财政再就业资金支出的绩效评价探析

■吴海民 俞雪花

财政再就业资金支出的绩效评价探析

■吴海民 俞雪花

一、再就业绩效评价的背景

近年来，我国失业群体逐渐增大，失业率持续走高，并接近5%的警戒线，再就业形式十分严峻。对此，党和政府给予了高度重视，在近年的财政预算安排中，再就业资金在整个财政预算中所占的比例逐年上升。然而，在实践中再就业资金的运用却普遍存在 “重项目、轻效益，重分配、轻管理”的现象，对资金使用过程与结果缺乏有效的监督考核与“跟踪问效”，这不仅影响到了财政资源的优化配置，而且造成许多不必要的浪费。因而如何以“众人之财”办好“众人之事”，防止出现“政绩工程”、“形象工程”，是一项关系到广大失业人员能否“安居乐业”的重大事件。再就业资金支出使用的绩效评价正是考核政府再就业服务工作业绩成果的一种科学手段，其本质是按照市场经济要求实行的一项监管制度，目的在于提高财政资金支出的效益水平。随着就业压力的不断上升，适时推动再就业资金绩效评价已成为现阶段促进再就业工作的当务之急。

二、再就业绩效评价的目标

所谓财政绩效评价，就是运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，按照统一的标准和程序，通过定量定性对比分析，对财政支出期间的项目效益和业绩结果做出客观、公正与准确的综合评判。推行财政绩效评价可以使公共服务的质量与成本得到更为广泛的关注与监督，以确保纳税人的每一分钱都能有效地转换成优质的公共产品和现实的生产力。再就业绩效评价作为政府促进再就业工作绩效管理的基础和重要组成部分，强调的是“结果、责任和效率”。推行财政再就业资金绩效评价，就是要使支出结果更好地反映政府的阶段性发展战略，推动“绩效预算”模式建立，增强预算资源分配与劳动部门绩效之间的联系，提高再就业资金支出的科学性、规范性。通过再就业绩效考核，达到对再就业管理部门的激励与鞭策，提高再就业资金分配的科学性和效率性，真正从源头上实现财政资源的高效配置，以最少的投入实现最大的就业。

三、再就业绩效评价的功能

一是导向功能。再就业绩评价具有引导评价对象即政府劳动部门向预定目标前进的功效和能力。它对就业目标的实现和就业政策的贯彻，具有相当强的制约和保障作用。

二是鉴定功能。再就业绩效评价具有对劳动就业主管部门的目标达到度、合格与否、优劣程度、水平高低进行判断与确定的功用和能力。主要通过对再就业主管部门相关资料的收集、整理、分析、判断、检查、比较而获得评价结果。

三是改进功能。再就业绩效评价具有促使政府就业主管部门反省自身、克服不足、改变原有不良状态，完善并促进其发展的功用和能力。

四是激励功能。再就业绩效评价能使政府就业主管部门产生努力实现或逼近预期目标的动力。它是通过向政府就业主管部门反馈评价信息这一运行机制得以实现的。

五是管理功能。再就业绩效评价具有使政府就业主管部门的行为得到调节、控制、规范并使其趋向于目标并最终得以实现的功用和效能。该功能的发挥是建立在一整套严密而科学的评价指标体系与评价程序基础之上的，因此优越于一般的经验性、行政性管理功能。

四、再就业绩效评价的指标体系

根据可操作性、重要性、社会效益性以及定量与定性分析相结合的原则，构造出再就业支出绩效评价指标体系及其结构，即目标层（一级指标）、准则层（二级指标）和指标层（三级指标）。一级指标（用A标度）就是再就业专项资金支出绩效指数。二级指标（用B标度）包括三大类。

第一类是数量结构指标 （用B1标度），用来反映劳动部门为促进下岗失业人员再就业而对各个单元项目所投入的人力、物力、财力等的支出情况，因而是衡量劳动部门再就业工作业绩的基本数量指标，具体又分以下几项分指标（即三级指标，用C来标度）：①再就业专项支出占财政支出的比重（C1），即政府财政预算中安排的再就业专项支出占整个财政预算支出的比例，此数据反映了政府对再就业工作的重视程度与支持力度；②万元专项支出培训再就业人数（C2），即劳动部门每支出1万元再就业专项资金所培训的再就业人员数；③万元专项支出新增岗位数（C3），即劳动部门每支出1万元再就业专项资金所增加的新岗位数；④万元就业基地建设支出安置人员数（C4），即劳动部门每支出1万元再就业基地建设资金所安置的就业人员数，反映就业基地建成后新创造岗位数量与促进就业的能力程度；⑤创业培训基地年培训人数（C5），指开展创业培训项目的市创业培训基地1年内培训合格的创业人员数。

第二类是质量效益指标 （用B2标度），用来反映劳动部门再就业工作的效率、结果、社会效益等产出情况，是对劳动部门再就业工作质量高低好坏程度的一种现实检验与客观评价，具体又包括以下5个三级指标：①下岗失业人员再就业率（C6），指报告期内已实现就业的下岗人员和失业人员占总下岗失业人员的比重，主要反映辖区内领取《再就业优惠证》的下岗失业人员实现再就业的情况；②城镇登记失业率（C7），指报告期末城镇登记失业人数占期末从业人员总数与期末实有城镇登记失业人数之和的比重；③培训合格率（C8）， 指培训结业后获得结业证书人数占参加培训总人数的比重；④培训后再就业率 （C9）， 指 培训后实现再就业的人数占参加培训总人数的比重；⑤职业介绍成功率（C10），指经劳动部门介绍或推荐后而被用人单位成功录用人数占被推荐（介绍）总人数的比重；⑥创业成功率（C11），指参加劳动部门举办的创业培训后成功创办企业或自谋职业的人数占总培训合格人数的比重。

第三类是定性评议指标 （用B3标度），该项指标是对劳动部门再就业工作中无法用具体尺度直接计量的绩效部分，采用间接的评议性指标来量化处理，包括3项分指标：①再就业硬件建设（C12），主要用来考核再就业工作服务平台、机构、场地、劳动力市场、职业介绍所、再就业培训基地、创业培训基地、办公条件与办公用品、信息网络建设等必要的工作设施所提供的硬性支持能力程度，是开展再就业工作不可缺少的基本要件，同时构成再就业绩效评价的重要方面之一；②再就业软件服务（C13），该指标主要用来考核劳动部门为下岗失业人员再就业所出台的优惠政策、指导方针、帮扶措施，所营造的就业环境与创业氛围，工作人员的专业素质与服务态度，以及其他配套服务措施的软性协作能力程度；③再就业基础管理（C14），该指标主要用来评价劳动部门在再就业工作中的管理协调能力，其内容包括领导重视程度、决策能力与水平、规章制度是否完善、人员配备是否齐备、机关工作作风的好坏等。

表1 J市再就业定量指标实际值 单位：万元、人

五、再就业绩效评价的AHP方法

由于再就业绩效评价涉及较多的观测指标，一般来说，对于多指标权重的确定，AHP层次分析法比较合适。所谓 层 次 分 析 法 （Analytical Hierarchy Process,简称AHP法），就是将评价问题分解成目标、因素、指标等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的方法。该方法应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出层次权重分析的新思路，与目前流行的指数法、灰色系统分析法、模糊数学法等方法相比，层次分析法适用于尚无统一度量尺度的复杂问题分析，解决用纯参数数学模型方法难以解决的评价问题和多目标任务分析，尤其适合于对结果难于直接准确计量的场合。基本原理为：将要评价问题的各个要素分解成若干层次，并以同一层次的各个要素按照上一层要素为准则，进行两两判断比较并计算各要素的权重，再通过层次单排序和层次总排序，确定各要素的最终权重，以达到评价的目的。

六、再就业绩效评价的实例分析

本例以广东省J市2003年再就业工作为对象，选用AHP层次分析法进行绩效评价。

（一）情况介绍

2003年J市本级财政安排1100万元专项资金来促进市直下岗失业人员再就业，其中社会保险补贴120万元，岗位补贴130万元，职业培训和职业介绍补贴147万元，劳动力市场建设补助78万元，自谋职业扶持金250万元，再就业基地建设资金375万元。此外，省财政给予J市安排再就业专项补助1135万元。综上所述，省市两级财政共计投入再就业资金2235万元。截止到2004年8月，省市两级再就业资金实际支出1428.1万元，余额806.9万元。各指标详细情况见表1。

（二）确定权重

对前文所述14项指标统一采用AHP法进行赋权，其要点是根据各评价指标的相对重要性，运用1—9标度法进行量化处理，最后通过层次排序确定各指标的权重。在再就业绩效评价中，综合分析数量结构指标B1、质量效益指标B2和定性评议指标B3，结合实际工作情况，给出判断矩阵A—B及权重计算结果（表2）：

表2 A—B判断矩阵

同理，计算出判断矩阵B1-C、B2-C、B3-C各指标权重，如表 3、表 4、表 5所示。

表3 B1-C判断矩阵及权重

表4 B2—C判断矩阵及权重

λmax=6.115，CR=CI/RI=0.023/1.24=0.0185<0.10

表5 B3—C判断矩阵及权重

汇总以上结算结果，经层次总排序后即得各指标最终权重，见表6：

表6 层次总排序后各指标的最终权重

从上表可知，全部定量指标在总目标评价中的比重为：

（0.030+0.038+0.079+0.070+0.023+0.163+0.156+0.038+0.080+0.074+0.112）?100%=86.3%，从而全部定性指标的比重为 （1-86.3%）=13.7%。

（三）定量指标评价

（四）定性指标评价

根据 《J市再就业工作目标责任制》和《广东省2003年再就业工作目标责任制考评办法》的要求，从A、B、C三个层面对定性指标的评判标准进行了规定，并按着考评办法的具体给分细则将其转换成标准分。然后采用专家综合评判法进行指标量化，各指标评分等级设为四级，即优秀、良好、及格、不及格。其中优秀（ABC三项内容全部达标）评分：标准分×（90～100%）；良好（ABC 三项内容多数达标）：标准分×（75～89%）；合格 （ABC三项内容部分达标）：标准分×（60～74%）；不合格（ABC 三项内容均未达标）：标准分×（40～59%）。对专家评议分取平均值作为指标实际得分,见表8。

表7 定量指标评价对照表

表8 定性指标评价对照表

（五）评价结果及分析

按照《广东省财政支出绩效评价试行方案》的规定，评价类型分为优（A级）、良（B 级）、中（C 级）、低（D 级）、差（E 级）5 个等级，如表 9：

表9 评价结果的类型等级划分

按照前面计算得到的定性指标和定量指标的类评价指数，以及按照层次分析法确定的两类指标的总权重，通过加权平均得出综合评价总分，即再就业支出绩效评价综合指数。计算如下：

再就业支出绩效评价指数=定量指标评价得分×权重+定性指标评价得分×权重=76.61× 0.863+80.5×0.137≈77.2

经评价，2003年至2004年上半年J市再就业资金支出绩效评价综合指数得分为77.2分，落在70— 80分的评价区间，据此确定评价结果的类型为：中（C级）。其中，定量指标得分为76.61分；定性评议指标得分为80.5分。根据评价结果，可知2003-2004年上半年J市再就业资金支出绩效目标的实现程度处于中等且接近良好水平。

在11个定量指标中，个体评价指数大于1（超过100%）的指标有4个，分别是C1—再就业预算支出占财政一般预算支出的比重、C8—培训合格率、C9—培训后再就业率、C11—创业成功率。C1表明J市财政对再就业工作支持有力度，投入决心很大。指标C8和C9表明J市在再就业培训工作方面绩效突出，效果明显。指标C11超过标准值1.6个百分点，表明J市不仅关注就业，更加注重下岗失业人员的创业，以创业带动就业，既是就业观念的转变，也是就业工作由被动变主动的思路变革。

其余7个指标中，C2—万元支出培训再就业人数、C5—创业培训基地年培训人数和C6—再就业率这3个指标总体完成情况不错，C2和C5再次说明就业培训工作效果很好；指标C6接近目标值，完成情况较为理想。其余4个指标，C3—万元支出新增岗位数、C4—万元基地建设支出安置人员数、C7—失业率、C10—职业介绍成功率，完成较差，是影响总体绩效水平的主要因素。每万元专项资金支出的效果不理想，万元支出新增岗位数只有1.73个，比全省平均水平少了7.73个，万元就业基地建设支出安置人数只有1.12个，比标准水平低8.44个，平均每创造1个岗位投入资金5780元，就业基地的人均安置成本达8928元，投入多而产出少，经济效果和社会效益低。职业介绍成功率也只为目标期望值的50%。这几个指标表现欠佳，自然会导致失业率走高，2003年末J市失业率达到4.88%，突破了3.5%的目标控制线。

在定性指标方面，尽管成效不小，但仍存在一些不足之处：劳动力市场信息网络未能联通基层劳动站、所，基层平台无法实现信息共享；再就业项目缺乏可行性分析和科学论证；一些服务措施如小额贷款开展较晚，社区就业服务发展较慢，公益性岗位开发缺乏力度；调查研究不够广泛深入，对下岗失业人员和基层单位情况掌握不全面，从而使某些就业措施未能切合实际；缺乏有效的跟踪服务。

（六）相关建议

第一，从再就业资金实际使用情况来看，重点应转向对再就业资金使用结构的优化调整，继续加强对再就业培训补贴和职业介绍补贴的力度，加大对购买公益性与社区服务就业岗位的投入，适度增加对创业培训基地的财政投入，逐渐增大自主创业与自谋职业扶持金的预算比例，对资金使用效益不理想的再就业基地建设建议暂停预算资金安排，可考虑把此项资金转向劳动力市场建设或就业网络信息平台建设等方面。

第二，建立以经济发展拉动就业增长的长效机制。凡政府财政投资和支持的项目，应与增加就业岗位、降低失业率挂钩；通过调整区域经济战略与产业布局来拓展就业新空间，通过发展第三产业和非公有制经济来开辟就业新渠道，通过发展劳动密集型产业和中小企业来营造内涵式与外延式相结合的就业新格局。

第三，适应市场需求，不断提升培训办学层次，建立多工种的初、中、高级系列培训模式。 大力开展“短平快”的职业技能培训、“一专多能”的复合型培训、“订单式、个性化”的定向培训、职业技术教育与文化教育相结合的综合培训，从而使下岗人员可根据自身条件广泛选择培训项目，培训后可获取职业资格证书或大中专、本科毕业证书，推行双证并行制度，为其进入市场求职提供方便。

第四，实行小额借款与创业培训的捆绑运作，努力培养创业带头人，打造“1＋1群”再就业模式，实施“小老板培育工程”，通过向下岗失业人员传授创业知识、技能、方法，培养其创业意识，使其掌握创办企业的程序和知识，帮助落实扶持政策，同时聘请专家指导组，对学员选定的创业项目进行市场论证和策划指导，以实现“一人创业、群体就业”的带动效应。

第五，运用政策和经济手段引导职业培训的发展方向，充分调动社会力量兴办再就业培训，主张政府应直接向市场购买“就业培训成果”、购买“职业介绍成果”，乃至直接购买就业岗位，以促进培训就业的市场化与社会化的进程。

第六，加快劳动就业的基础设施建设和信息化进程，尽快实现市、区、街道、社区四级劳动就业信息联网。

（本文系教育部人文社会科学青年基金项目【11YJC790205】、广东省自然科学基金博士启动项目【S2011040000414】研究成果之一）

广东省江门市五邑大学经济管理学院、广东省江门市人力资源和社会保障局）