探索区域性开放大学的建设发展模式*——以云南开放大学试点建设为例

陈鲁雁

(云南广播电视大学党委，云南昆明650223)

探索区域性开放大学的建设发展模式*
——以云南开放大学试点建设为例

陈鲁雁

(云南广播电视大学党委，云南昆明650223)

开放大学建设已经不再是狭义的教育发展任务或高等教育结构的调整，而是广义的社会发展范畴，或者说是改善民生、促进人本发展的社会工程，这就决定了开放大学的建设必然是政府的责任，必须依靠政府的责任履行和有效作为。开放大学应按照“大学+平台+体系”的总体构架，鉴于广播电视大学的以系统办学模式取得过巨大的成功，开放大学的建设需要依托广播电视大学，但开放大学体系建设只应当对广播电视大学的系统进行借鉴，而不能直接“翻牌”。拥有办学自主权，包括本科颁证权和学位授予权是区域性开放大学的集体诉求，如果区域性开放大学没有办学自主权，那就失去了追求教育开放性和实现终身教育理念的可能。

开放大学;区域性;发展;模式

2010年3月，党中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(以下简称《纲要》)，明确提出了“办好开放大学”的战略要求，同年5月，全国教育工作会议召开，建设开放大学正式被确定为国家教育体制综合改革重大项目，10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》正式批准北京、上海、江苏、广东、云南和中央广播电视大学为“探索开放大学建设模式”试点地区和单位。至此，我国开放大学试点建设正式启动，由“务虚”走向“务实”，由“理论”走向“实践”。

一、开放大学试点建设中已经形成的共识

开放大学试点建设一年多以来，各级党委、政府高度重视，试点单位积极开展试点工作，理论界也开展了更加深入而广泛的探讨和研究。建设开放大学是一个新的领域、新的课题，在理论层面的研究和实践层面的探索中，各方都倾注了巨大的热情和艰苦的努力，呈现出理论与实践相互促进的局面，这是以往任何一项教育改革项目未曾出现的。到目前为止，开放大学试点建设至少形成了三点共识。

(一)开放大学是以现代信息技术为支撑，面向社会全体成员，服务终身教育，集学历教育与非学历教育于一体，沟通各级各类教育，立体覆盖本行政区域内的城市乡村乡，实行开放办学，具有专科、本科等学历教育办学自主权的独立设置的高等学校。开放大学应当拥有法律赋予的办学自主权，学校能自主开展人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新活动，具有专科、本科，甚至硕士研究生办学权和相应学位授予权。开放是其核心理念和重要标志，主要体现在十个方面:一是教育对象开放，二是学习时间开放，三是学习地点开放，四是入学条件开放，五是教学人员开放，六是教学平台开放，七是办学体系开放，八是教学资源开放，九是教学模式开放，十是学习媒体开放。

(二)开放大学是高等教育的重要组成部分，是终身教育体系的重要基石，是学习型社会建设的重要载体。开放大学是以终身学习理念为灵魂，以优质教育资源为支撑，以“学分银行”建设和构建教育“立交桥”为着力点，以现代信息技术为依托的远程公共学习服务平台。与传统大学相比，开放大学应按照“大学+平台+体系”的总体构架，健全五个方面的功能或特色。即:一是具有远程公共教育服务平台的功能，二是拥有海量的、优质的、个性化的教育资源，三是实施创新人才培养的新模式，搭建起各类教育横向沟通、纵向衔接的“立交桥”，四是具有学习成果的登记、积累、认证功能，五是具有学分银行的支撑。

(三)建设开放大学需要依托广播电视大学，但开放大学与广播电视大学有本质的不同，不是广播电视大学的简单“翻牌”。开放大学不仅是具有办学自主权的独立实体，更重要的是通过公共性的学习资源库和支持性的学习服务，承担起构建终身教育体系和建设“人人学习、处处学习、时时学习”的学习型社会的历史使命。

基于以上共识，本文将结合云南开放大学试点建设工作推进情况，对区域性开放大学的建设模式进行分析探讨。

二、政府主导是区域性开放大学建设的重要推动力

《纲要》提出:“构建灵活开放的终身教育体系。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件。”“搭建终身学习‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”

胡锦涛总书记在第四次全国教育会议上指出:“贯彻落实好《教育规划纲要》是摆在全党全社会面前的重大任务，迫切要求各级党委、政府和领导干部提高领导教育工作能力和水平。各级党委和政府要提出实施方案，加强领导，明确目标，制定措施，加大投入，切实把《教育规划纲要》贯彻好、落实好。”

《云南省中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出:“加强终身学习网络和服务平台建设，完善终身教育服务体系。推进地方终身教育立法。大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台。办好云南开放大学。积极搭建继续教育资源平台，搭建终身学习“立交桥”，建立继续教育学分积累和转换制度，努力满足社会成员学习多样化、个性化和非职业化的需要。”“建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制;充分发挥现代远程教育职能和作用，建立灵活高效的远程教育学习网络和服务平台。积极探索开放教育新模式。建立学习成果认证体系，建立‘学分银行’制度，满足个性化、多样化的学习和终身教育需求。”

已经进入立法审议程序的《云南省终身教育促进条例》也提出:“办好云南开放大学。依托开放大学形成云南省终身教育体系的重要支柱和公共服务平台。”“逐步建立终身教育‘学分银行’和学习成果认证体系，实现不同学习成果的互认和衔接。”

由此可以得出结论:无论是国家层面还是省级层面，建设开放大学已经作为构建终身教育体系和建设学习型社会的重要支撑予以规划，并在法律法规中得以明确。同时，以“学分银行”制度和“立交桥”构建为基础的制度创新是推进开放大学建设的重要保证也得到了认可。

基于开放大学在社会发展进程中的特殊功能，以及在终身教育体系和学习型社会建设中的重要使命，开放大学建设已经不再是狭义的教育发展任务或高等教育结构的调整，而是广义的社会发展范畴，或者说是改善民生、促进人本发展的社会工程，这就决定了开放大学的建设必然是政府的责任，必须依靠政府的责任履行和有效作为。政府是开放大学建设不可替代的责任主体，在开放大学建设中应发挥主导作用。

在云南开放大学建设试点实践中，政府主导作用得到了充分体现。基于教育基础相对薄弱、优质教育资源相对短缺的现状，云南省委、省政府及省教育厅高度重视开放大学建设，把建设和办好开放大学作为推进职业教育、高等教育以及继续教育改革的重要契机，作为发挥区位优势、促进全省转变经济发展方式、调整经济结构、实现跨越式发展的一项重要战略举措。本着“先行先试”的原则，按照“办出规模、办出特色、办出水平”的要求，全省一盘棋，多部门通力合作，共同推进开放大学的建设。各州市也高度重视发展开放教育和构建终身教育体系。云南开放大学已经建成的4所二级学院，都是按照“政府主导、省(校)地共建”的模式建成。除此之外，还有一些州市关于建设开放大学二级学院的报告已经州市政府的常务会议审议通过，并按照规定程序上报省教育厅评审。

国家教育咨询委员会委员专家组在实地调研云南开放大学试点情况后，认为“云南省在认真贯彻落实《纲要》所提出的‘办好开放大学’重要指示精神时，做到了认识高、决心大、行动快，取得了可喜进展，《纲要》有关制度创新的精神在云南开放大学的试点建设实践中得到体现”。

三、体系建设是区域性开放大学建设的重要基础

体系是开放大学强大生命力以及核心竞争力的重要体现之一。如何建设开放大学体系是开放大学建设中的一个重要问题。系统办学是广播电视大学30多年远程开放教育取得巨大成功的关键，在向开放大学转型的过程中，这一宝贵财富不能丢，这也是建设开放大学体系的重要根基，但另一方面，在建设全新的开放大学体系中需要全面深刻的变革与创新，使开放大学焕发出与广播电视大学不同的新的生机和活力。

我们认为，鉴于广播电视大学的以系统办学模式取得过巨大的成功，开放大学的建设需要依托广播电视大学，但开放大学体系建设只应当对广播电视大学的系统进行借鉴，而不能直接“翻牌”，将广播电视大学原有的系统变成开放大学的体系，毕竟广播电视大学体系的破损或衰弱是明显的，不能完全适应开放大学的要求，所以，开放大学的体系应当是经过改造，并体现创新的全新的体系。建设开放大学体系，最重要的是制度的引领。云南开放大学试点建设中，一直把体系建设作为一项重点工作予以推进。到目前为止，已经形成了包括州市、行业、社区在内的4所二级开放学院。还有其他开放学院也正在稳步推进中。这些成效的取得，得益于云南开放大学试点建设从一开始就重视体系建设，并着力进行了有效的顶层设计。国际远程教育发展的经验已经表明，顶层设计对于开放大学的成功具有重要意义。云南开放大学试点建设尤其重视顶层设计，涉及的制度设计包括:省政府常务会议通过了《云南省终身教育促进条例》、省教育厅批准的《云南开放大学章程》、《云南开放大学试点建设标准(试行)》、《云南开放大学办学体系建设规划》、《云南开放大学办学体系试点建设的若干意见》等规章制度，这些规章制度在云南开放大学试点建设中发挥了积极的引领作用。

建设完备、高效的地方开放大学体系，是实现开放大学办学目标，构建灵活开放的终身教育体系的重要载体。由于种种原因，云南广播电视大学原有的办学体系已经不健全、不完善，独立设置的电大分校只剩下两所，其他分校要么被合并、要么已停止招生办学、要么被撤销，电大工作站全是“挂牌”工作站，一站有多项职能，且电大职能只是众多职能中的一项“副业”。如果以这样的体系简单翻牌成为开放大学的办学体系，是难以完成开放大学的历史使命的，是难以承担构建终身教育体系支撑的任务的。基于这一情况，云南开放大学在试点建设中，坚持制度引领，创新思路，按照云南省教育厅《关于云南开放大学办学体系试点建设的若干意见》，率先在曲靖和玉溪试点建设4所开放学院(曲靖开放学院、珠江源工商开放学院、玉溪开放学院、红塔开放学院)。4所开放学院都是立足于构建当地终身教育体系和促进学习型社会建设，在当地党委和政府的主导下，依托地方职教集团或重点职教院校而建立，既有效整合了优质教育资源，又初步开创了普通教育、职业教育、继续教育之间的有效沟通机制。这也在一定程度上促进了各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多样的选择机会，满足个人多样化的学习和发展需求，也符合《纲要》提出的“搭建终身学习‘立交桥’”的要求。

四、制度创新是区域性开放大学建设的必然要求

当前远程高等教育存在的困境主要三点:一是基本构架不明晰，各类从事远程高等教育的机构、院校功能定位模糊;二是远程高等教育教学质量堪忧;三是远程高等教育机构、院校实施的人才培养模式及其相应的教学模式改革不到位，不能适应教育和成人学习的多样化需求。因此，开放大学作为远程高等教育的重要组成部分承担着突破这些困境、促进高等教育普及化的重要使命。

以广播电视大学为基础建设开放大学，必须靠制度创新，制度创新是开放大学建设必由之路，也是开放大学完成历史使命的重大举措。如果没有制度创新，从广播电视大学到开放大学只能是“翻牌”，这是教育主管部门和学者都不愿意看到的，也是在开放大学试点建设中所尽力避免的。试点工作推进的谨慎、缓慢正是这种担忧的体现，没有制度创新，开放大学的建设也不能实现《纲要》的目标。

《纲要》提出:“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列。构建体系完备的终身教育。学历教育和非学历教育协调发展，职业教育和普通教育相互沟通，职前教育和职后教育有效衔接。继续教育参与率大幅提升，从业人员继续教育年参与率达到50%。现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。”

基于上述目标，《纲要》还提出了具体的制度创新:“建立健全继续教育体制机制。政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展。将继续教育纳入区域、行业总体发展规划。行业主管部门或协会负责制定行业继续教育规划和组织实施办法。加快继续教育法制建设。健全继续教育激励机制，推进继续教育与工作考核、岗位聘任(聘用)、职务(职称)评聘、职业注册等人事管理制度的衔接。鼓励个人多种形式接受继续教育，支持用人单位为从业人员接受继续教育提供条件。加强继续教育监管和评估。”“搭建终身学习‘立交桥’。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。”

按照《纲要》精神，云南开放大学在试点建设中，坚持先行先试，在制度创新方面做了一些有益的探索。一是由省教育厅推进管理体制改革，在全省16个州市教育局成立了开放教育办公室，统筹当地继续教育、开放教育、终身教育，将构建终身教育服务体系、建设学习型社会纳入当地教育改革和发展规划;并抓好落实，为当地终身教育、开放教育的发展提供政策支持和制度保障，争取当地政府逐步加大人力、物力、财力投入和支持力度。二是开展终身学习“立交桥”探索。云南开放大学试点建设中，根据《云南省教育厅关于开展云南开放大学中高职一体化人才培养模式改革试点的批复》，开展了包括学前教育在内的12个专业的中高职一体化人才培养模式改革试点。根据云南省教育厅关于建立职业教育体系试点工作的要求，与昆明理工大学联合举办机械电子工程、化学工程与工艺两个专业的专、本科衔接的人才培养模式改革试点。通过课程的衔接进行人才培养模式的改革，初步搭建了中职、专科、本科衔接沟通的“立交桥”。三是着力发展非学历继续教育。非学历继续教育是开放大学试点建设的重要内容，云南开放大学试点建设中，注重学历与非学历教育共同发展，已经建成干部在线学习学院、工业人才在线学习学院，正在推进建设旅游在线学习学院和教师在线学习学院，非学历继续教育的注册人数达到了10多万，这些项目的开展成效显著，社会评价很高，是落实《纲要》提出的“从业人员继续教育年参与率达到50%。终身教育体系基本形成，实现全体人民学有所教、学有所成、学有所用”目标的具体行动体现。四是“学分银行”制度的建设。建设“学分银行”是建设开放大学不可或缺的因素和标志性的任务，同时也是建设的难点。云开放大学试点建设中，坚持先行先试，“先校内、后校外”的模式推进学分银行建设。以学分制为基础，以学校现有的各类学历教育、非学历教育以及资格认证培训项目为对象，通过正在开展中职、高职、本科一体化的人才培养模式改革试点项目，把学习者的个人信息、学习信息、证书信息等导入学校的学分银行数据库，进行分类、定级，按照一定的标准认定各级各类学习者的学习成果或已经接受过的与本专业相近的学历教育、培训和各种职业资格证书的学分，并累积归入“学分银行”，建立学习者档案。

学分互认是建设“学分银行”的重点制度，其难点又在于建立一套公正有效的质量评价体系。云南开放大学在试点工作中，注意将质量放在第一位，针对开放教育的特点，先后出台了《开放大学质量保障体系建设方案》、《开放大学学科与专业建设质量标准》、《开放大学办学体系建设质量标准》、《开放大学资源建设质量标准》、《开放大学师资队伍建设质量标准》、《开放大学教学支持服务质量标准》、《开放大学综合信息服务平台建设质量标准》等一系列配套文件，对办学各个重要环节的质量分别进行了制度性规范。参考全面质量管理(TQM)和IDCE国际开放与远程教育质量流程和标准，按照规范流程、控制节点、闭环反馈的思路，以学生学习、学校办学、社会评价为主线，构建了全方位、全过程的质量保障体系。云南开放大学的“学分银行”建设虽不全面也尚未成熟，但在建立质量体系方面的探索对于“学分银行”的进一步建设也是一种有益的尝试。

五、办学自主权是区域性开放大学建设的关键因素

远程教育专家王一兵教授曾说:“世界一流开放大学意味着世界一流的办学理念，一流的师资、课程和课件，一流的领导，灵活的体制，严格的管理和一流的成绩单，等等。世界一流并不意味着学位授予权越高越好，但可以肯定的是，没有独立的学位授予权，甚至最起码的学士学位授予权都没有，断然不能在国际上自称是一个完整意义上的大学，更谈不上是世界一流”。这一论断鲜明指出了办学自主权是开放大学建设的关键因素。

作为国家开放大学建设基础的中央广播电视大学在一定程度上具有办学自主权，虽然不完整，而对于作为区域性开放大学建设基础的云南广播电视大学来说，办学自主权的缺失就成为制约其开放大学试点建设的瓶颈，其他区域性开放大学试点建设单位也是如此。开放大学要能够取得成功，承担起作为大学应有的责任，为地方经济社会发展培养人才和提供智力支持，构建终身教育体系，办学自主权是最为关键的因素。区域性开放大学试点建设过程中对于办学自主权的诉求，既有其合理性又有现实性。

办学自主权是开放大学主体性的基础。没有必要的和起码的办学自主权，就意味着开放大学作为大学的主体地位和主体性的缺失。《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”、“自批准之日起取得法人资格”、“大学或独立设置的学院应当具有较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平和相应规模，能够实施本科及本科以上教育。”这些关于大学办学自主权的法规，也应当是赋予区域性开放大学办学自主权的相应的法律依据。

办学自主权是大学生命力的源泉。如果区域性开放大学没有办学自主权，那就失去了追求教育开放性和实现终身教育理念的可能。有实证调查研究表明:拥有办学自主权，包括本科颁证权和学位授予权是区域性开放大学的集体诉求，也是大学的高等教育属性和独立自治的基本内涵之一。在开放大学建设中，赋予其包括规划制定、专业建设、课程设置、招生管理、教学管理等方面的自主权以及相应的颁证和学位授予权是当务之急。

很难想象没有办学自主权的开放大学如何创新，如何积极主动地回应不断变化的社会需求，如何灵活、有效地服务多样化的终身学习需求。我们认为，真正拥有办学自主权的开放大学，才能成为名副其实的能够满足社会成员多样化、个性化需求的平民大学，才能在构建终身教育体系、推进学习型社会建设、实现《纲要》提出的宏伟目标中担当大任。英国开放大学作为一所运用现代远程教育技术开展教育教学的综合型大学，所取得的成就和在世界开放大学发展史上的里程碑意义，其理念的开放性、办学的自主性以及建设发展的前瞻性应该是值得我国开放大学决策者们和建设者们学习、借鉴的。

六、结束语

中国土地辽阔，自然状况和经济发展不平衡，但对高质量的教育供给的渴望是相同。国家已经批准进行试点建设的5所区域性开放大学应该因地制宜，结合地方经济和社会发展的需要，探索适合自己的建设模式，不断提升自身内涵，真正成为独立自主、各具特色的一流的区域性开放大学。

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(责任编辑:登康)

Abstract:The construction of an open university is no longer the task of educational development or the structural adjustment of higher education in a narrow sense，but a category of social development in a wide sense or the social project for improving people’s livelihood and promoting people－oriented development，which confirms that the construction of the open university must be the responsibility of the government and must rely on the responsibility fulfillment and the effective performance of the government．The Open University should accord with the overall framework of the“university+platform+system，and its construction should rely on the system of Radio and Television University in view of its huge success achieved by the systematical schooling model．However，its systematical construction should only take the system of Radio and Television University for reference and can not be a direct“flop”．The schooling autonomy，including the rights to BA certification and degree－granting，is a collective aspiration of regional open universities．Without the schooling autonomy，the regional open universities would lose the possibility of pursuing the openness of education and achieving the goal of lifelong education．

Key words:Open University，regional，development，model

Exploration of the Construction and Development Models of Regional Open Universities:A Case Study of the Pilot Program of Yunnan Open University

CHEN Lu－yan
(Yunnan RTV University，Kunming，Yunnan，650223)

G728

A

1009－4814(2012)02－0005－05

2012－05－04

陈鲁雁(1962－)，男，山东青岛人，云南广播电视大学党委书记。