以“三权分离”促进土地流转——对河南省G村的一起土地流转纠纷案例的分析

□蔡 玻

土地是农民的命根，有了土地，农民就没有生存的后顾之忧。著名社会学家费孝通先生曾说过，“土”是乡下人的命根，在数量上站在最高地位的神，无疑是“土地”。［1］在农村，土地产出给农民提供了安全的生活保障，农村的土地制度和政策也被视为维持社会安定的重要基础。从分田到户到包产经营，农民一直是农村土地的承包者和经营者，近年来国家再次出台政策确定家庭联产承包制将在很长时期内保持不变。家庭联产承包制作为农村经济改革的发端和新经济体制的基础，对农村生产力发展所起的巨大作用举世瞩目。［2］经过三十多年的发展，家庭联产承包制的内涵不断延伸，外延扩大，显示出强大的生命力。然而，伴随着国家工业化和城市化进程的深入推进，以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经越来越无法适应以市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代农业的发展要求。［3］随着越来越多的农民进入城市、农村人口减少、田地荒芜以及村庄无人治理的情况不时发生，村庄出现了原子化的趋势。［4］在传统社会向现代社会转型的过程中，农民更倾向于旧有的传统而不是选择拥抱新的开放社会，因为在农民的眼里，存在着两个世界:一个是外部的开放世界，一个是相对封闭的农村内部社会。［5］

在城市化进程加快的背景下，农村却出现了与城市相背的发展趋势，村庄人口减少，经济增长缓慢，与农村改革初期农户争相种田的情况相比，现在的农村却出现了土地抛荒的情况，农村经济出现“无发展的增长”的情况。随着资本下乡和城市化的推进，农村也被迅速卷入到市场中，作为农民生活保障的土地成为最大的商品。近年来，随着征地的增加，农村不安定的因素也增多，土地纠纷也成为农民上访的主要因素。农村不合理的征地价格成为影响农民不满的因素，而在土地流转中所出现的问题不仅有价格因素，还涉及到村干部行为、干群关系、生活保障等诸多因素。在未被城市化的广大农村，土地流转中出现的问题将会成为影响农村稳定的重要原因。在土地流转中，牵涉到权益问题，农村所有的纠纷最根本的还是利益的纠纷，在土地流转中涉及到土地的承包权、经营权和受益权问题，①国家在2003年开始推行减免农业税并提供补贴的政策后，受益权也成为影响农村土地流转的主要因素，这涉及到国家对农业补贴的资金归谁所有。本文以河南某村的土地流转的纠纷为研究对象，通过对政府、村委会、企业和农民在这起纠纷中所起的作用进行比较，对土地纠纷中涉及的三种权益进行解构，提出“三权分离”是破解土地流转中纠纷的主要对策。

近年来，随着农村矛盾的加剧，上访问题成为农村不安定的一种表现。而学界对农民上访的研究主要集中在对农民的权利意识的觉醒、农村权力－利益结构网络以及获利等方面，李连江与欧博文曾经提出农民的上访行为与农民权利意识觉醒有关，在此基础上提出了“以法抗争”的解释框架。［6］于建嵘认为当前农民的维权行动已经具有明确的政治取向，农民的上访行为来源于农民自身的政治观念和权力意识的提升，并提出了“依法抗争”的解释框架。［7］应星根据现阶段农民维权行动的特点，以农民维权的“合法性困境”为基础，分析了农民的利益表达与“草根动员”之间的弱组织化和非政治化的趋向，指出当前农民的上访行为主要是由农民利益表达的合法途径缺失引起的。［8］申端峰认为，上访者并不是从西方式的个人权利出发，而是借助于社会主义理念和意识形态来强调人民政府的责任，从人民政府的责任出发，通过明确责任来实现上访者的权利。［9］在对农民上访问题的研究中，很少有学者将上访视为农民维护自身利益的一种表现，无论是依法抗争模式还是谋利上访的研究，在背后都折射出农民利益受损的一种现实。本文通过对河南G村征地纠纷的研究，认为农民上访的行为是与他们利益受到侵害密切相关的，而要想解决当前农村土地流转中出现的问题，必须明确土地的承包权、经营权和受益权，只有“三权明晰”才能完善土地流转，为现代农业的发展提供必要的基础，从而推动中原经济的快速发展。

一、村庄简介

G村位于河南省中部，村庄面积大约2平方公里，全村共有耕地1750亩，农民承包了1450亩。全村有420户农民，共有1670人，其中男性850人、女性820人。2010年，国家对该村的粮食补贴为170362.5元，人均约为102元。G村交通便利，紧靠国道，村庄硬化公路达到2公里，在2010年，全村的人均收入达到6000余元，排在该镇18个行政村的前列。该村人均土地约为一亩，农作物主要种植小麦和玉米，其中小麦产量大约为1000斤/亩，玉米800斤/亩。由于已经实现了机械化耕种，农业容纳的劳动力有限，因此该村青壮年劳动力大都外出务工，农田由老人和妇女耕种。

在2007年，河南省某农业公司租种该村2000多亩土地和邻近村庄土地建成有机蔬菜出口基地，用来种植芥蓝、雪斗等高档蔬菜并出口到港澳地区，每年可种植六季，亩均产值达到2－4万元，极大地提高了土地的生产力。该公司在2007年以900元/亩的价格从农民手中租种土地，在2010年将租期延长到三十年，到2010年，基地规模达到了5000余亩。G村的土地被纳入到有机蔬菜生产基地后，村中出现了不少闲散农民，在2010年，无地可种的农民在与公司交涉无效后，最后爆发了企业与农民之间的冲突。

二、G村土地流转中产生问题的原因

土地实行规模化经营，一方面提高了土地的使用效率，增加了土地的生产能力，使土地效益得到最大发挥;另一方面，农民将土地流转出去后不仅享有土地承包权，也能够得到租金增加家庭收入，同时，分散出来的劳动力也可以外出务工增加家庭收入，农民也获得了大量的休闲时间。这看上去本身是一件政府、企业和农民共赢的局面，却出现了村民堵路上访要求收回土地的情况，土地流转出现公司有心、村民无意的局面。

(一)土地租金不能满足农民生活发展的需要

在2007年，公司与农民签订的合约中明确规定租金每十年按10%的比重增长，并以当时高于小麦价格的标准从农民手中租种土地。近两年，随着粮食价格的上涨，租金并没有随着上涨反而呈现出贬值的现象，租金购买力降低影响了农民的出租意愿。在物价不断上涨的情况下，农民仍然视土地是衣食之源、安身立命和最可靠的生活保障。只有在生活安全感存在的前提下，农民才会安心的从事其他行业，而当前的土地租金并不能给农民以安全感，在权衡利弊后，农民更愿意自己种植土地。同时，所签订的合同期限太长，不能满足物价上涨的要求，对农民的生活保障构成威胁，由于对未来生活的担忧以至于农民不愿意将土地流转的合同签得太长。农民得知乡镇政府在种植大户和企业的提议下，试图将土地受益权和经营权挂钩，将受益权划归给经营者，这引起了农民的不满和担忧。

(二)企业吸纳村民能力弱不能满足村庄发展的需要

作为新兴经营主体，企业从农民手中转移出土地经营权，正如农村改革初期农民从国家手中获得土地经营权一样。与农民相比，企业具有资金、技术、销售和管理等各方面的优势，同时，企业能够实现土地经营规模化、集约化，更加能够提高土地生产率，在促进村庄经济发展和带动村民致富方面也具有优势。村民租种土地给企业一方面是想分散出劳动力，另一方面也认为企业能够给村民提供工作，毕竟农民是从事农业生产的“熟练工人”。在该公司发展的过程中，从早期雇佣村庄少数人到最后完全雇佣外省人，这不仅产生了大量村庄闲散人员，也引起了村民的不满。村民的愿望与现实脱节后，在提高租金没有结果的情况下，与企业爆发了封路的冲突。

(三)“权力——利益的结构网络”阻碍了村庄包容性发展的需要

在G村土地流转的过程中，镇政府扮演了重要角色，为了招商引资的需要，镇政府答应帮助企业从农民手中租种土地，并且当时还给予150元/亩的资金补贴。而在说服农民出租土地的过程中，面对不愿意流转的农民，政府以不发放粮食补贴为由要求农民将土地流转出来，并且保证这是为了村庄发展的需要，村委会也在其中协助镇政府的工作。企业不但能够保证镇政府完成招商引资的任务，也能够带来财政收入，并且可以促进村庄经济的发展，带动村民致富。企业为了自身发展的需要雇佣外省劳动力，按照企业的说法就是为了从农民手中获得土地的受益权。随着国家对农业的补贴加大，补贴资金由谁受益成为了一个问题，目前是土地承包者享有土地受益权。镇政府为了绩效的需要站在了企业的一方，企业为了自身发展的需要而拒绝雇佣村民，村委会因现实体制的约束而站在了企业的一方。本来可以实现共赢的发展模式，因为利益而出现了村庄无发展、企业大飞跃的形势。

(四)分流后的农民无处安置成为土地进一步流转的障碍

G村农民在初期愿意将土地租给公司进行规模化经营的原因除了经济因素外，还在于能够在公司谋得一份职业，从而获得更多的收入。据村民讲，种地除开成本以外几乎没有多大的收入，将土地租给公司自己可以拿到纯收入，还是比较划算。农民计算到，按本村农户每亩地算，每年单季在土地上的生产资料投入达到1700元，平均425元/亩(见表1、图1)。而按照当地小麦900斤/亩和市场价0.9元/斤计算，村民单季可获得3240元的种地收入。村民希望公司在村里开办企业，同时招收村民进入公司工作，那样既能够拿到土地租金还可以得到工资报酬，使土地资源和劳动力资源都得到最大发挥。但公司在承包村民土地后，逐渐将本地村民从公司中解聘，从而引起了村民的不满。土地流转后，许多中老年和体力较差的村民便无事可做，成为村中闲散人员，村民便埋怨政府推行的土地流转政策。

表1 农民一年单季的劳动投入 (单位:元/亩;元/年)

图1 农民一年单季在土地上的生产资料投入

三、完善土地流转的建议

土地流转对于现代农业的发展具有重要意义，关系到土地规模化和集约化经营，必须对当前土地流转中出现的问题进行有效的解决，进而推动现代农业的发展。针对土地流转中出现的问题与现状，笔者提出一些建议:

1.明权促转，保障农民的合法利益。对于农民而言，土地是他们最宝贵的财富，能够给他们带来生活安全感。2002年颁布的《农村土地承包法》规定，农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式进行承包，土地属于国家和集体所有。国家鼓励农民在“依法、自愿、有偿”的原则下进行土地流转，在不损害农民利益的前提下，推动农业的产业化经营。农民在法律上享有土地承包权，而在土地流转的过程中失去的只是土地的经营权，在不改变土地承包主体的情况下，进行土地规模化经营。国家对种粮的财政补贴是针对土地承包者而言，因此，在现有的土地权益分配上，承包权和受益权是统一的，农民享有土地的受益权。

2.改变土地租金方式，构建企业与农民的利益共生体。当前，在G村农民与企业签订的协议中，货币仍然作为租金形式。由于货币的购买能力随着物价的浮动而出现变化，村民将土地流转给土地后，租金的涨幅小于物价上涨的幅度，农民的利益在物价变动中受到损失，农民对货币租金出现一些抵触情绪。在调查中，65%的农民认为土地租金的上涨幅度太小，而72%的农民愿意接受以小麦作为租金的实物租金。②实物租金不会随着经济发展而出现大起大落的情况，与货币租金相比，实物地租更加能够维护农民的利益。企业根据农民的意愿确定土地租金形式，消减农民对土地流转的抵触情绪，让农民得到实实在在的利益，为企业发展创造良好的村庄环境。

3.建立农民利益表达机制，推动农民与政府和谐关系的发展。G村的土地流转中，乡镇政府发挥了重要作用，不仅引进大型企业进入村庄建立农业生产基地，同时在企业租种农民土地的过程中也发挥了重要作用。在土地流转过程中，农民反映自己并没有在合同上签字，而且对合同的内容完全不知，这是政府与村委会商量后作出的决定。基层政府的行为引起了农民的不满，在现有的制度下，农民缺乏有效的途径表达自己的意愿，而政府在延长租金的问题上的强制行为更加激化了与农民的矛盾。在一个日益市场化和充满流动性的社会中，传统血缘和地域在日常生活中的重要性正在降低，熟人社会正为生人社会所取代，利益的分配和调整，更多的不再是通过熟人社区的传统习俗来实现，而是通过制度化的法律和政府来实现。［10］农民的合法利益需要政府保护，在土地流转方面，政府应该和农民建立对话机制，给农民提供表达利益的渠道，推动政府与农民关系的和谐发展。

4.制度创新，推动土地流转规范进行，实现村企共融发展。土地流转涉及到土地的承包权、经营权和受益权，国家承诺农村土地承包制度三十年不变的情况下，实现承包权和经营权的分离，推动农业产业化经营。完善土地流转相关法规，在尊重农民意愿的情况下鼓励土地流转，反对无序的土地集中经营。如果处理不当，农村土地流转可能会导致农民现有权益的丧失，农村经济的衰退和农村社会的不稳定将会加大。［11］在农民流转土地后，应当跟进建立以农地承包权为依据的养老保险制度，［12］将流转后的土地集中经营，农民依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。明确土地的受益权，将土地承包权和受益权相联结，确保农民的合法权益。在规范土地流转的过程中，实行契约化管理，确保企业的经营权;同时，建立农民与企业的联结互动机制，确保各方的利益都能够得到合理的表达。

土地流转是实现农民增收和粮食增产的有效途径，对于提高土地利用率和农业产业化经营具有重要意义，但土地流转并不是有的学者说的那样，土地流转是“三农”问题的根本出路。［13］从两权分离到三权分离，再到现在的四权分离，土地问题始终是关系农业发展、农村稳定和农民富裕的关键性因素。在农民大量外出务工的情况下，只有实现承包权和经营权的分离，引入新的经营主体，才能真正解决土地闲置和荒废问题;在承包权和经营权分离的情况下，明确土地的受益权，将承包权和受益权相统一，解决农民担心土地流转后无法收回的顾虑，才能更好地推进土地流转，实现农业产业化经营。

注 释:

①国家法律规定土地属于国家和集体所有，因此本文对土地权益分析抛开所有权而只是对土地的承包权、经营权和受益权进行分析，受益权主要是指减除农业税后国家的粮食补贴归谁所有。

②当地农民饮食以面食为主，因此在考虑实物租金时，将小麦作为实物租金的标准。

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