欧盟农业环境补贴措施的改革及其启示

□姜双林 秦 方

我国近年来通过大力推广退耕还林、退耕还湖、农业测土配方施肥、有机农业等先进技术，确保了粮食的稳定增长，保护了农业生态环境，促进了农业产业可持续发展，但在某些地区存在农业面源污染威胁食品安全、生物多样性丧失趋势加剧、水土流失严重等诸多问题，急待解决。欧盟作为WTO发达成员方，虽然其情况与我国不尽相同，但欧盟自2003年以来多次对其共同农业政策进行了改革，在农业可持续发展及农业生态补偿、动物福利、生物多样性等政策方面制定了一系列条例和指令，尤其在制定和实施农业环境补贴措施方面积累了丰富的经验，从法律制度上来落实污染者付费(交叉遵守)、提供者获得(自愿性环境协议)原则，实现环境保护与农业生产一体化，对我们做好农业环境保护工作不无启迪意义。本文的第二部分将考察对欧盟农业环境补贴措施发展的历史背景;第三部分将审视欧盟农业环境补贴措施的形式和内容;第四部分将分析欧盟农业环境补贴措施对我们的启示。

一、欧盟农业环境补贴措施的内涵及其历史演进

(一)欧盟农业环境补贴措施的界定

在欧盟看来，农业环境补贴措施旨在给那些在自愿的基础上申请加入与环境保护和乡村维护相关的环境承诺的农民提供支付(补贴)。农业环境措施是将环境问题纳入共同农业政策的一个关键要素。它们通过对农民的环境服务提供支付以鼓励农民保护和改善在其农地里的环境。农民承诺自己最低期限至少为5年的期间里在法律义务之外采用环境友好型农耕技术。作为回报，农民获得支付以补偿其因根据农业环境合同规定适用这些环境友好型农耕实践而致的额外费用和收入损失。各成员国可在国家、地区和本地的层面上来设计农业环境措施以适应欧盟境内多样化的特殊农业耕作制度和环境条件。农业环境措施多种多样，但每一措施都至少有两个目标:一是减少与现代农耕相关的环境风险，二是保存自然和人工培育的景观。这两个目标在环境措施中的取舍取决于现实区域的情况，例如在农业集约化经营地区经常集中于减少环境风险(例如，减少化肥和杀虫剂的投入、种植冬季植被以防硝酸盐的浸出等)。环境承诺必须超越通常的良好农耕实践基准。良好农耕实践根据强制性的法定管理要求和任何期待理性农民应采取的环境关爱程度予以确定。

(二)欧盟农业环境补贴措施的历史演进

从欧共体环境行动方案规定中可以看出欧共体对农业环境问题的认识有一个不断深化、农业环境补贴措施有一个不断改革与完善的过程。这些行动方案描述了对未来环境立法的建议，也规划了欧共体环境政策的未来走向。欧盟农业环境补贴措施作为欧共体环境行动方案中的主要内容之一，反映在欧共体共同农业政策一系列改革进程之中。二十世纪八十年代开始，欧共体中少数成员国在其国内开始创制农业环境措施。1985年欧盟委员会在农业结构条例第19条中对该措施从立法上予以确认，但各成员国却保留选择使用的权利。

欧共体最初的环境行动方案确认农业对自然环境产生影响。然而，第一、第二个环境行动方案表明，最初欧共体对这些环境影响的认识非常有限，基本上处于探索阶段。在第三个环境行动方案有效期内，欧共体委员会审查了与农业有关的环境问题以及该产业所经历的社会经济问题。委员会承认农业将被确定为:原因之一——有时候甚至是主因——引起动植物种群的灭绝，和诸如湿地等有价值的生态系统的破坏，以及在某些情况下增加了地下水和地表水污染的风险。到1991年，当欧共体提出改革共同农业政策的时候，人们已认识到了农业支持体系在鼓励农业集约化和对环境造成破坏中所起的作用。在提出改革的建议中，欧共体委员会指出，农业具有双重功能——生产粮食和保护环境，对环境的关注意味着应当支持农民运用较低集约化生产方式、执行环境友好措施，成为环境管理者。

1992年，欧共体在共同农业政策改革中专门制定了第2078/92号农业环境措施理事会条例，要求所有成员国要在其本国领域内引入该措施。1993年，共同体的第五个环境行动方案将农业确定为对环境具有重要影响的五个经济部门(其余四个分别是工业、能源、交通和旅游)之一，并对交叉遵守进行了表述，指出保险的分配以及其他补偿支付应该“完全满足环境义务”(交叉遵守机制，笔者将另行撰文论述)。1999年该农业环境条例的规定并入农村发展条例作为共同农业政策改革2000议程的一部分。合并的目的有助于实现农村发展规划的一致性。在本轮改革时，欧共体委员会就已建议:共同农业政策改革中有关环境改革的哲学基础是，农民应该遵守基本的环境标准而无需补偿。然而，如果社会希望农民提供超过这一基线的环境服务时，那么这种服务就需通过农业环境补贴措施进行特殊购买。2002年，第六个环境行动方案突出强调了农业在保护生物多样性和景观方面的作用。当前的行动方案尤其反映了农业的双重功能。它要求采取进一步措施，实现环境保护措施与农业生产政策一体化，同时也尽量确保更多的财政资源支持有利于保护和加强环境的农耕习惯方式。今天，欧共体委员所倡导的这一双轨制(交叉遵守与自愿性环境协议并行)方法已构成了共同体农业环境政策的核心。在欧盟，农业环境问题是一个亟需解决的问题，但同时也是一个支持农民在其农场里采取强化环境资格措施的机会。农业环境措施在满足由农业提供的环境成果的社会需求方面发挥了至关重要的作用。粗放农耕制度，镶嵌式般的景观，环境友好型农业技术以适应特定区域的需要，或粗放牧场制度备受推崇。农业环境支付鼓励农民采用能提供积极的环境成果的农业生产活动或生产集约化水平，而与此同时不让盈利的观点成为必然的首选目标。

二、欧盟农业环境补贴措施的主要形式和内容

(一)主要形式

我们可以从欧盟农村发展政策的变革中梳理出农业环境补贴措施的主要形式。麦克萨里改革和2000议程改革使提供给农民的直接支付与其农业生产相联系。这种联系经常是指直接支付与农业生产要求的“挂钩”。即应将“适当的”环境条件附加于所有向农民发放的直接支付之中。第1259/99号条例规定，当向农民发放直接支付时:……成员国应该根据农业用地使用情况、或有关生产的以及反映潜在环境影响的情况来，考虑采取适当的环境措施。这些措施可包括:(1)支持，作为农业环境承诺的交换;(2)一般法定的环境要求;(3)构成直接支付某一条件的特定环境要求。该条例还规定，成员国应该对未遵守规定措施而造成严重生态后果的行为，规定适合的且成比例的处罚。第1259/99号理事会条例规定了三种方法，通过这些方法可以实现环境保护要求与农业生产政策的一体化。其中两种方法是交叉遵守的基础措施。一方面，成员国可以将直接支付与达到特定的环境条件有条件地结合起来。另一方面，成员国可以要求接受者遵守其国内的一般环境法律。但是，第三种选择(支持，作为农业环境承诺的报答)使成员国确信，只需农民参与作为其乡村发展项目一部分的自愿环境土地管理合同，就能达到一定的环境保护目的。后来在第1698/2005号条例中将农村发展政策措施可明确地分为四个主要领域，其中第一、二领域分别为增加农业和林业部门的竞争力(基轴1)和改善环境及乡村景观(基轴2)。

根据基轴1，将环境保护融入到农业生产中的措施可以分为两大类:一类是有关农民环保问题的知识，另一类是为资本项目提供财政援助，以改善农场可能达到的环境标准。为了帮助提高农民对与农业相关的环境问题的认识，1698/2005号条例授权成员国提供财政支持，以帮助那些农民降低在使用农场咨询服务时所可能发生的成本。该条例还授权成员国给那些首次作为某一农业占有地的主管、年龄在40岁以下的青年农民提供财政支持。

基轴2为欧洲共同体提供了采取有效措施积极管理农场的机会，以促进保护环境和强化农村景观。“致力于基轴2项下的资源应有助于欧盟层面的三大优先领域:生物多样性和高自然价值的农业和林业系统及传统农业景观的保育和开发;水;气候变化”。他们鼓励各成员国将其国内措施集中于下列关键性的行动中:

1.促进环境服务和动物友好型的耕作方法

2.保育农耕景观和森林

3.应对气候变化

4.强化有机农业的作用

5.鼓励环境/经济双赢的倡议(促进农村旅游和本地化美景的供给)

6.促进地区间的平衡(发展农村经济以实现城乡地区之间的可持续平衡)。

由上图可知，欧洲共同体为考虑处理这些政策目标采取了多项重要措施。其中发展迟缓地区计划和农业环境补贴措施的重要性特别突出，它们在共同体整个农村发展政策开支中分别占14%和20%。由于1698/2005号条例列出了超过20项成员国有可能采用的农村发展措施，显然发展迟缓地区计划和农业环境补贴措施对共同体基轴2项下的关键目标(即强化环境和乡村)起到了核心作用。

(二)欧盟农业环境补贴措施的主要内容

2003年，欧盟出台了农业生态环境的最低标准指标体系，并以此作为指导欧盟成员国进行农业生态环境补贴的纲领性文件。欧盟各成员国依据农业生态环境的最低标准指标体系并结合本国的实际情况制订出符合本国国情的农业生态环境的最低标准指标体系。2005年欧盟农业与农村发展总司对农业环境措施的一般原则、类型及其适用情况进行了梳理，主要分为以下两类，其特点详细介绍如下:

1.与农业生产相关的土地管理

(1)投入物削减:该类措施包括化肥和植物保护产品的削减。当它成为“综合农业”的组成部分时，也可以和作物轮作措施相结合。也可从其他措施中获得投入物的削减，例如，有机农业。预期的影响包括:确保水质、促进生物多样性和改善土壤质量。

(2)有机农业:应界定明确且有控制方法并纳入一系列的措施，如投入物削减、轮作、畜禽的粗放养殖。预期的影响包括:改善土壤质量，保持水质和促进生物多样性。

(3)畜禽的粗放养殖:期望对水质、土壤质量、生物多样性和自然景观的维护产生积极的影响。

(4)可耕地转换成草地和轮作:可耕地转换成草地能对水质、土壤质量、生物多样性和自然景观的维护产生积极的影响。轮作措施的影响具有多变性，如果环境目标界定清晰，那么它们会对水质、土壤质量、生物多样性和自然景观的保持将产生积极的影响。

(5)套种和遮盖作物、缓冲带(例如农业缓冲地带)防止水蚀和火灾:套种和遮盖作物能够对水质、土壤质量和生物多样性带来积极影响，农田缓冲带对生物多样性和水质有积极影响，并且有助于水土流失。其他多样化的措施也能用以防止水土流失和火灾。

(6)特殊的生物多样性或自然利益地区的活动:在这些区域促进生物多样性的措施数量众多且多样化，例如，延缓割草期以保护鸟巢，建立缓冲地带和削减投入物。这些也许对水质和水量会有次要的积极影响。

(7)遗传多样性:这一措施关注的是该区域内的地著珍稀物种的培育，农耕做法正处于消失的危险以及如何自然适应于本地和地区条件和在遗传冲刷的威胁之下让植物基因资源得以保存。计划之内的影响是针对遗传多样性的，但也可能对自然景观产生积极影响。

(8)现存的可持续和粗放耕作制度的维持:该目标项下包含许多措施。预期对生物多样性、自然景观和特殊情形下的水质及土质产生积极影响。

(9)农耕景观:这一措施是指维持能带来特色景观的农业系统。此类措施一般对生物多样性产生积极影响。这反映了这样的事实:许多农田生物多样性取决于该区域特定风格的农业所需的那些特征，而这些特征也会产生传统自然景观。

(10)用水削减措施:像通过薄膜覆盖种植等措施那样减少灌溉或者减少土壤中水损失从而来保护水资源。

2.与非生产性土地管理相关的措施

(1)休耕(已被废止)。

(2)已被放弃的耕地和林地的保养:通过继续为仰赖农业的动植物物种提供栖息地产生积极影响，也对自然景观产生积极的作用，它还有助于避免火灾，这些结果也为生物多样性和水土流失带来积极的影响。

(3)乡村和自然景观的维持:该类措施寻求保护诸如线性容貌(篱笆、石头墙)和点性容貌(独立的树、池塘等)那样的景观面貌。这些措施不仅对景观也对生物多样性起积极作用。

(4)公众准入:该措施寻求为公众提供接近农业土地之上环境利益的机会。

三、欧盟农业环境补贴措施的启示

《国家环境保护“十二五”规划》中指出:“农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染显现。部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。”切实解决突出我国农业环境问题已成为国家的战略需要。欧盟农业环境补偿措施的相关立法及其实践对于解决我国当前和未来突出的农业环境问题在理念创新上、立法建构上和措施设计上均有所启示。

1.匡正理念引方向

农业补贴项目建立在环境管理理念之上。现行欧盟农业共同政策的目标已趋多元化，与以前只重视粮食生产不同的是，现已转向保障食品安全、环境保护和农村发展等多重目标。2003年6月的改革，第一次提供这样一个平台，今后的农业支持项目建立在环境管理理念之上，真正致力于保护土地。农业环境补贴措施正是这种范式转变的结果。我国过去理念上没有将农业环境保护纳入到国家环境保护的整体规划之中，作为WTO的一员，我国农业要实现可持续发展，农民要增收，农村要发展，环境要保护都离不开政府的补贴和支持，因此，农业政策的目标不应是单一的，至少应该考虑农产品供给、农民增收、农业环境的保护、农村社区的发展等多元目标，农业补贴项目也要建立在环境管理理念之上，从价格支持转向收入支持，将生产支持资金导向环保项目，将取得农业补贴与保护农业环境、农村发展相挂钩。农业环境补贴措施恰恰可以为我国的农业补贴提供正当化、合法化的理由。

2.解决问题学方法

欧盟把与农业环境保护的相关问题纳入欧共体的环境保护政策之中，允许各成员国可根据所用农地情况或所用生产类型而采取其认为合适的农业环境补贴措施。这些措施可以包括以换取农业环境承诺、一般强制性环保要求的支持和以特定的环境要求作为条件的直接付款。成员国也获准可对发生不遵守这些环境要求的行为决定将采取何种措施。如果这样的环境要求没有得到尊重，那么从补贴计划而获得的惠益可能被削减直至取消。同时欧盟在立法中明确规定了提供者获得原则，也即:在法律义务之外采用环境友好型农耕技术，因根据农业环境合同规定适用这些环境友好型农耕实践(为社会提供农业生态服务)而增加额外费用和收入损失的农民，理应获得相应的补偿(政府购买)。欧盟实行强制性遵守与自愿性环境计划相结合的双轨制立法方法。制度性地将农业补贴导向环境保护、改善动物福利、防止生物多性丧失或减少等，以有助于解决因农业所引发的水、空气和土壤污染等问题，提升食品安全，支持农村发展。而我国目前还没有系统地给农民设定应该遵守的基本环境标准，更不用说给农民设定强制性的环境保护义务，至于农民为社会提供的环境服务应否给予补偿，以及应设计何种农业环境补贴措施予以补偿急待法律上的完善。欧盟解决农业环境问题的做法为我国未来农业生态补偿立法提供了可供借鉴的方法路径:即可明确规定交叉遵守制度，细化符合环保标准的付款条件，严格法定的管理要求，即明文规定我国农民在行使从政府所设立的项目中获得补贴权利的同时，必须要遵守国家规定的农业环境保护义务。从法律的权利与义务衡平的角度来看，在不给农民额外增加负担的情况下，明确要求农民履行保护农业环境的义务。同时对农民所提供的超出其法律义务的生态服务应由政府以补贴的方式予以购买，由农民与政府签订土地环境管理合同的方式予以实现。

3.因地制宜置措施

欧盟农业环境补贴措施具有灵活性。它能满足其他手段所不能达到的特定环境需求。尤其是其实施的多样性表明它能够对土地上非常多样的状况作出回应。各成员国可根据地区或本地化特点来设计相关措施更易于精确地满足环境的需求，并在适当的层面上引入农业环境补贴措施以确保它们能对本地的条件作出回应。我国作为农业大国，农业环境在整个环境保护中占据相当重要的地位，当前我国农业环境问题日趋严重，各地的农业环境状况又千差万别，如何实现农业可持续发展，欧盟的做法或许给我们些许启示，应充分发挥地方各级政府在农业环境保护工作的积极性，由它们因地制宜地制定和执行适合于我国国情的多样化的可供核查的农业环境补贴措施，诸如削减农业生产投入物、提倡粗放养殖畜禽、推进有机农业、维持现存可持续和粗放耕作制度、维持乡村和自然景观等，既保证粮食安全又平衡农业环境安全。同时在执行生态补偿政策时，除了依靠政策激励农民保护生态环境外，还应像欧盟那样帮助提高农民对与农业相关的环境问题的认识，并给农民提供培训和环境咨询服务。

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