“农民工市民化战略”的合理性置疑

□吴元中

实行多年的城乡二元化公民身份制度早就因其合理性与合宪性问题受到质疑，致使政府在强烈的社会呼声下进行了一些一元化努力的尝试，近年来也取得了一定进展。然而，对于解决二元化身份问题，现在似乎又兴起了另一种进路，亦即所谓的“农民工市民化战略”①。究竟其合理或合宪与否，还须结合二元化身份本身在宪法视域下对其进行必要的审视。

一、“一国两制”下的不同公民

“农民工市民化”，即指给那些工作生活在城市而不享受城市人待遇的农村人解决城市人身份，将其转变成城市人的制度措施。②这种转变人们身份措施的提出，必然是以不同身份制度的存在为前提，因此首先揭示的是把人们分为不同身份的现实制度。

1．农民工的来历

作为一种突出的社会现象和备受关注的热点问题，农民工无疑指的是那些不从事农业劳动却从事非农业劳动的农民，尤其指那些从农村跑到城市去做工的农民。由此可见，农民工的出现反映了一种社会矛盾，他们是一种矛盾的产物。因为根据常识，农民就是种地、参加农业劳动的人，工人就是从事种地之外的其它劳动，尤其是体力劳动的人。而把一些从事工人劳动的人不称作工人却称为农民，显然是很矛盾的事。但在特定制度下，就会造就这种矛盾。农民工就是因为制度原因把人们划成了工人与农民两种身份、而被划为农民身份的人却在现实中从事本应当由具有工人身份的人从事的工作而产生的矛盾事物。

因此，农民工的出现缘于一种特殊的身份制度——把人们划分为工人与农民先天身份之别的城乡二元化公民制度。正是存在身份之别，才产生了一种身份的人干另一种身份人工作的矛盾与“混乱”。但为什么划定了身份与职业却不能严格控制呢?一方面是事物的性质使然，由于对很多事项无法准确确认到底应当属于哪一种人的工作，必然会产生不同身份的人干一样工作的矛盾。另因社会发展变化，必然产生身份制定人所不曾料想到的新情况，而且还会不可避免地产生劳动力在不同行业间的流动。但人们的身份是死的，流动性和客观需要却是死的身份挡不住的，必然就会冲破制度禁锢而产生身份与职业的错位。而既然是身份在职业中作怪，所以同是参加农业劳动而在农场里的“农民”却属于工人身份，在城里或工厂里参加明显不是农业劳动的人却被视为农民，也就见怪不怪了。同样，既然取决于身份而不是劳动性质，则干一样工作却因身份原因而有待遇之别以及产生多劳少得、少劳多得等不合理现象，也是理之当然。可见，农民工现象实际是二元化身份制度的自身产物，这种现象的不合理实质上就是这种制度的不合理。“农民工市民化战略”就可以看作是试图纠正这种不合理的制度措施。

而农民工既是二元化身份制度的产物，也就必然是与这种身份制度相伴随的。因而，农民工现象虽然在改革开放后得以彰显，但却不是改革开放的新生事物，③而是自二元化身份制度建立后就一直存在，只是早先没有这样突出并受到普遍质疑与关注。

最初，农民工叫民工，是因为国家让农村“支援”城市而实行工农产品剪刀差的原因，农村劳动力价值低且因户籍管制原因被困于农村，致使农村经济普遍困难。④生产大队为了搞活经济，便设法组织剩余劳动力向城市输出，承揽一些城里人普遍不原干的脏、乱、差方面的工作，即为搞农业这一“正业”之外的副业。而在城市从事这些本应当由城市人干的“副业”的农民即被称为民工，以区别于有城市户口和享受正常待遇的正式工人。后来，随着二元化身份制度带来的城里人的越发娇贵，很多单位的脏、乱、差岗位特别是纺织、建筑、钢铁等行业的一些工种越来越难以安排城市人，⑤便在这种“承包”形式之外，直接向农村招收农民(合同)工。与先前集体承揽工作、民工个人不直接与单位发生关系不同，其用工性质已不再是最初的集体方式，而是变成了个人形式。这些农民工直接成为用人单位的正常工作人员，只是因为农民身份原因而不能享受正式工人待遇。但这却逐渐出现了农民工把其工作和生活融入工作单位与城市的现象，尽管因为身份和待遇原因不可避免地低人一等。⑥

同时，由于城乡分离制度建立后仍然存在大量从农村招工和入伍提干而“正式”进入城市的人，但因为很多人已经从农村找了对象(因为年龄原因，以学生身份进入城市的很少存在这种问题)，便存在条件允许的情况下把家属也带到城市生活的现象。而家属们没有城市户口，也就不会享受城市人待遇，不会安排正式工作，也只得以民工工作或其他非正式职业谋生。当然，如果进城人是女性的话这种紧张就差得多。因为与城乡隔离身份配套的是，子女身份随母亲，如果母亲是城市户口而父亲是农村户口的话，孩子就是城市户口。⑦但这种情况不普遍，因为通过以上渠道成为城市人的主要是男性，为数不多的女性也很少有“水往低处流”再找农村对象或保持先前关系的情况。

因此，改革开放前就存在大量在城市工作和生活而不享受城市人待遇的农民工现象。而改革开放后，随着经济和社会发展需要，对农民工的需求一下子出现了飞涨，致使原先与城市没有任何联系的农民也纷纷到城市谋生，而且举家出动的现象也越来越普遍，⑧最终形成了当前这种几亿农村人工作和生活在城市、为城市发展做出了巨大贡献却不能享受城市人待遇的农民工现象。

2．“市民”的性质

既然农民和农民工是身份制度的体现，与其相对应的工人和城市人概念，也就不是一种自然事实的写照，而同样是身份和制度事实的体现。从而，以工人为代表的城市人不是指生活和工作在城市里的人，而是指被制度确认为具有城市人身份和享受相关待遇的那些人，而不管实际住址在哪和实际干什么。既是一切取决于制度，所以不但谁是城市人和农村人是由制度决定的，而且城市人和农村人各自享受什么待遇和权利也完全取决于制度。制度把人们分为城乡两类人后，直接设定了各自的活动界线及不同权利和待遇，因此即便客观上不能完全控制住占人口绝大部分的那些人的行为，却可绝对排除他们的相关待遇和权利。⑨

正是由于制度原因，被划为农村人的公民才丧失了正常国民资格，才不管干什么都被打上农民印记而无权享受正常待遇。农民工的本质就是被打上农民印记后从事非农业工作的人。同样是制度原因，城市人才获得了先天的优越性，不仅当然独享农民无权进入的体面工作和专门待遇，即便与农民干一样的工作，也会在报酬上存在优劣之分，理所当然地享受着优越于农民的特权。因此，工人与城市人实质是指有权干什么和享受特殊待遇的人，与之对应的农民和农村人主要指没有相关权利和资格的人。⑩这样一来，城市人与农村人之别的本质就成了有权人与无权人之分，而与制度外的其他社会事实没有关系。因此之故，相对于农村人来说，城市人的权利就成了一种基于身份产生的特权，而不是现代国家中人人都一样的正当公民权利。由此一来，城市人就会在就业、教育、年老及各种保障以及政治权利和参加国家管理身份等各方面全方位地享有农村人所不可比拟的非常待遇。

不可否认，任何社会都会存在特权现象，只不过古代身份制特权是建立在人们的身份等级之上，是维护统治者和与其相关的上等人利益的措施和手段，而现代社会的特权制度普遍建立在人人平等的公民身份基础之上，是使弱者过上基本生活的一种人道主义保障。因此，虽然都称为特权，但二者的性质却是根本不同的。

毋庸置疑，建立在城乡二元化身份之上的城市人特权与人们普遍接受的社会弱者权利是绝然不同的。由于后者本质上是使弱势群体达到基本生活水准的一种帮助，是社会或其他人给予的，因而性质上是一种救济和救助，迥然不同于那种统治者或社会强者对其攫取和强占利益的确保，那样的特权是为了使自己优越于其他人而不是赶上其他人。况且，对社会弱者的救助不仅符合一般的道德风俗，而且在消除了没人能凌驾于他人之上特权的现代社会，任何人都有沦为社会弱者的可能，所以这种救助本身就是一种平等的体现和要求。反观城市人权利，其目的不是为了使他们达到基本生活水平，而是保障其生活水准和其它利益远在其他大多数人之上，确保他们相对于农村人的优越性。其次，城市人身份权不是像社会弱者权利那样是因为自然原因或个人原因所致，而是产生于制度原因。正因为如此，在现代社会成为社会弱者是无可怨天忧人的，而不能获得城市人身份并在权利和待遇上全方位地被压制，则难免产生不公平感。最后，社会弱者的范围是自然流动和开放的，不是弱者的人也会因各种原因变为弱者，成为弱者的人也有可能通过主观努力或外在帮助而不再是弱者，因此这种权利不具有身份性质。但城市人的特权范围却是由制度严格划定的，不仅一般城市人不可能变成农村人，而农村人只要身份不变，却无论如何都不可能享受城市人的特权。

所以，城市人的特权严格建立在身份制度之上，其性质是古代的等级身份特权，是古代社会里维护统治者和强权者利益的特权制度的新形式，与现代社会人人平等的一元化公民权利是根本对立的，是直接违反宪法的，因而在现代社会制度下是不适宜的。

二、二元身份制的尴尬

任何事物都有其独有的合理性与适宜环境，也只有在其特有的环境下才是合理的。而在以消灭了身份特权为标志的现代社会，再恢复古代性质的身份权，难免不合时宜，产生不可避免的尴尬。

1．平等问题

尽管人与人之间在任何情况下都是存在差别的，任何时候人们都会由于天赋、机遇和其它个人原因事实上存在各方面的差别，存在事实上的“不平等”，但那是自然原因或个人原因所致，是不关涉制度的。而且，人与事物的无限多样性本来就会表现出诸多方面的不一致，从而这是符合事物性质和规律的。况且，这种不一致因为事实上是只是一种自然差别与不同，实际上也就无所谓不平等。而制度却与自然情况不一样。制度是人造的而不是人们的造物主，在现代社会只应当受理性的控制来维护人们的平等关系而不能人为地制造差别。所以，尽管人们的自然能力不同，制度(权利)能力却应当是相同的，在制度层面上都应当具备一样的能力并受同样对待。任何人在制度面前都是平等的。政府尽管可以像对社会弱者提供特殊救助那样在特定情况下对处于不利境况的人采取纠偏措施、帮助其摆脱不利境遇以使其处于与他人同样的起跑线上，却没有赋予某些人凌驾于他人之上的优越地位和身份特权的权力。

反之，也只有平等的权利能力，才能保证人们的人格尊严和身份上的平等。而人们只有在身份平等的前提下，才会相互独立和不受束缚与压制，才能充分发挥各自天赋与才能，最终才会解放生产力和促进社会繁荣与进步。因此，只有制度上的平等才是平等的实质和目的，而在经济、职位、知识、智力、体力、寿命等由个人天赋、机会或主观努力等条件决定的各种社会实质或结果方面要求平等既不可能，也无益。既然天性造就了人们的多样化，每个人就会有其与众不同的性格与禀赋，从而产生各不相同的理想、目标与人生轨迹，人们在各方面的表现就不一样，各种付出与所获也就不同，结果更会不一样。而且，由于每个人的自然能力不同，通过能力运用而获得的结果就必然不同。如果强求结果的平等就必然要压制一部分人的能力，这不仅会“导致生产的低效率，最终破坏生产力”，也必然导致对这些人的压迫和专制，便会从根本上破坏人们之间的平等关系

因此，平等的实质是人们间的一种相互关系，而不是由各自机缘与社会地位决定的各种现实实力、能力、力量或条件与基础。平等是基于同为人类特别是同为公民而产生的一种无差别关系，它不关涉人们千差万别的具体境遇。它是人们同一性的体现和要求，不反映各方面的差异性。平等因而只能是一种人的核心要素——人格的体现和要求。所以，唯有撇开各自具体情况与不同特点而建立在平等人格基础上的权利平等、形式平等或机会平等，才是平等的真谛。而人格的平等则取决于制度，因而“平等就是指法律权利的平等”平等的根本在于制度，平等的本质是对制度的一种消极要求——禁止歧视要求，其核心功能就是对制度的一种限制和禁止。“当立法者被禁止在其立法中进行不合理的分类时，这就在平等的阶梯上前进了一大步。”所以平等就是不允许国家和政府对人们进行不平等对待，由此要求一切政府目标和制度措施都应当建立在尊重人们的平等人格和尊严之上。在现代社会人们的人格与尊严是最为重要的，合法政府只能是尊重人的尊严的政府，政府目标和行为绝不能本末倒置，不能为了政府目标的缘故而侵犯乃至牺牲人的尊严。

而既然平等实质上是对政府侵犯人们人格与尊严的一种禁止与约束，所以它就无关乎政府的非侵犯行为，也就不会禁止政府对社会弱者的救助措施和创造人们在各种境遇与条件下都有同等起跑能力的积极平等行为。虽然这些行为必然带来少数人的特权问题，但实质上只是对弱者的救助与“找平”，而不产生其他人的“人格减等”和尊严受侵犯问题。

反观多年来的二元化身份制度，恰恰反其道而行。它不仅性质上是一种制造不平等的措施，而且它通过营建身份而赋予少数人的优越权正好建立在其他人权利与人格受侵害的基础之上，也就不可避免地引发了人们间的平等问题。

2．民主问题

在现代社会建立城乡二元化身份制度已是罕见，农民工的出现更是象征着一种新生事物。可以说，农民工不但是我国特有的一个词，也是一个特殊时代的产物和反映。无论我国历史上还是国外甚或台湾、香港以及澳门地区，都只有职业之别，而没有同一工作和岗位上还有农民工与城市工之分。职业与行业虽然客观上存在贵贱之别，却从没有对同一职业和工作岗位的人还进行贵贱区分和分别对待的道理。在现代社会，工作和职业的录取与进入只看是否具备相关的工作技能与职业要求，而不看他是来自于哪里、在哪儿出生甚至属于什么户口、阶级阶层、政治面貌与宗教信仰等与工作能力无关的东西同理，人们的工作报酬与待遇也就只能与工作属性以及胜任与否相关，只能根据人们的工作能力和成果来决定，而不能根据与此无关的“身份”因素决定。

而且，现代社会的前提是取消种姓与贵族等一切形式的特权、消除任何身份等级基础上的人人平等，因而只能建立人人一样的一元化国民身份制度。任何人的身份都一样，所有职业原则上对一切人开放。所有人的从业待遇也都应当一样，任何人都不能因为身份原因而受到工作和待遇上的歧视。更重要的是，人们平等地作为国家与政府的主人，国家与政府就只负有一视同仁地公平对待所有主人的义务，而没有反客为主把主人们划分为不同身份、并给予贵贱区别对待的权力。身份制度因此与现代国家的性质相违背，身份制的存在必然带来国家性质的疑问，产生人们特别是没有特权资格的那些人是不是国家与政府主人的嫌疑。

而城乡二元化身份制度不仅武断地把应当是平等的人们分成两类，通过制度障碍使其不平等，而且实行身份世袭，使子女和后人身份基于父母和前人从没出生时起就早已先天确定从而完全否定了人的主体性价值与尊严，造成了对大多数人民的尊严侵犯和人格污辱，不可避免地带来了政权的合法性疑问。但另一方面，尽管现行宪法没有明确规定人人平等原则，却明确规定国家保障人权，而人权的最基本特点就是为每个人所平等享有的权利，所以宪法承认人权也就承认了人人平等。而且，宪法规范中关于公民在法律面前一律平等、妇女同男子平等、各民族一律平等、公民不分民族、种族、职业等都有选举权和被选举权等规定，也都体现的是人人平等的理性原则，而没有任何关于把公民分为贵贱等级并实行世袭化的规定，而且从任何条文也推不出这样的规定所以，城乡二元化身份制度不能不说是一种严重违宪的制度。

政府公然违反宪法，而且长期不能得到禁止，致使宪法权威丧失贻尽，必然导致人们根本无法控制政府。如此一来，政府就根本不会按照人民意志来运行，法律法规也体现不了人民意志。最起码说，“由于民主首先是一种利益代表机制”，“实现民主的必要手段是选举”，所以它是一种反映多数人利益与意见的决策过程或表决机制，如果不能受到宪政的正当约束的话，不可避免地会发生为了多数人利益而损害少数人的事情，亦即所谓的“多数人的暴政”。所以，如果在民主制度下产生专制的话，按理都是多数人对少数人的专制，在我国农村人占绝大多数的国情下，只能出现农村人对城市人的专制，只能建立起农村人优越于城市人的制度。从而不管怎么辩解，像城乡二元化制度这样不能体现多数人意志尤其是损害多数人利益的措施都是与民主背道而驰的。

人的生存本能和基本理性决定了谁都会向往好的、有利的处境，而不愿意落到不利的处境下，因而谁都会做对自己有利的事而不做对自己不利的事。所以在多数人统治的情况下，建立对多数人有利的制度才是常态和正常表现。虽然为了纠正对少数人或社会弱者造成的历史上的不利与歧视有时在一些个别事情上采取“纠偏行为”，基本制度却无论如何都不可能不利于多数人，大多数人更不可能丧失起码的理性而主动全面且长期地放弃基本权利、自甘堕落为下等人。果真那样的话，就意味着他们放弃或被剥夺了统治权和公民权，而不再是国家与政府的主人，政权自然落入了少数人手里，大多数人只能听任摆布。

可见，民主与一元化公民身份制度是密切相关的。公民只有在相同身份的基础上，才能相互间平等并享有一样的权利和平等的发言权，而这正是民主的前提。所以，对一元化公民身份制度的破坏，也就从根本上意味着对民主制度的破坏。一元化公民身份制度的不存在，也就标志着民主的根本缺失。城乡二元化身份制度无疑是对民主所要求的一元化公民身份制度的颠覆，必然根本上破坏了民主的根基。如果不消除这种身份制度并全面恢复农民的公民权利，所谓的民主制度就会彻底变质，就会完全失去合法性。

三、二元化身份制的解决之道

1．“农民工市民化战略”的疑问

现代社会不可置疑地建立在一元化公民身份基础之上，但竟不可思议地出现了这种界线严明的城乡二元化身份制度。长期以来，政府一直将这样做的理由归结为经济发展水平所限的原因，并称随着社会发展将会逐步改善其他人的状况。但这么多年来，在社会和经济发展水平早已腾飞的情况下，政府并没有把城市人口的权利和待遇相对固定化以等广大农村人口的生活水平赶上来后再共同提高，更没有按所称的那样应当把增加的财富用于提高没有达到城市居民生活水准的广大农民身上。相反，政府却把这些增加的财富主要用来进一步提高城市居民的待遇上，致使城乡差距不仅没有因为经济与社会发展而缩小，反而因为长期的城乡分配不公的原因而使差距进一步加大。从而，享受城市生活特权的少数人也就更加优越，而受歧视的广大农村人民的生活处境也就相对更糟，由此形成了举世罕见的城乡差距格局。

但由此可见，这种城乡差别的造成主要不是社会物质条件问题，而是人为的特权和制度问题，因为不管物质水平多么发达，都会存在相对差距问题。有特权就会有差距和差别，特权本身就是人为的差别，特权的目的就是追求差别，造就特权必然意味着制造差别。特权的存在就标志着差别的存在。所以说，无论社会怎样发展，只要这种特权现象存在，永远都只会带来差别，而不是消除差别。更因为这种人为制造差别的缘故，特权尤其象征着差距的进一步拉大和根本上的不可克服。因此之故，特权一旦产生，就会成为人们的追求对象，也因而必然会落入强者——有权有势的人手里。而且，有权势的人不但能夺取特权，还能利用权势来维护特权和继续制造特权。所以，一个社会一旦产生特权就不再容易消除。特权因而是影响社会进步的顽疾，是民主的死对头，从而与人人平等的现代公民制度是格格不入的。现代社会既然建立在人人平等的统一公民权基础之上，既然没有人比其他人更加优越和高贵，也就不应当再有特权的存身之地，更不应当为特权的存在找理由。既是现代社会制度，就不能背离人人平等的基本原则，就不能在原本平等的人们中间设置制度障碍。

既然人人平等的统一身份从根本上不允许特权的存在，因此，如果社会困难或物质发展水平低，所有的公民就都应当共承受这种社会困难的现实，而不能只让一部分人来承受低水平的苦果，却免除另一部分人的压力甚至让其高高在上来独享“制度的优越性”人们既然身份上是平等的，就应当同甘共苦，任何人都没有先于他人享受的特权和优越性，也没有人负有让他人优先特别是长期甚至是世代优先享受共同奋斗果实的义务。特别是人的一生都不能享受的权利决不是等到以后享受的问题，而是根本没有权利或权利完全被剥夺的问题。况且，只有有难同担，有福共享，才是平等的人们在困难和幸福面前的应有体现。平等必然要求人们对社会现实的无差别面对，也表现为国家对人们的无差别对待。因而，平等是人们在实际制度中的身份现实，而不是一种理想和远景。平等因此要求的是国家的实际行动而不是理想或宣言。只要国家以现实行动平等地对待所有的人，那么就是实现了平等;反之，就是没有实现平等。平等只是对国家的一种无差别对待要求，而与社会和经济发展水平没有直接关系。

由此看来，那种认为平等受社会经济条件制约、只有等到社会发展到一定经济水平时才能实现的“制约论”，恰恰是一种反平等的特权论。这种理论不是要求人们共同承担社会经济水平低的后果，反而要求把社会财富和资源优先分配给一小部分人，从而剥夺了大部分人的现实平等权利。这显然是为少数人独享特权进行辩护，而不是真的要实现平等。“等级身份制度其实就是特权制度”，特权的存在就是不平等。因此，“农民工市民化战略”不禁让人疑惑，难道扩大一下特权人口规模，提高一下城市人口比例，这种城乡二元化身份制度就合理了吗?而且，让这些农民工变成市民后，其他农民怎么办?他们再进城来不会照样成为农民工吗?如果不进城的话，就应当世世代代安心地做他们的下等公民吗?这种不是从根本上消除身份障碍，而是为部分人解决身份与特权的措施，尽管会让几亿农民工过上美好城市生活，却对消除二元化身份制度本身没有任何意义。相反，这种进程和“重大战略”，一方面反映出了政府“头痛医头、脚痛医脚”的行为惯性，而根本上却反映出政府仍然没有从城乡二分的陈旧思维中脱离出来，仍有固守二元化的倒行逆施之嫌。

2．“农民工市民化”的正途

平等的制度实质既是一种不存在特权的制度形态，则平等的制度要求就是消除特权，不允许建立特权制度。因此，平等的实现途径只能是通过消除已经存在的特权和不平等、禁止制造新的特权和不平等，来实现人们的平等化。绝没有先把平等的人们变得不平等，先给部分人特权、然后再逐步特权与普及化的道理。因为那不是平等之道，而是特权之路。平等之路以消除不平等为目标，其特征是对现实的不平等的破除、消灭和不允许再产生，不涉及将来或不存在的事情，而且其性质是否定性的、消极性的。特权之路正好相反，它以特权的建立和塑造为目标，以新事物的产生或新制度的创立为标志，其特点是无中生有，因而具有典型的积极性格。因而，平等本质上是一种破除不平等的消极行为，只有特权才是特别权益的赋予和塑造的积极行为。

所以，建立特权制度再逐步“平等化”的“平等之路”根本就不是一种平等化措施，而是特权化方法。而且，根据这种方法，社会上就永远充满着不平等。因为，当一种特权措施因为获得普及而平等化后，另一种特权措施又会获得施行。另外，这种特权的普及化需要一个时间甚至是历史进程，一开始就获得特权的那些人与最后才获得特权的人在享受平等的“结果上”根本不可能平等，不可避免地是前者在平等的“量”上大于后者。况且，既然人们是平等的，就不允许采取不平等措施，就不允许这种对人们不平等的特权的产生和存在。事实上，这种反其道而行的做法只能燃起人们特别是掌权之人的特权欲望，使人们逾发变得不平等。所以在这样的社会，除了城乡差距和贫富差距越拉越大之外，社会资源的优先分配和受益权始终被那些掌权的人所占据，从来没有发生过先让无权之人特权化，然后再逐步使掌权者特权化的现象。这也说明了这种“平等之路”的特权本质。也正是因为这种“平等之路”的特权本质，才使得“农民工定居城镇意愿强烈”。不言而喻的是，只要社会上存在特权，谁都会想成为特权者，而不愿成为被歧视对象，这源于人的生物本性。更何况，制约论的“平等之路”使一切都依赖于政府和当权者，从根本上堵住了其他人成为特权者的道路，也因而是不平等、不正义的，在现代社会是不应当被容许的。

因而，这样的“平等之路”绝不是实现平等的正途，“农民工市民化战略”也不是“从根本上解决农业、农村和农民问题”的正道。无可否认的是，根据这种战略，不管最终会向城市转移多少人，但永远不会把全部人口转移到城市里去，也不可能把我们这么大的国家弄得一点农田或农业都没有而都变成城市。而且，农民和农村并不是也不能成为社会进步的消除对象，任何一种社会所必须的职业都不是消除对象，所以“城乡二元体制改革不是要消灭农村和农民，”要消除的只能是对不同行业的不应有偏见，尤其是要消除国家和政府的偏见。毕竟，国家与社会不同。社会偏见是由于历史、制度、心理和其它各种原因而使人们自然持有的，并且因为根植于内心深处也是难以消除的，只有靠社会进步和人民素质的提高来逐渐消除，甚至有些偏见永远都不会消除特别是无法通过强制性的方式进行消除。每个人的特殊经历与个性决定了每个人都有其独特的倾向与偏见。但国家和政府必须一视同仁地对待所有公民而不能存在自己的偏见却是一项不可违反的基本义务。国家和政府由不同的人们共同建立并为具有不同偏见的人提供公共服务的属性，决定了其必须公正、平等地对待所有的人。政府既是体现了对偏见的超越与克服，就不能制造偏见，不能本身就是偏见的始作俑者。因此，政府根本没有根据其好恶来决定设立什么样的优先权并把它先赋予何人的权力。

而且，发展与现代化也不是城市的特权，不单是城市的发展与现代化问题，而应当同时是农业、国防等整个国家全方位的现代化。政府没有理由根据其偏见只发展城市而不发展农村。所以城乡二元化结构改革“主要是使农村和城市的差别大大缩小，使农民充分享有改革开放的成果，在社会方面享受同样的待遇。”只要公平地发展，则不管人口怎样流动，也无论是在城市还是农村，人们的待遇和权利就应当是无差别的，就不会出现只有成为“市民”才能享有特权而户口在农村就不能享有的问题，更不会产生转变几亿人身份的“战略”和其他广大农村人民仍然是另类身份的问题。

只要存在身份制度，人们之间就是不平等的，所以那些不是消灭身份制度本身的措施性质上也就不是平等化措施，而仍然是身份制和特权化方法，也就根本不会解决人们间的平等问题。除非一下子将特权赋予没有享有特权的所有人，而那与取消特权实质上没有什么分别。所以，只有根据平等的制度本性，旨在消除特权和一切不平等权利并防止受不公平对待的措施才是真正的平等化方法。平等的本质就是消除特权，平等的实现方式就是消除特权和差别，实现平等之路因而只能是采取消除特权与差别的措施，而不能反其道而行采取保护特权和扩大特权这类性质上是维护特权的方法。所以，解决当前农民工和广大农村人民的制度歧视问题，必须要“让农民和城市居民享有同等的权利，”从根本上废除不合理的城乡二元化身份制度，按照宪法建立现代社会所必须的人人平等的一元化身份制度。

四、结语

针对不合理的城乡二元化身份制度造成的广大农民工为城市发展做出巨大贡献、却不能享受正常城市人权利和待遇的问题，比较一致的看法是废除这种不合理的制度，按照现代社会要求实行一元化公民身份制度。为此，政府近年来也朝这一方向进行了积极努力。农民也可报考公务员以及很多地方已经从形式上取消了农村户口与城市户口之分，就是这种努力成果的明显见证。特别是刚修改的选举法，更是实现了农村与城市的同比例选举，使农村人终于在政治上获得了与城市人一样的人格。这些都显示着二元化身份的逐步淡化和一元化身份制的势在必行。

然而，同为这种努力的“农民工市民化战略”，尽管有着为当下几亿农村人口解决市民权的善良愿望，但是，这种不是从根本上解决身份制度本身、而是采取扩大特权人口比例的措施不免令人生疑。毕竟，本质上不合理的事物无论达到多大的规模与比例，都无法变成合理的。而且，这种把不合理的事物扩大化的措施本身就不合理。它永远无法使广大未被城市化的农村获得应有的发展。这必然在牺牲了其他更广大的未进城农村人利益的同时，单向地引发更多的农村人涌入城市，从而会在进一步加剧城市资源紧张的同时，使整个国家永远充满着解决不完的“农民工”问题。

注 释:

①参见“国务院发展研究中心2010重大课题——促进城乡统筹发展加快农民工市民化进程研究”——《农民工市民化:我国现代化进程中的重大战略问题》，载《中国经济时报》，2011年4月21日。

②当然，对于农民工市民化的认识并不统一，有的观点甚至没有或主要不在制度实质方面进行考虑，反而把农民视为一种落后的代名词，从而农民工市民化就成了一种社会进步的表现。如认为，“农民工市民化，是指借助于工业和城市化的推动，使传统农民在身份地位、价值观、社会权利及生活方式等方面向市民转化，实现城市文明的社会化转变过程。”引自李兴华:《农民工市民化的障碍因素分析》，《湖南农业科学》，2007年第5期。

③人们往往认为农民工是改革开放的新事物，如认为“农民工是一个随着改革开放的进行、劳动资源的逐渐流动而在我国产生的新时代的新名词”。参见高会恩:《农民工市民化的认识误区》，《河南农业》，2010年第8期(上)。

④建国初为控制人口自然流动所采取的一系列措施“一方面说明了新政府建立之初对于社会稳定的迫切要求盖过了对于经济建设规律探讨，同时也反映了政府对于劳动力自由流动的深深误解。这一点甚至是在改革开放后很长一段时间的经济建设中涉及农民问题一系列文件、指示中也都不断有所显示。”参见高会恩:《农民工市民化的认识误区》，《河南农业》，2010年第8期(上)。

⑤这是众所周知的事实，“进城农民工是很好的廉价劳动力，可以承担城市居民不愿做而又离不开、不能不做的累活、脏活、险活”。参见李兴华:《农民工市民化的障碍因素分析》，《湖南农业科学》，2007年第5期。

⑥农民工“经常遭受雇主的态度、语言、劳动时间、报酬、社会保障等方面的岐视，在公共场所，农民工也经常遭受城市市民的岐视。”从这显然可以看出农民工低人一等的实质。而且，“受二元经济社会结构制度等因素的限制以及农民工自身素质等因素影响，农民工大多进入次属劳动力市场就业，从事那些技术含量低和本地人不愿干的‘脏、重、累、险’的职业。”参见王凯:《农民工市民化问题的探析》，《陕西农业科学》，2010年第1期。可见，农民工已由国家和政府岐视逐渐扩大为城市人和社会等全面岐视。

⑦“这项原则的发明是十分巧妙的。它最大限度地起到了限制城乡居民通婚的客观作用，从而有效地贯彻了严格控制家转非数量的初衷。……以致演出了一幕幕人间悲剧。”俞德鹏著:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》，山东人民出版社，2002年版第52－53页。

⑧只要不破除不平等的二元化结构制度，就会使“基于高低之分的社会流动单向化”。参见张英魁、袁和静:《破除城乡二元结构壁垒，推动城乡一体化进程》，《现代城市研究》，2009年第2期。

⑨参见“以户籍制度为核心的系列城乡分治制度和体制将城市和乡村人为分割为两个社会等级，并致使两部分在资源共享、利益分配、政治权力和社会地位等方面享有不同的待遇。”张英魁、袁和静:《破除城乡二元结构壁垒，推动城乡一体化进程》，《现代城市研究》，2009年第2期。

⑩相似观点为，“户口不仅是一种身份，更是一种资源享有权的确认。”李佑军:《中国的根本问题:九亿农民何处去》，中国发展出版社2000年版第51页。