突发危机事件紧急救助资金绩效审计研究*

王如燕

（山东工商学院会计学院 山东 烟台 264005）

所谓突发社会危机事件是指由自然原因引起的各种无法预料或虽能预料但难以预防和完全避免的天灾人祸事件。我国的危机事件呈现出频次高、规模大、组织性强、危害性大、危机波动方式多元化和国际化程度加大等特点。各种突发事件不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大的破坏，也会引起环境的恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。如何应对公共危机并实施有效的管理，已成为摆在世界各国政府面前亟待解决的重大课题。处置突发事件行动是和平时期社会各界广泛参与的大事，在行动过程中需耗费大量的财力物力，如何使财尽其力物尽其用确保行动的顺利进行并产生效益，这就需要加强对突发事件行动的绩效审计监督，同时加强对处置突发事件行动绩效审计的研究也有利于深化对非常规审计规律的认识，促进绩效审计理论的完善与发展。

一、突发危机事件紧急救助资金绩效审计与传统审计的冲突

（一）审计工作与审计组织架构的冲突 审计关口前移、提前介入，对资金筹集、拨付、分配、使用、管理进行全方位、全过程跟踪问效，寓监督于服务之中，力求使发现的问题得到及时，妥善解决。因此，覆盖面大、业务工作繁重。这就要求审计机关必须整合各种资源，实现全国“一盘棋”，充分发挥各级审计机关的战斗合力，要达到在最短时间，摸清情况，揭示问题，提出建议，完成审计事项的目标。但是，由于全过程跟踪问效审计处于探索阶段，系统的整体架构未建立，各项制度不完善，工作运行机制不健全，加之缺乏经验及工作预见性不足，在具体工作中，各级审计机关之间、审计机关内部工作不协调，工作人员不固定，确定的工作原则无法落实，针对具体问题，无法按照特事特办的原则进行处理，全过程跟踪问效审计的“绿色通道”时常出现堵塞现象，不利于审计发现问题的及时处理和审计信息的及时发布，审计的时效性常常受到影响。

（二）审计实践创新与审计规范的冲突 经过多年的发展，目前己形成了一整套比较健全的审计法律法规、准则、指引等，这是保证审计质量的重要基础和条件。但有些制度、规范和工作程序在全过程跟踪问效审计实践中被简化和突破了。如审计通知书发出的同时就直接进点开展审计，突破了3天的限制，召开进点会的惯例被改变，不再制定审计实施方案，阶段性审计情况报告未执行10天内反馈意见的要求，审计信息简化了内部审批程序等。这些突破与突发性危机事件救助工作突发性、紧迫性的特点相适应，实际执行效果很好，但也给审计人员带来了很大的执业风险，一旦出现纠纷，如何界定责任，存在不确定性。

（三）审计评判依据与审计风险控制的冲突 现实中存在应当如何把握没有审计标准和依据或审计标准和依据与实际情况不适应的问题。一是法律法规非常明确，但现实中不能按照法规予以认定。如汉川地震后许多机构团体都积极参与到社会捐赠的募集行列中，但符合法律规定的只有红十字会、慈善总会等少数组织，如何界定这些不符合法律规定的机构团体的行为，曾引起了一些争议。在实际工作中，审计未按违法违规问题进行处理，而是作为管理问题向国务院反映了相关情况，国务院采纳了相关建议，下发文件规范了捐赠行为。但这种处理方式却不符合依法审计的相关要求，面临审计风险。二是不合理的行为无法可依。如审计发现某救助主管部门采购物资时，采购价格均远远高于同期市场销售价格。但是，由于缺乏相应的法规依据，审计无法作出处理处罚决定。三是有依据但与现实工作差距较大。抗震救助款物审计中救助款物的捐赠数量大而且时间集中，如果以账面数为依据公告，将滞后反映捐赠的总体规模如按银行到审计工作业绩评价与现有考核制度之间的冲突，因此，突发性公共事件跟踪问效与绩效审计的审计工作总体定位、审计主要目的、审计范围、审计程序和重点、审计项目组织方式具有特殊性。账数反映又不符合有关规定。在实践中，考虑到各方面的需求，审计采用了银行到账数作为审计依据，存在一定风险。

（四）审计工作业绩评价与现有考核制度的冲突 在现有考核制度中，审计系统内部仍然将审计信息数量、查处的违法违规金额等作为业绩考核的主要指标，而全过程跟踪问效审计的目的是要把问题消灭在萌芽状态，对重大问题及时揭示，及时纠正，最大限度地防止不良后果的产生。传统考核指标显然与此审计目的之间存在着矛盾。要解决上述问题和冲突，其实质是如何转变观念，如何看待和把握审计风险，如何评价审计业绩这三个根本性问题，这有待从理论和实践上继续探究完善。

二、突发危机事件紧急救助资金绩效审计客观需求

（一）重大突发危机事件紧急救助资金审计的必要性 （1）审计工作发展规划的要求。目前对于解决危机问题的政府重点专项资金中的突发危机事件紧急专项资金的去向、效益、效果，审计界已经开始高度重视，但一直注重跟踪问效审计，还没有在绩效审计处寻求到突破，没有创建出社会突发危机事件紧急项目专项资金绩效审计有关理论与方法。在国外管理文献中，有两则颇为流行的格言“如果你不能测量它，你就无法管理它”；“可以测量的工作才可能完成”。社会突发危机事件紧急专项资金绩效审计理论研究框架必将会受众多人的关注，而确立社会突发危机事件紧急专项资金绩效审计标准和科学解决绩效审计评价方法、绩效测量、绩效指标问题，将成为当务之急；这一突发危机事件紧急项目专项资金绩效审计研究的课题将会成为世界与我国政府审计重要研究领域。（2）政府加强审计责任与义务。我国政府审计制度是按照宪法的明确规定建立和完善起来的，具有法定性和权威性。作为我国政府内部设立的专门的政府责任监督部门，审计机关在我国政府责任监督体系中具有重要的地位。与我国政府责任监督体系当中的其他内、外部监督相比，除了宪法规定的法定性、独立性和权威性之外，我国政府审计的独特地位体现在：审计机关是行政监督部门，但这种监督是通过对财政、财务收支的审计得以实现的。政府审计区别于其他监督的特点之一就是，政府审计是从财政财务收支的角度出发开展的专门的监督。无论是传统的财务和合规性审计，还是正在兴起的效益审计，以及领导干部任期经济责任审计，都是从财政财务收支的角度进行监督和评价的。审计机关也正是借助专业优势，在揭示财政资金管理中存在的问题，规范财政财务收支，促进政府责任履行，提高行政效率，实现行政目标以及推动政府廉政、勤政建设等方面发挥了重要的作用。（3）社会各界关注度高和要求知情权强烈。目前我国处于突发性公共事件高发期。随着我国经济实力和综合国力的逐步增强，政府投入和社会各界援助重大突发性公共事件的资金与物资越来越多，且呈多元化趋势。巨额、多元化的应急资金和物资，其筹集、分配、管理和使用等环节的运行状况和效率如何，能否及时有效地用于受灾地区和群众，需要审计机关采用提前介入、全过程跟踪问效的方式重点监督。同时，随着我国民主法制化进程的不断加快，公众民主法制意识不断增强，参与社会管理的愿望逐步提高。突发性公共事件发生后，短期内即会成为全社会关注的热点和焦点。公众对突发性公共事件处置工作和资金物资的筹集使用情况关注度很高，获得知情权的要求很强烈，政府应及时公开突发性事件处置工作和资金物资的使用情况。具有独立性的审计机关，通过全过程跟踪问效审计，能够客观地及时披露政府及部门应对突发性公共事件的各项举措、资金物资使用情况等信息，将审计监督和社会监督有机地结合起来，一方面满足社会各界强烈的知情权要求，另一方面通过揭露违法违规问题，对促进有关部门和单位规范管理起到预防性和建设性作用。探索突发性公共事件全过程跟踪问效审计，审计风险的把握和控制，关键在于将这种“非常规审计”从制度上加以固化，形成一种特殊的审计管理模式。其实现路径就是制定重大突发性公共事件应急审计预案，并纳入国家总体应急预案，将全过程跟踪问效审计纳入法制化、规范化的轨道。在全过程跟踪问效审计的实施过程中，不仅被审计单位范围大，而且参加审计的审计机关多，必须要建立强有力的指挥系统和组织体系，才能保证审计工作的正常有序开展。因此，应该建立“一把手挂帅”的领导体系，在突发性公共事件应急审计预案启动后，能够在第一时间调动整合各方资源，迅速开展工作。其次，根据突发性危机事件突发性、紧迫性的特点和审计工作需要，在法律法规允许的范围内，适当简化工作程序。建立审计机关内部各部门之间的协调工作机制，按照特事特办的要求，分解工作任务，责任到人，严格应急审计工作纪律，积极创新审计模式，保证审计质量，防范审计职业风险。此外，突发性公共事件跟踪问效审计受到社会各界的强烈关注，及时将审计过程和审计结果公开是基本要求。建立统一、固定的信息公开与信息披露工作机制，定期组织审计新闻发布会、分阶段公布审计结果、协调新闻媒体进行专项采访等十分必要，这有助于扩大审计影响，促进突发性公共事件处置有序、有力、有效开展，进一步维护社会稳定。（4）突发性危机事件救助资金数额巨大且物资众多。建立统一、固定的信息公开与信息披露工作机制，定期组织审计新闻发布会、分阶段公布审计结果、协调新闻媒体进行专项采访等十分必要，这有助于扩大审计影响，促进突发性公共事件处置有序、有力、有效开展，进一步维护社会稳定。（5）突发性危机事件救助物资管理制度还需完善。突发性危机事件救助资金和物资由于管理不善导致被私吞或被挪用、克扣事件时有发生。这样恶性事件直接导致了国家公信度降低，并重重打击爱心群众捐款积极性。因此突发性危机事件救助物资审计工作十分必要。（6）国家支持对突发性危机事件救助资金进行审计的态度明确。在汶川地震中，2008年审计署决定对突发性危机事件款项和物资进行审计，以确保救助款项、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用。中纪委、监察部、民政部、财政部和审计署联合发布《关于加强对抗震救助资金物资监管的通知》，要求加强突发性危机事件救助资金的监管，确保救助资金款物真正用于灾区、用于受灾群众，要求加强对抗震救助资金物资的审计监督和纪律检查。强化对突发性危机事件救助款物的跟踪问效审计监督，加大审计力度，定期向社会公布阶段性审计情况。民众日益响亮的要求财务透明化的呼声，以及相关部门适时出台的捐款资金和物资进行审计的政策，标志我国的抗震救助资金审计已初具雏形。

（二）重大突发危机事件紧急救助资金审计的意义 我国突发危机事件紧急救助事业的发展目前正处于起始阶段，突发危机事件紧急救助机构正逐步建立并扩大，突发危机事件紧急救助制度正在逐步完善，突发危机事件紧急救助文化逐步深入人心。在这个阶段，审计介入突发危机事件紧急救助不仅仅是救急，而且对于促进突发危机事件紧急救助事业的发展具有极其重要的意义。（1）突发危机事件紧急救助资金审计可以评价突发危机事件紧急救助事业的发展环境，健全相关的慈善法律、法规制度。现阶段尽管我国已经出台了一系列支持突发危机事件紧急救助事业的法律法规、优惠政策，但在我国还是缺少一部支持突发危机事件紧急救助事业发展的综合性法律。另外，在突发危机事件紧急救助机构对善款的使用、救助标准、范围以及突发危机事件紧急救助资产管理等方面也缺少操作性较强的详细规定。突发危机事件紧急救助事业的发展在很大的程度上还是依赖于从业人员自身素质和行业自律。但是，中外突发危机事件紧急救助资金监督实践证明：突发危机事件紧急救助资金的有效监管仅仅依赖慈善机构从业人员的良知与热情已被证明是危险的，完善的法律监督体系和科学的制度保障是对突发危机事件紧急救助资金实施有效监督的前提，政府管理者、社会公众、捐款人的严格监督和重大突发危机事件紧急救助组织董事会强有力、积极进取的监管才是最佳选择。显然，审计部门作为政府的重要职能部门，从审计的角度评价突发危机事件紧急救助事业的发展，并提出问题和建议，有利于突发危机事件紧急救助法律、法规的制定，使突发危机事件紧急救助事业走上法制化的轨道。（2）突发危机事件紧急救助资金审计可以促进重大突发危机事件紧急救助机构查漏补缺，完善自身的管理制度。突发危机事件紧急救助资金审计主要是监督被审计对象正确执行国家的慈善法律、法规及相关的突发危机事件紧急救助资金管理使用法规；可以在很大程度上发现突发危机事件紧急救助机构本身存在的内控制度上的缺陷，促使其完善内部控制制度；反映突发危机事件紧急救助资金在管理过程中存在的不足，纠正突发危机事件紧急救助资金管理过程中存在的错误行为，对涉及到违纪、违法的行为还必须移交相关部门依法处理，最大程度防止突发危机事件紧急救助资产的流失，并提出合理化的建议和对策；帮其及时总结经验，促进突发危机事件紧急救助机构进一步管理好、使用好慈善资金，提高慈善资金的使用效益。（3）突发危机事件紧急救助资金审计可以增加慈善机构的公信力，营造良好的慈善舆论氛围。突发危机事件紧急救助事业是“透明的玻璃口袋”，公信力是突发危机事件紧急救助机构最宝贵的资产。人们向突发危机事件紧急救助机构捐款是为了帮助需要得到帮助的人，或是支持环保等社会公益事业的发展。监督捐款的使用，是对捐助者的尊重。如果对捐款不管不问，那不是宽容，而是不负责任的表现。从审计这个第三者的角度向社会公布慈善资金使用情况，可以大大增强突发危机事件紧急救助事业的透明度，提高突发危机事件紧急救助机构的社会认知度和信任度[4]。同时，审计公告也可以向社会大众传播突发危机事件紧急救助文化，使突发危机事件紧急救助理念得到普遍认同，营造良好的舆论氛围，提高社会各界乃至境外友人参与突发危机事件紧急救助活动的热情。从表面上看，突发危机事件紧急救助资金审计是要确保社会捐赠款物的安全，监督数以百亿计的款物能够发挥合理、高效的作用，杜绝一切可能存在的贪污、挪用和浪费行为。显然，这只是重大突发危机事件紧急救助资金审计基本的重要意义。它更深切的价值是，保证社会各界及捐赠人的钱物能真正地用于慈善，巩固民众对突发危机事件紧急救助组织、直至突发危机事件紧急救助体系的信任。

三、突发危机事件紧急救助资金绩效审计特点

（一）审计对象复杂 常规审计的对象不外乎是政府下拨的经费物资和审计管辖范围内的单位和部门而突发危机事件紧急救助资金审计对象与常规的审计对象相比有明显差异呈现出复杂性一是突发危机事件紧急救助投放经费物资来源复杂吗，既包括政府拨款和投放物资又包含社会捐赠部分；二是被审计单位复杂，被审计的不是单一的部门，而是多部门被审计单位，呈现出多元性。这些单位和部门既有民政，还有工商、金融等部门，处置突发危机事件紧急救助事件不仅要消耗大量的财力物力，还要耗费大量的人力。所以处理突发危机事件紧急救助行动并非靠某个人或某个组织之力所能完成的任务它需要广泛的社会支持，在遂行突发事件行动中，既要有政府的财力物力支持，又离不开社会各界人士的关心和帮助，突发危机事件紧急救助的队伍既有本辖区所属单位又有友邻地区支援单位，还有群众志愿者，国际救援队，力量多元，数量庞大，参加突发事件救援队伍具有的多元性，而被审计对象则特指处理突发危机事件紧急救助事件中具有物资经费管理调配权的部门和款物的使用单位。

（二）审计时效性强 突发事件的发生没有规律可循，突发事件发生地域具有随机性和偶然性，因此突发危机事件紧急救助的队伍的行动方向、任务、地域存有极大的不确定性。行动的不确定性造成审计的地点、对象的不定性，使得审计的方向不明，准备时间仓促，审计机关自接到审计任务到审计执行的时间十分有限，所以审计人员要科学统筹，严密安排，尽量简化审计程序，在最短时间内以最快的速度完成各项审计监督任务，取得审计监督最佳效益。此外，审计时机转瞬即逝，一个地区的行动完成后队伍就会转移，审计对象的位置随之改变，因此，审计人员应抓紧时机在行动发生地来完成审计事项以方便审计取证。

（三）审计风险较大 审计风险与审计活动相伴随，审计风险的大小与审计环境和审计人员的素质密切相关。突发危机事件紧急救助的行动自然环境恶劣/法律制度环境薄弱/审计人员对突发危机事件紧急救助的审计缺乏经验/审计风险增大。其主要表现是：一是突发事件审计对象的复杂性，加上审计时间的限制，审计失察和出现差错的可能性增大，审计的取证不足风险明显加大。二是处置突发事件审计的理论在我国还基本上处于空白状态，缺乏理论指导的审计实践很容易导致执行和处理上的随意性，审计的风险随之产生。三是审计人员的经验能力不足和责任心不强，审计中作出错误判断的可能性大大增加，审计风险也随之增大。四是管理人员的能力不足，环境的变动造成审计固有风险增大，内部控制制度不完善引起的控制风险增加，再加上检查风险，最终导致审计风险增大。

（四）审计结果影响广泛 突发事件行动的受关注度往往较高，而审计则是反映处突行动中经济活动真实、合法、效益的镜子。通过镜子的反射，可以使不同的群体获悉处突行动的相关信息。突发事件行动审计结果影响的广泛性主要表现在：一是对国家的决策提供参考，审计结果反映了当时当地急需解决的问题，决策机构利用审计所反映的信息能迅速作出正确的决策，确保行动的顺利进行；二是审计反映出有关职能部门的问题，有利于相关部门及时改进，提高保障力；三是审计结果影响处突行动地区人民战胜困难的决心和信心，重大突发危机事件紧急救助的行动中的经济活动，如果能够真实、合法、有效，就会使民心凝聚，士气受鼓舞，有助于加快夺取处置突发事件行动全面胜利的步伐，反之，会人心动摇最终不利于社会的稳定。

［1］叶雪芳：《政府审计在社会信用体系建设中存在的问题及对策》，《商业研究》2005年第7期。

［2］刘家义：《树立科学审计理念发挥审计监督“免疫系统”功能》，《求是》2008年第4期。

［3］曹慧明：《论建设项目跟踪效益审计》，《审计研究》2009年第6期。