政府组织代表、知名人士组成，直属总理管辖。该机构可就立法条文、行政条例草案向政府提出建议，它既是自下而上影响立法的民情传播渠道，也是自上而下检查监督立法的法定组织。［5］1995年第四次世界妇女大会通过《行动纲领》，庄严提出妇女在各国政府决策中的比例应达到30%。国际社会也普遍将政府部门决策是否征询妇女组织的意见及建议、是否创造机会促进妇女组织参与政府部门决策作为衡量该国性别平等主流化的一项重要指标。

五、农村妇女参与村民自治法律保障对策建议

(一)关于村民代表、选举委员会成员、候选人和村委会成员中妇女的比例问题

1.村民代表、选举委员会成员中，妇女的比例应不低于50%

其理由是:村民代表及选举委员会成员对个体能力、素质及教育水平要求相对较低，基于农村妇女占农村常住人口和农村劳动力60%以上的现实，50%的比例完全合情合理，不容置辩。

2.候选人和村委会成员中妇女比例应不低于1/3

其理由是:农村妇女占农村常住人口和农村劳动力60%以上;《村委会组织法》中“应当有妇女名额”的规定受到人们普遍的激烈抨击，必须采纳性别配额制;部分省市规范性文件中“村民委员会成员中至少有一名妇女”的规定效果显著，但当村委会由五名或七名委员组成时，一名妇女委员则明显势单力薄，如果采用1/3比例规定，则此时至少须有二名妇女委员，始得合法;印度经济、社会发展明显落后中国，但其1994年《宪法》修正案中明确规定妇女在村委会中应占1/3以上席位，18年以后的中国实无理由主张低于1/3比例的规定。

(二)建立健全保障农村妇女参与村民自治的法律制度

必须逐步建立健全农村妇女平等参与基层政治、经济、文化事务管理的法律体系，已经初步建立的保障农村妇女参与村民自治的法律制度，随着形势和要求的变化，已经滞后村民自治实践，应该进行调整及修订，为农村妇女参与村民自治提供更为合理的规范依据和机制保障。

首先，为坚定而明确地体现性别公正立场，建议在《宪法》中明确规定村委会成员中妇女名额不得低于1/3，村民代表和选举委员会成员中，女性比例不得低于50%。

其次，《村委会组织法》是专门针对推行农村村民自治的实体法，它应该体现农村妇女意愿、维护农村妇女的权益。随着村民自治实践的深入，其应当进行修订及完善。《村委会组织法》规定村委会成员为3－7名，有些地方的规范性文件只规定“村民委员会成员中至少有一名妇女”，远远达不到保障妇女参政的目的。建议对《村民委员会组织法》第六条第2款进行如下修订:“村民委员会成员中，女性所占比例不得低于1/3”，在第三章“村民委员会的选举”中规定:“村民代表和选举委员会中的女性代表不得低于50%”。同时，《妇女权益保障法》也作相应修订。

国家在制定《村民委员会选举法》时，应当明确规定村委会换届选举指导组、村选举委员会、村民代表的人员组成中，女性比例不得低于50%。

最后，作为《村委会组织法》下阶位制度的村民代表会议制度、村委会选举制度、村务公开制度的立法，应力求反映农村妇女的意愿、权益和诉求。

(三)建立健全农村法制机构

1.应使法治机构的服务体系覆盖至每个村庄，便利农村妇女维权

法治机构的向下延伸建立，将为农民尤其是农村妇女提供更为便捷的法律服务。农村妇女通过其合法权利的维护，在经验上增加对法律的感受、理解及认识，从而增强其对法律的信任。故在现有的区县基层人民法院、司法局、民政局、公证所、法律服务所、人民调解委员会及乡镇公安派出所法治机构之下，有条件的应设立延伸派出机构:建立基层人民法院的派出法庭、乡镇司法所、乡镇民政所、乡镇公证所、乡镇法律服务所和乡镇人民调解员;没有条件的地区，则在村委会选举期间，建立巡回法庭、巡回司法所、巡回法律服务所等多种形式的基层法治机构，使法治服务到村、到户，为村民自治中广大群众尤其是广大农村妇女提供各种法治服务，其中当然包括农村妇女选举权与被选举权的相关内容。

2.应当建立村一级的法制机构

从系统工程的角度考察，村委会的下一层级机构如村民议事机构、村民代表大会机构、村民监督机构应当建立，但由于受经济及其他诸如法治人才短缺等因素影响，这些机构的建立在大部分行政村恐怕也勉为其难。但至少应当先设立村级议事议程召集员、村级监督机构巡查员等，这些人员均为兼职，皆不脱离生产劳动，根据情况，可以给予适当补助。考虑到农村常住人口及劳动力结构中，妇女占大半以上，为方便工作，这些兼职可优先考虑由农村妇女担任。

(四)相关具体制度设计

1.关于推选村民代表的规定

《选举法》应明确规定，妇女代表应当占村民代表的50%以上。

2.关于成立选举机构的规定

(1)《选举法》应当明确规定各级选举机构中妇女比例应占50%以上。其具体程序为:

首先，全体与会者从本村18周岁以上村民中推选选举机构成员。必须推选50%以上的女性选民，否则无效。

其次，各小组将所有提名票送达村委会公开唱票、计票。由村党组织主持，各村民小组长、村民代表监督唱票、计票。

最后，按照相对多数原则确定选举委员会成员，如果其中妇女当选未达50%的，则由其后得票数相对较高的妇女补入，替换下得票数更多的男性选民，直至满足妇女比例达50%为止。

3.关于提名初步候选人的规定

《选举法》应明确规定:初步候选人中妇女比例应占1/3以上。

首先，对于分职务提名的提名票:必须为妇女保留1/3候选人名额，否则该提名票无效。

其次，对于不分职务提名的提名票:选民必须提名1/3以上妇女为候选人，否则该提名票无效。

最后，统计提名票的方法:按照相对多数原则确定初步候选人，如果其中妇女当选未达1/3的，则由其后得票数相对较高的妇女补入，替换下得票数更多的男性选民，直至满足妇女比例达1/3为止。

4.关于确定正式候选人的规定

《选举法》应当明确规定，正式妇女候选人比例应占1/3以上。

首先，对于分职位提名:预留给妇女委员候选人的比例为1/3以上。若其他职位仍有妇女选民符合条件的，也成为正式候选人。

其次，对于不分职位提名:按性别计票，妇女候选人人数必须达1/3以上。

5.村委会必须为妇女候选人组织一场以上的专场情况介绍或竞选演讲会

此点务必坚持:“半熟人”乡土社会决定是否当选与候选人知名度高低呈正相关性;在“海选”和1/3比例的强制规定下，没有对候选人的宣传，容易导致第二次选举，将加大选举成本，浪费社会资源。

6.关于正式选举的规定

《选举法》和《村委会组织法》应当明确规定:村委会成员中妇女应当占村委会成员1/3以上，选票样式法定。

(1)关于村委会选举中妇女名额的规定

①分职位选举的，则预留1/3以上女委员职位，如在“女委员栏”中填写男性候选人的，则该选票无效。

②不分职位选举的，选民应当选1/3以上妇女候选人，否则该选票无效。

③计票方法:按照相对多数原则确定当选委员，如果其中妇女当选未达1/3的，则由其后得票数相对较高的妇女补入，替换下得票数更多的男性选民，直至满足妇女比例达1/3为止。

④如果补入的妇女候选人未获得参加投票村民的过半数选票，则单就妇女名额另行选举，第一次投票未当选的女性得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但所得票数不得少于已投选票总数的1/3。

(2)关于选票样式的规定(以村委会由三名成员组成为例)［6］

①对于分职务提名的法定票样:

××村第×届村委会选举提名选票(公章)

职务 主任 委员(女)委员候选人姓名说明1.提名主任候选人1名，委员候选人2名，等于或少于提名名额的选票有效，多于提名名额的无效;2.女性委员栏必须提名女性选民，否则该提名票无效;其他栏也可以提名女性选民;3.选民本人使用，不得委托;4.无法辨认或胡写乱画的选票无效;5.无公章的提名票无效。

②对于不分职务提名的法定票样:

××村第×届村委会选举提名选票(公章)

候选人姓名说明1.等额提名，每格内只能填写一人，总提名人数等于或少于提名名额的选票有效，超过提名名额的无效;2.必须至少提名一名女性选民，否则该提名票无效;3.选民本人使用，不得委托;4.无法辨认或胡写乱画的选票无效;5.无公章的提名票无效。

［1］湖北省女村官比例创新高［EB/OL］.(2009－03－03)［2009 －08 －09］.http://www.women.org.cn/allnews/0704/1056.

［2］中华人民共和国全国妇女联合会.马克思恩格斯列宁斯大林论妇女［M］.北京:人民出版社，1978:152.

［3］［英］戴维·赫尔德:民主的模式［M］.燕继荣等译，中央编辑出版社，1998:380.

［4］韩玲梅、黄祖辉:“政策失效”、比例失衡与性别和谐［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2006(4):19－23.

［5］肖百灵.对村民自治中妇女参与问题的探讨［J］.湖南社会科学，2006(6):83－86.

［6］参考了国家民政部基层政权和社区建设司农村处在天津市塘沽区实施的“提高农村妇女当选村委会成员比例政策创新示范项目”中提供的选举票样.见刘筱红:塘沽模式:将社会性别意识纳入村民自治主流［J］妇女研究论丛，2005(5):18－25.