政府公共支出管理的绩效考评及其途径

■刘发明

政府公共支出管理的绩效考评及其途径

■刘发明

一、政府公共支出绩效考评的难点与标准的制定

（一）公共支出绩效考评的难点

由于政府职能及其政策目标存在的多元性、独特性以及多层次性，对于公共支出绩效难以从单一角度或者层面进行考评；且对其进行考评是一项十分复杂和艰难的工作。此外，公共支出管理和运作成本构成复杂，要全面客观地反映难度较大。公共领域绩效也存在着多向维度，鉴于此，公共部门绩效评估应该建立在更为广泛的维度上，对公共部门绩效的评价不仅需要定量的数据，更要与定性的判断相结合。在设计绩效评价指标体系时，必须要反映信息使用者的利益；此外，绩效信息的提供与未来资源的配置和政策选择密切相关，同时，绩效的计量必须与资源配置的水平相适应。

（二）公共支出绩效考评的标准

公共评估标准的制定是进行绩效评估的前提条件，评估标准的客观性和科学性直接影响着公共支出绩效评估的结果。基于公共部门绩效评估的多向维度考虑，使得其与私人部门相比，具有高度复杂性。其主要包括：一是多元化政策目标使价值判断标准发生冲突；二是公共支出的产出很难量化，且缺少来自市场的反馈信息，难以准确地计量和考核；三是公共支出大多是公益性和非盈利性的，由于缺乏激励和监督约束机制导致公共支出制度结构的非市场化。因此，政府公共支出绩效评估现今仍受到各种各样因素的影响而使得标准的制定十分复杂。诚然，在各国的实践中，也仍然存在着一些被广为认可的标准，如“3Es”标准、“SMART”标准等等。政府支出目标的多样性和层次性决定了公共支出绩效评估标准的复杂性，所以，在运用这些指标的时候要注意结合我国当下具体的国情，做好与国家现行各部门和各行业之间的衔接，做好与标准的区域适应性和国际标准的衔接。

二、公共支出绩效管理中的成本效益分析

（一）净现值法和内部收益率法

净现值法和内部收益率法两种方法都考虑了货币的时间价值，将根据发生在不同时期项目的现金流入进行计算分析。净现值（NPV）的计算公式为：NPV＝∑Ci(1+R)ˉi+Ct(1+R)ˉi （i＝0～n）。根据所计算出来的净现值结果判断：当NPV大于0时，项目可行；当NPV小于0时不可行。而内部收益率法下，当IRR大于市场利率时，说明该项目可行，但不一定是最优的；IRR最大的项目才是最优选择。

（二）公共支出的投入与产出

一是影子价格。影子价格是在市场价格不能反映社会价值时所出现的。以下举例分析：假设X为某一项目的投入品，税率用t来表示，需求曲线D[P(1+t)]表示在每一价格P(1+t)处的市场需求量；S(P)表示在不同的供给价格即净价格P处时所能供给多少X，然后通过在每一价格处垂直增加税收支付，将S(P)转化为S[P(1+t)]。具体如图1所示，其他主要应用由劳动力的影子价格、外汇的影子价格与公共资金的社会机会成本的确定。

图1

二是无形价值的评估。主要内容包括：一方面表现为时间节约的价值，对于厂商来说，将节约的时间用于生产的竞争性经济中，其价值就是因时间节约而进行生产从而使产出增加的价值，表现为税前工资率提高；另一方面表现为生命延缓或疾病预防的价值，项目评估需要考虑死亡风险增加的机会成本。

（三）风险和不确定性

三、公共支出中的制度绩效评价

（一）生产与供给

首先必须明确生产与供给的概念。私人经济交换过程中的供给与生产的区分十分明显，所以很少有人会关注。但是，在公共领域对供给与生产的区分是相当重要的，有时供给单位与生产单位并非一个单位。组织供给的过程基本上与消费、融资、安排物品和服务的征税与监督有关，只要物品和服务是由一个集体来供给的，那是无论它是政府单位还是一组私人用户都必须进行相关活动。

（二）总体绩效标准

总体绩效标准主要包括五个方面的内容：一是经济效率，资源的有效配置即意味着达到帕累托最优状态，而在对公共支出的制度绩效的研究中，首先需要考虑的就是经济效率的问题；二是公平，经济效率并非判断制度是否合理的唯一标准，公平的评价方法很多，同样劳动获得同等报酬与不同贡献应有不同报酬是最重要的两个；三是责任，公共支出管理的重要内容之一就是对相关稀缺资源使用的责任，对于责任的重视是与公共物品的特性直接相关的，虽然制度安排能够促进责任，但是要确保政府官员责任的实现也是相当困难的。实际上，决策者能够得到有关公民偏好的信息对效率目标的实现是至关重要的。对收集效率和公平信息的制度安排有利于增进责任并促进再分配目标的实现。

四、中国公共支出绩效提高的途径

（一）采用绩效预算

绩效预算也可以称为效益预算，它是在利用现有预算数据的基础上实行并逐步完善的一种预算；它充分应用绩效和成本分析法来制定项目计划；绩效预算的实施可以同时在中央和地方基层政府机构中实施。其过程为：首先从项目预算入手，制定出分项目的绩效指标；建立正确的激励机制。在其预算过程中，实行部分的权责发生制会计，从而使政府的绩效得到全面反映。

（二）实行国库单一账户制度

国库单一账户制度是国际上普遍采用的做法，其核心是通过账户体系的统一管理，提高预算执行的透明度。国库单一账户制度具有三个特征：一是效益，是指提高财政资金效益和运行效率；二是提高透明度，政府财政收支活动要向纳税人、社会公众透明；三是监控。通过完善的制度设计，利用现代信息网络的系统，对所涉及的财政资金的相关收付活动进行全程动态监控，并对相关违规行为进行核查处理，从而保证财政资金支付的安全性与有效性。

（三）建立政府采购制度

建立我国政府公共采购制度；确立和坚持政府采购中心“代表政府依法行使采购权”的法定地位；将属于财政性资金参与投资的公共工程项目全部纳入到公共采购范围，扩大公共采购范围，提高公共资金使用效率，降低行政和监督成本；充分发挥公共采购在拉动内需、保护中小企业、促进产业结构调整升级，以及支持技术创新等方面的政策功能；在监督上着眼于制度建设，建立适应公共采购体制的审计和问责制度，做好事前、事中、事后的全程监督；加快公共采购信息化建设，建立全国统一的电子化交易平台，实现全流程网上采购，从技术上强化监督、管理和执行手段。

孝感职业技术学院）

（本栏目责任编辑：罗晓）