“土地财政”：困局的破解

■陈志勇 陈莉莉

“土地财政”：困局的破解

■陈志勇 陈莉莉

陈志勇，1958年 4月出生，广西贺州人，经济学博士，教授，博士生导师。现任财政税务学院院长、湖北财政与发展研究中心执行主任、中国政府采购研究所副所长，兼任中国财政学会理事、全国高校财政学教学研究会常务理事、湖北财政学会常务理事、武汉市财政学会副会长，享受国务院政府特殊津贴。主要从事财政理论与政策的教学和研究。近年来，主持国家社科基金项目“建立有利于科学发展的财税制度研究—基于对 ‘土地财政’问题的治理”、教育部规划项目“地方财政支出结构优化研究”等多项国家级、省部级课题研究。出版了《区域经济协调发展与财政政策调控》、《财政学原理》、《国家预算管理》、《公债学》 等多部著作、教材，在《财贸经济》、《财政研究》等刊物上发表学术论文50余篇。

陈莉莉：中南财经政法大学财政与税务学院博士研究生

自20世纪90年代中期以来，伴随着土地使用权和住房产权制度的变迁，在我国工业化、城市化进程的快速推进中，形成了在地方政府主导下以土地资本化和房地产业为中心的经济增长格局，产生了所谓的“土地财政”问题。

“土地财政”是指地方公共资本积累主要依靠卖地收入，而地方税和地方收费又高度依赖房地产业的财政模式，其形成与我国现行土地产权制度、财政体制、税收制度、预算管理方式等有着密切的关系，可以说，它是我国工业化、城市化背景下现行经济体制、制度内在矛盾的综合反映。

一、“土地财政”产生的制度背景分析

（一）农村集体土地使用权和城镇国有土地使用权不具备同等的法律地位

根据1988年《宪法》以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，“城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”而根据《土地管理法》以及《房地产管理法》的相关规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。由于我国集体所有土地使用权不能直接进入土地市场，必须经由政府征收转变为国有土地后，才能通过使用权出让的方式进行交易，从而使得集体土地使用权不具备实际处置权，因而也就不具备完全财产物权的性质。这一制度安排带来了许多社会经济问题：一方面，农村集体土地使用权和城镇国有土地使用权在法律地位上的不平等，造成了土地使用权的“二元分割”和城乡差异，这是加深城乡鸿沟的重要因素；另一方面，集体土地转为国有土地再出让，形成了大规模的土地征收，经常以牺牲农民的经济利益为代价，从而累积了大量因征地而产生的社会矛盾，长此以往，不利于社会和谐稳定。

（二）财政体制缺乏内在稳定性

长期以来，我国中央与地方的财政关系处于不断调整变动中，且调整缺乏宪法和法律保障，分税制之前如此，分税制之后依然没有发生根本改变。分税制以来财政体制的调整基本上是以政府及其部门的“文件”、“通知”等形式下达和执行的。在没有法律约束的情况下，处于强势地位的中央政府是制度变迁的主导者，可以根据自身利益的需要改变财政分配方案，从而形成财权和财力逐渐向上集中的格局。二十世纪九十年代中期后财政体制中一系列财权上移、事权下放的调整，是导致地方热衷于土地开发、片面追求房地产利益的重要因素。

（三）城镇土地法律所有权与经济所有权脱节

按照《宪法》和《土地管理法》的规定，国务院代表全民行使城镇土地所有权。而实际上，自分税制以来中央将存量建设用地收益全部留归地方，新增建设用地部分按平均土地纯收益与地方进行三七分成。因此，国有土地出让金基本上由地方政府掌握和支配。但土地出让金收支管理缺乏规范的制度安排，极大地激励了一些地方政府近乎疯狂的征地卖地行为，以追求短期利益的最大化，不利于耕地的保护和土地的合理利用。

（四）土地房产税收具有明显的“一次性”特征

我国土地房产税制各环节税种的设置与搭配，没有形成由主体税种以及相应辅助税种构成、不同功能和作用的税收相互配合、相互协调的有机统一体。目前，我国现行税制中与土地房产相关的税种多达十种，并分布于房地产的取得、保有和转移环节。从收入规模看，主要来自于转移环节的营业税、所得税、土地增值税，而保有环节的税收收入很少；从收入特征看，转移环节的税收多为一次性收入，作为计税依据的相关收入不经常或不重复发生，税收的形成依赖于资产及收入的增量，使得土地房产税收随着房地产市场的景气程度而出现大幅波动。土地房产税收收入的“一次性”特征是导致地方政府财政行为短期化的重要原因。

此外，土地房产地方收费管理制度设计上的非规范性，但地方政府缺乏合法的公共基础设施建设债务融资权，以及现行政绩考核制度的缺陷等，也是强化“土地财政”模式的重要因素。

二、我国地方财政的 “土地财政”特征

（一）地方财政高度依赖国有土地使用权出让收入

我国国有土地出让成交价款从1999年的514.33亿元，上升至2009年的14239.70亿元，10年间增长了近1.8倍，年均增长率为14.42%。虽然在2005年和2008年出现过下降，但总体上仍保持快速上升的势头。其中2001～2009年全国土地出让成交价款相当于地方本级财政收入比重平均约为42%。2010年全国国有土地使用权出让收入为30108.93亿元（包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入），相当于地方本级财政收入的74.14%，地方财政支出的40.75%。目前，依靠国有土地使用权出让收入形成的地方公共资本积累主要用于地方基础设施建设领域。2010年全国国有土地使用权出让金支出为26622.12亿元，其中用于城市建设的支出为7621亿元，用于农村基础设施建设支出1076.53亿元，两者合计8697.53亿元，占支出总额的32.67%，比2009年上升5.57个百分点。如果加上前期土地开发相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设项目支出则这一比重更高。而在2010年的全国一般预算支出中，用于城乡社区公共设施的支出仅为3010.39亿元，可见在城乡基础设施建设方面，国有土地使用权出让收入的作用要远大于一般预算收入。

（二）房地产业成为地方财政的支柱财源

首先，作为地方第一大税种的营业税，其主体税源结构近年来发生了向房地产业调整的格局。在各行业营业税中，2000年金融业的营业税占营业税比重最高，为28.35%。2004年以后房地产业营业税占比逐渐超过其他行业，成为比重最高的营业税税源行业。其中，2007和2009年房地产业营业税占营业税比重分别达到27.17%和26.44%，如果加上建筑业，则2004年至2009年房地产业和建筑业两大行业平均贡献了营业税46.58%的收入。其次，从房地产产业带动的税收收入来看，2010年，土地增值税、耕地占用税、契税、房产税和城镇土地使用税五项税种合计实现税收收入6527.88亿元，加上房地产营业税、建筑业营业税和房屋转让个人所得税，全年与土地房产相关的税收收入合计12255.09亿元，占全国税收总收入的比重为16.74%，占地方税收收入比重为37.48%。如果考虑房地产对银行信贷等相关行业的拉动以及房地产企业所得税，这一比重将更高。2010年，房地产业相关税收收入相当于地方本级财政收入的30.18%，同时相当于地方财政支出的16.59%。

（三）地方政府性债务多以未来土地出让收入为担保

根据2011年6月27日审计署发布的全国地方政府性债务审计公告，“2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元”，占全国地方政府性债务余额的23.77%，“共涉及 12个省级、307个市级和1131个县级政府。”实际上，作为偿债来源的土地出让收入，通常是被高估的未来土地收益，是建立在未来土地价格持续上升这一假定前提下的，而一旦房地产市场逆转，土地一级市场遇冷，则土地价格和土地需求就会出现较大幅度的下降，将会导致地方政府的隐形负债转变为真实的财政负担，进而引发地方财政危机和金融危机。显然，这种大量依赖借贷资金进行地方基础设施建设，通过“经营土地”、“经营城市”推高地价和房价，以未来出让土地的收益偿还到期银行本息的地方债模式具有不可持续性。2010年底在全国地方政府性债务余额已支出的96130.44亿元中，用于市政建设、交通运输和土地收储整理的债务资金合计为69434.33亿元，占支出总额的72.23%。这一庞大而不可持续的地方政府债务构成了我国当前财政系统和金融系统的重大隐患。

（四）房地产收费呈现一定乱局

房地产各环节收费按照收费的性质可分为行政事业性收费和政府性基金（以下简称政府规费）、经营服务性收费、开发项目的基础配套费以及其他费用。其中政府规费按批准的级次分为中央批准和省级批准两类。目前，中央批准的政府规费共有13项，以2010年为例，仅城市基础设施配套费收入一项就达611.01亿元。中央批准的政府规费收支管理相对规范，但也存在以收费基金挤代税收等不合理的现象。省级批准的政府规费收支各地不尽一致，其收费项目及具体征收标准由各地自行确定，在全国范围和一些省（区、市）内缺乏系统严格的执行标准，其管理、转移、使用和监督等缺乏统一规范。而经营服务性收费、开发项目的基础配套费以及其他费用方面则存在部门和环节多、项目杂、标准不合理以及公共行政权滥用等问题。

三、破解“土地财政”困局的政策建议

“土地财政”模式虽然在一定阶段内可以推进地方经济及财政收入的快速增长，但从较长时期看，它会引起地方政府激励约束难以相容，扭曲经济结构，产生房地产泡沫，固化消费疲软格局，弱化财政收入基础，而且导致耕地严重流失，而这些现象，已经不同程度地在现实生活中出现。因此，必须以有利于科学发展为原则，重构相关经济和财税体制，以破解“土地财政”的困局。

（一）完善公有制下的土地产权制度

在现有土地所有制基础上，应给农村集体土地使用权和城镇国有土地使用权赋予同等的法律地位和市场地位，在尊重国家的土地使用规划的前提下，所有的非公益用地都通过“招、拍、挂”公开竞价出让使用权，政府主要通过税费制度来调节农村集体土地出让收益。

（二）增强财政体制的内在稳定性

1、明确政府间事权和支出责任的划分。在厘清政府与市场之间基本边界的基础上，以构建公共财政体系为取向，以公共服务供给纵向均衡为原则，要明确各级政府的职能和事权范围，尤其是省以下各级政府的事权范围，据此进一步界定各级政府的支出责任，其中较为成熟稳定的部分，结合《预算法》的修订，以法律形式加以规范。

2、规范政府间收入的划分。在进一步优化现行税制的基础上，调整政府间的财力划分，适当提高地方政府尤其是省以下政府的收入分享份额，扩大地方一般预算中自主性收入的比重，摆脱下级财政过度依赖上级财政转移支付的格局，使地方财权、财力与事权、支出责任间能有较大程度的匹配。从中长期来看，省级和市县级应分别有各自的主体税种，特别是市县级作为财政体系中的基础层级，应有收入稳定、税基流动性弱的税种作为其主要收入来源。

3、完善转移支付制度。完善政府间转移支付制度应以公共服务供给的横向均衡为基本目标取向，使地方的财力能够和事权相匹配。要尽快扭转目前转移支付中一般转移支付比重低、专项转移支付比重高的格局，着力提高地方公共服务供给能力。扩大一般转移支付中按“因素法”计算的范围乃至“全覆盖”；整合专项转移支付的项目，突出重点，提高效益。

（三）规范地租性财政收入的分配和管理

1、建立土地收益基金。一次性收取的40至70年城镇国有土地使用权出让金，其性质为全体人民的共同财富，涉及代际利益关系和可持续发展，因此，必须规范土地收益金的管理和使用。可考虑借鉴香港特别行政区政府的做法，建立土地收益基金，从每笔土地出让收入价款中提取一定比例存入土地收益基金中，该基金主要用于公共基础设施建设和保障性住房投资，实行保值型、滚动式发展。

2、土地出让收入实行共享制。根据国有土地使用权出让收入的性质，应实行中央、省、市（县）政府三级共享，具体分享比例可以根据工业化、城市化发展的不同阶段以及经济调控的需要来确定和调整。中央、省政府集中的部分主要用于促进全国或省内各区域的均衡发展，调节各地的土地开发整理行为，履行全国或全省范围内土地总量调控、规划管理和重大用地行为审查、保障土地相关各方利益等职能。

3、土地出让金收支纳入正式预算管理范围。随着土地使用权出让规模的日益扩大，土地出让收支实际上已成了地方政府的“第二财政”。目前虽有相关基金预算管理的规定，但要求还不够严格、具体，事实上仍是把这笔资金视为“预算外”看待，在实际执行中仍存在许多漏洞和问题，各种挪用、流失乃至贪赃枉法的现象十分严重。因此，必须进一步加强对土地出让收支的预算管理。可考虑在细化有关基金预算管理规定的基础上，构建和完善地方财政的复式预算体系，明确土地出让基金在预算体系中的地位，规范该基金预算的编制、审核、批准、执行、决算及绩效考核的程序和要求，统一地方政府的财政收支管理。

（四）弱化土地房产税收的一次性特征

改革土地房产税制，逐步形成以保有环节房地产税为重要收入来源、房地产交易环节的税收起辅助作用、功能相互配合的土地房产税系，弱化土地房产税制的一次性特征。

1、优化各环节税种配置。在税种的搭配上，对土地房产的保有征收房地产税，且通过税基的选择和税率的合理确定使之成为地方财政较为稳定的收入来源。对土地房产交易的税收课征，可考虑将增值税链条延长至建筑和房地产销售环节，替代该领域现行的营业税，一方面可使增值税征收和抵扣链条具有完整性，另一方面可弱化地方出于财政利益而对房地产业的过度追逐。同时，通过所得税对土地房产经营交易所产生增值收益的课征，也能起到调节收入分配的作用。由此，各环节、各税种相互配合，共同发挥土地房产税系规范地方财政行为、筹集财政收入、促进社会公平的作用。

2、逐步形成以房地产税为重要支撑的地方税系。可考虑将现行的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等整合为单一的房地产税。其课税对象应是不动产，包括各种所有制形式的土地和房屋；计税依据可以选择资产价值（包括改良资产价值和未改良资产价值）或年度租金收益，定期对房地产进行价值重估；税率的选择可以根据土地房屋用途的不同，如工业、商业、农业、生活、公益等，设置差别税率，对满足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地产以及农用土地等应实行包括免税在内的税收优惠。征税项目和征收标准的具体选择可赋予地方权力机关一定的自主决定权。当然，房地产税的构建不可能一蹴而就，目前应着力完善房地产税开征的基础条件，如房地产产权信息平台建设等。在改革的步骤上遵循由试点到推开的路径，可以考虑先在房地产泡沫较大的一线城市试行，积累经验，在完善制度和征收方式后，逐步推开。

（五）健全土地房产公共收费制度

结合对房地产税体系的改造，应全面清理政府各部门涉及土地房产的各类收费，将必要的服务性收费标准化、规范化，取缔不合理收费。一方面解决现有土地房产收费制度中存在的部门和环节多、项目杂、标准不合理以及滥用公共行政权等问题，切实减轻房地产业主的费用负担；另一方面为新型房地产税的推行创造良好的条件。同时根据成熟市场经济国家或地区的经验，政府部门有关土地房产公共服务收费遵循受益原则和成本回收原则，由受益人支付，以弥补所提供服务的成本，这些收入及相应的支出均纳入统一的年度财政预算中进行管理。

（六）赋予地方政府基础设施项目发债权

工业化、城市化进程中地方政府担负着大量的基础设施项目建设任务，这些项目通常建设周期长，所需资金规模大，仅依靠当前的地方税收、使用者收费等无法弥补巨大的资金缺口，这也是地方经营土地、追逐卖地收入的重要原因。因此，应允许地方政府拥有一定的基础设施建设公债发行权。合理设置和严格控制的地方基础设施建设公债，不仅有助于形成一种激励和约束相容的机制，规范地方财政收支行为，化解地方债务隐性化问题，而且有利于公共建设资金分担的代际公平。相应地，应修改《预算法》的相关条款，明确地方公债发行权限、范围、方式、用途、责任、管理要求等。

（七）转变地方政府政绩考核机制

随着我国经济发展向全面小康推进，GDP这一单维度的物质财富增长指标已无法涵盖一国或一地经济社会生活的全部。实际上，经济增长只是手段，而人的发展和幸福才是增长的目的。从以经济增长为核心到以居民的幸福安康为核心，需要地方政府更多关注教育、就业、社会福利、医疗卫生、文化建设等与人民群众生活质量密切相关的社会领域的发展。因此，需要在GDP指标体系之外构建国民幸福指数体系，如义务教育、就业、收入分配、生态环境、社会治安、公共服务等，来衡量民众生活的总体状况，引导社会舆论，进而督促地方政府转变执政理念，为解决社会所关注的重大问题提供导向和动力。

（本文系国家社会科学基金资助项目“建立有利于科学发展的财税制度研究——基于对‘土地财政’问题的治理”【08BJY141】）

（本栏目责任编辑：罗晓）