海南省民办幼儿园现状调查与对策分析

庄小满，程立生

(琼台师范高等专科学校幼儿师范学院，海南海口571127)

一 调查背景

《海南省教育事业“十二五”规划》提出了“大力发展学前教育，普及率大幅提高”的总体目标，并在部署重点工作时提出:“各级人民政府把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划和社会公共服务体系。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。建立起覆盖城乡的学前教育服务网络，研究制定学前教育办园标准和收费标准，大力规范对幼儿园的管理。”《在海南省学前教育改革和发展三年行动计划(2011－2013年)》进一步明确要求:“要引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务，对办园规范、质量合格、收费较低的普惠性民办幼儿园给予奖励和优惠政策扶持。”

截至2011年，海南全省公办幼儿园有100所，仅能提供51，454个学位，占幼儿园学位总数的24．57%;而民办幼儿园有920所，能提供157，991个学位，占幼儿园学位总数的75．43%。按当前省内公办幼儿园建设的速度，至2015年末，全省公办幼儿园的建设也仅能满足50%的适龄幼儿的入园需求，仍有50%的幼儿入园学位需求必须靠民办幼儿园来补充。由于民办幼儿园长期处于缺乏监管、“各自为战”的状态，大部分民办幼儿园都存在内部管理混乱、保教质量低下等问题。因此，本研究通过对海南省民办幼儿园现状的调查，为政府制订有效政策，扶持、管理民办幼儿园，促进其健康发展提供科学建议。

二 研究内容与方法

本调查的主要内容包括:市县民办幼儿园发展现状以及市县公办乡镇中心幼儿园建设的速度与规模、未来五年内适龄幼儿的数量;民办幼儿园内部财务管理现状;民办幼儿园教师队伍建设的现状;市县政府对民办幼儿园的政策扶持与管理。

调查主要采用了文献查阅法和访谈调查法。研究初期查阅了全国各省(市)2010－2011年制定出台的有关促进学前教育发展的文件，《海南省教育事业“十二五”规划》、《海南省学前教育改革和发展三年行动计划(2011－2013年)》、《海南省扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》、《海南省支持城市学前教育发展奖补资金管理暂行办法》以及各市县(区)教育局近五年内出台的有关民办幼儿园扶持政策与管理措施。访谈调查严格按照分层取样原则，以行政辖区差异、民族差异、人口密度差异、经济发展差异、整体办园条件水平差异作为分层依据，抽取海口市龙华区、屯昌县、文昌市、五指山市、三亚市、琼海市各5所民办幼儿园为调研对象。调查分两个维度，一是对民办幼儿园所属辖区的相关管理干部的访谈，了解市县政府历年来对民办幼儿园的规范管理和扶持情况;二是对民办幼儿园的园长、部分教师、家长的访谈，具体了解民办幼儿园发展现状以及民办幼儿园分类发展的意向。

三 调查结果与讨论

(一)民办幼儿园能有效解决省内幼儿园学位短缺的问题

1．五年内民办幼儿教育仍是我省大部分市县解决入园难题的中坚力量。2012年全省的调查数据显示，民办幼儿教育占全省幼儿教育规模的75．43%，本次分层抽样调查中也得到进一步证明。即使是经济相对发达的海口、三亚两市，民办幼儿教育也分别占全省幼儿教育规模的88．5%和94%(详见表一)。可见，无论是经济发达还是欠发达的市县，民办幼儿园都是有效解决幼儿入园难题的主要力量。根据对各市县未来五年适龄入园幼儿数量的测算以及市县学前教育三年行动计划、市县教育“十二五”规划，五年内公办幼儿园建设速度仍难以满足民众对学前教育的需求，尤其是人口密集、流动人口多的城区，巨大的幼儿教育需求缺口必须依靠民办幼儿教育来填补(详见表一)。同时随着民众生活水平提高，对学前教育需求呈现多样化发展，民办幼儿教育自身具有的灵活性使其能较好地适应民众需求的变化。因此，引领和扶持民办幼儿园健康发展仍是各市县五年内发展学前教育中首先要解决的问题。

表一:海口、文昌、屯昌、琼海、五指山、三亚民办幼儿园基本情况

2．民办幼儿园已呈现出分层发展的趋势，在未来能有效应对民众对学前教育服务的多种需求。在调查中发现，即使是在同一个市县内的民办幼儿园，从办园投入到提供的服务质量以及教育收费差异都很大。以海口龙华区内的民办幼儿园为例，大约8%的民办幼儿园办园投入大量资金进行园舍硬件与软件的建设，拥有独立产权的园舍，高薪招聘优质的幼师，收取学费达到2，500元/学期。大约64%的民办幼儿园仅有临时租用的园舍，低薪招入的教师素质低，但收费也相对较低，约600元/学期。无论哪一类幼儿园，都能招收到一批入园幼儿，拥有与之相适应的消费群体。调查中还发现，由于当前幼儿家长普遍缺乏科学的幼儿教育观，无法正确地评价和选择适合的学前教育服务。大多数家长只能根据幼儿园获得的等级(市县等级或省等级)来判断幼儿园的教育质量，并以此作为投资幼儿教育的参考。但全省有75%的市县近三年未开展过市县等级的评定，甚至有的市县从未组织过。市县教育部门管理上的这种缺位，不仅使幼儿家长失去了他们为孩子选择幼儿园的参照标准，连民办幼儿园自身都失去了建设发展的标杆。在访谈中发现，能自行找准发展方向、园所建设较好、保教质量较高的民办幼儿园，园长在谈及园所未来发展规划时，关注的焦点是改善办园软硬件、提高保教服务质量，而原本办园水平低、条件简陋的民办园，园长在谈及发展规划时仅仅关注如何扩大招收规模，不能从保教质量中发现问题，无法提出改进的思路。可见，受园长的领导理念制约，民办幼儿园之间的差距在未来会越来越大。

3．幼儿园建设的基础不同，不同市县政府发展区域内民办幼儿园面临的困难也各有不同。被调研的市县学前三年学前教育的普及率分别为:海口市75%、文昌市82．7%、屯昌县44．7%、五指山市52%、琼海市85．4%、三亚市78．1%，反映不同市县学前教育发展参差不齐，未来所面临的普及学前教育压力不同，促进民办幼儿园发展中需重点解决的问题也不一样。海口、三亚两市的人口密度大，民办幼儿园数量多、规模扩张快，管理难度大。而五指山市、屯昌县人口密度小，民办幼儿园数量少，易管理，但布局上难以满足所有适龄幼儿入园需求。从园所的评估等级看，省级的民办幼儿园基本都集中在海口市，有的市县没有一个省级园。市县中缺少先进民办幼儿园的榜样示范与激励，使其他民办幼儿园的建设与发展过程中方向不明确、动力不足。此外，从教师队伍的整体素质看，学前教育专业的毕业生主要集中在海口市内的民办幼儿园，其他市县的民办幼儿园教师队伍的组成大多是由非学前教育专业人员构成，甚至有些教师仅仅是初中毕业生。缺乏优质师资已成为限制市县民办幼儿园提高教育质量的最主要原因。可见，各市县的民办幼儿园现有发展基础差异大，且在未来的发展中还将进一步扩大。

(二)市县政府缺乏对民办幼儿园所有进行有效管理与扶持

1．政府未能充分认识发展民办幼儿园的重要作用和意义。分析我省18市县(区)学前教育三年行动计划发现仅有61．1%市县提出了公办民办并举的学前教育发展目标，其中72．2%的市县在拟定学前教育发展年度具体目标时只谈公办乡镇中心园的新建和改扩建，把民办幼儿园的发展列入年度工作目标的仅占27．8%。这些市县政府计划中虽然把民办幼儿园的扶持与发展列入市县学前教育发展年度工作目标，但是在制订具体发展民办幼儿园的措施方面，并不能针对本市县的民办幼儿园发展中存在的实际问题提出有效的规范管理和政策扶持。在实际走访市县的民办幼儿园调查时也发现，虽然现在已进入学前教育发展三年行动计划的第二年，民办幼儿园园长却普遍不知道市县政府对民办幼儿园有什么新举措。

2．对民办幼儿园的管理措施单一，缺乏针对性。在关于民办幼儿园扶持与管理的访谈时发现，目前市县教育管理部门对民办幼儿园的管理基本上是政令式的，主要工作的内容包括转发上级管理部门下发的文件精神;根据上级部门要求开展取缔未注册园、校车安全等专项整治工作;对注册民办幼儿园开展年检活动等。这种自上而下、大一统的管理模式，对分布面积广、数量多、发展参差不齐的民办幼儿园无法实现针对性的、有效的管理。民办幼儿园规范办园行为、办园方向、教育质量、内部财务管理等方面，政府的监管无法落实，而且自上而下的单一管理模式也局限了民办幼儿园的自主发展空间。

3．对民办幼儿园发展的扶持政策未能有效落实。根据受访的民办幼儿园园长和教师反馈，园所在建设和发展过程中，从未接受过政府的任何形式的资金投入或优惠政策。针对2011年的国家级和省级幼儿教师免费培训项目的参与情况调查，发现参训学员中仅有30%的园长和12．8%的教师来自民办幼儿园。我们对市县确定参加免费培训项目人选的问题采访了市县教育管理人员，他们一致认为这是国家给幼儿教师的福利，应优先考虑公办幼儿园，有个别市县管理人员还认为民办幼儿园没有资格获得免费的培训指标。

4．政府机构内缺乏专业的幼教管理干部和教研员。在市县访谈调查中，各市县教育局管理干部均反映当前条件下，难以实现对民办幼儿园的规范管理。主要有两个方面的原因:一是市县教育局内缺乏专职的幼教专干、幼儿教育教研员，目前市县的幼教专干一般由基础教育股的干部兼任，兼职的幼教专干分身乏术，对民办幼儿园的日常监管与指导工作难以一一落实;二是从事幼教管理和指导的人员中，学前教育专业的不到15%，管理人员专业化水平不高，影响了对民办幼儿园的专业管理和指导，基础管理部门能为市县政府提出有效提高民办幼儿园管理和教育措施的建议者不多。

(三)大部分民办幼儿园内部财务管理紊乱

1．大部分民办幼儿园内部财务管理缺乏规范性。在调研民办幼儿园中发现，规模较小的民办幼儿园均未设置专门的财务管理岗位，由园长负责幼儿园所有财务管理。规模大一些的民办幼儿园虽然有专门的人员管理财务，但都不是专业的财务人员。在财务管理过程中，还有53%的民办幼儿园没有按收支两条线进行财务管理，有些民办幼儿园甚至将学费与伙食费混在一起使用。部分民办幼儿园虽然有专门的财务人员，但其中能按收支两条线以真实的财务票据建立财务管理档案的却很少。政府管理机构在年检时对民办幼儿园的财务监管也相对宽松，并不查验民办幼儿园财务资金使用的原始材料。调查进一步发现，财务管理混乱的幼儿园仅能清楚说明其用于发放保教人员工资在收入中所占的比例，而对用于教师培训、玩教具投入、教学条件改善的保教经费投入所占的比例非常模糊，有的民办幼儿园园长甚至认为唯有修缮园舍时才有必要制订学期的保教经费计划。

2．政府对民办幼儿园收费缺乏有效监管。目前市县政府对民办幼儿的监管主要有两种形式:物价局控制最高收费标准和办园方收费标准报备物价局。控制最高收费标准的监管形式虽然控制住民办幼儿园收费过高现象的发生，但是也限制了为满足追求高质量学前教育服务人群的需求而按高规格、高标准建设的民办幼儿园的发展。在现有条件下，由于政府对民办幼儿园的扶持力度太薄弱，民办幼儿园的办园主体为个体或私企，投入资金来源单一，也没有其他获得社会团体或个人资金捐赠的渠道，控制下的低收费使民办幼儿园难以获得发展所需的持续资金投入保障。而物价局报备的监管形式太过宽泛，监管存在漏洞，一些民办幼儿园借机巧设名目，如特色班、兴趣班等加收学费，还有些民办幼儿园在收费时未按要求将收费具体项目告知家长。民办幼儿园中普遍存在收费项目与提供的学前教育服务项目不相符合的情况，甚至有些幼儿园降低常规的保教服务质量，挤占幼儿应享受的常规教育时间来开展特色技能教育、兴趣培养，另外收取费用。

(四)民办幼儿园的保教队伍建设水平不高

1．民办幼儿园保教队伍整体素质不高、生师比高、稳定性差。对民办幼儿园师资队伍建设现状的调查围绕以下五个方面进行，详见表二。调查表明，民办幼儿园的保教队伍质量与办园方的投入力度直接相关。办园方在保教队伍建设中投入的资金多，如在教师的工资、教师专业培训等方面加大投入，保教队伍就相对较稳定且整体素质相应较高。民办幼儿园保教队伍建设中最为突出的问题，表现在不少小额投资的民办幼儿园把提高生师比作为降低办园成本的有效手段，而生师比高是造成幼儿园中教学管理模式单一、小学化教育倾向严重的原因之一。

表二:民办幼儿园保教队伍建设情况

2．园长专业素质低直接影响幼儿教师队伍的建设，直接影响幼儿园教育的方向。通过调查民办幼儿园教师制订的周计划发现，仅有大约17%的教师能按照《幼儿园教育工作指导纲要(试行)》的要求分五大领域组织教育活动，其他的几乎完全按照小学的教学模式与课程来设计幼儿园教学活动。即使按五大领域设计一周活动，也仅有极个别民办幼儿园能详细列出每次活动的主题与具体内容。通过对教师的访谈和幼儿园活动观察发现，园长的幼儿教育管理理念对幼儿教师专业能力成长起到决定性的作用。一些专业管理能力强的园长能通过加强教师日常教育行为的规范管理和培训活动来提高教师的专业化水平。不少园长都抱怨家长强烈要求幼儿园开展读写算的内容，为保住生源，民办幼儿园只能无奈妥协。但调查中发现，屯昌县的南吕农场一所民办幼儿园园长却能够通过新生入园的家长会亲自向家长宣传科学育儿的知识，让家长看到提前小学化教育对幼儿的危害，再通过幼儿园科学开展幼儿教育活动，从而逐步得到家长支持，在偏僻的乡村地区较好传播和贯彻正确的幼儿园教育理念。

(五)民办幼儿园发展为普惠性民办幼儿园的意向调查

1．大部分民办幼儿园都有发展为普惠性民办幼儿园的意向。在受访的32所民办幼儿园中谈及发展为普惠性民办幼儿园意向时，有93%的民办幼儿园表示愿意发展为普惠性民办幼儿园，享受政府的政策扶持同时接受政府的监管。这一现象反映出民办幼儿园在发展进程中，急切需要政府的引导和扶持，期待政府在资金投入与政策扶持同时，引导民办幼儿园的建设与发展方向，为提高其办园质量提出有效建议，增强其在未来竞争中的生存与发展的实力。

2．有普惠性发展意向的民办幼儿园办园基础差异大。在调查中发现，民办幼儿园的办园主体有不同类别，如有集体承包国有资产、企业办园、外商捐(投)资办园、私人出资办园等。这些民办幼儿园在办园规模、办园条件、园内管理、综合评价等方面存在较为显著的差异，详见表三。个人投资办园的民办幼儿园规模小、随意性较大，通常租用一栋民房就开办幼儿园，且办园方对小规模的投入也未能做长远规划，缺乏持续投入，办园各方面的条件都较差，不太适合发展为普惠性民办幼儿园。政府要扶持一批民办幼儿园发展为普惠性民办幼儿园，应先组织对申请的民办幼儿园的办园基础进行综合评价。

表三:民办幼儿园办园基础差异比较

四 结论与建议

根据以上分析，本研究得出如下结论与建议:

1．民办幼儿园是海南省学前教育稳定发展不可或缺的部分，为满足民众学前教育需求发挥了重要作用。但当前省内民办幼儿园总体建设水平低下，难以保障学前教育服务质量。因此，市县政府对民办幼儿园发展的扶持与公办幼儿园的建设应予以同等重视，科学合理地规划公办和民办并举的发展格局。加大对民办幼儿园的扶持和管理力度，提高民办幼儿园的建设水平，推动民办幼儿园稳定、健康地发展。

2．市县政府需逐步完善对民办幼儿园的管理体制与指导机制。政府部门一方面要加快学前教育管理与指导队伍的人员配备，建立一支具体负责本区域学前教育管理与研究的专业化队伍;另一方面要依据本区域民办幼儿园发展的实际情况，组织开展市县幼儿园等级评价，建立对民办幼儿园管理与指导的常规管理流程，确保工作的规范性、实效性。[1]加强对民办幼儿园内部财务管理过程规范化的监管，引导民办幼儿园建立规范的内部财务制度，制定民办幼儿园每年用于改善办园条件的资金投入比例标准，具体落实年审时民办幼儿园财务报备的工作。

3．制定民办幼儿园的分类标准，确定普惠性民办幼儿园和非普惠性民办幼儿园，对民办幼儿园实行分类扶持。加快普惠性民办幼儿园的建设，出台扶持普惠性民办幼儿园的具体实施办法:制定普惠性民办幼儿园的标准，选择办园条件有保障的民办幼儿园;制定普惠性民办幼儿园财务监管的实施细则，实行普惠性民办幼儿园内部财务管理的公开、透明，确保政府投入的资金和优惠政策都能转化为平价、合格的学前教育服务，让广大民众实实在在受惠。

4．加快落实民办幼儿园教师的福利、待遇，规定民办幼儿园提供的幼儿教师最低工资标准、购买五项保险等，保障民办幼儿园教师的基本权利。出台民办幼儿园教师在晋升职称、提高学历、参与培训方面与公办教师享有同等待遇的有关政策，保障民办幼儿园教师享有专业发展、职业拓展的必要条件。

[1] 周永明，张建萍．政府主导的学前教育发展制度设计与选择[J]．学前教育研究，2011(3):3－10．