农村宅基地产权的模糊性与土地发展权权益竞争

吴远来

摘要：新中国成立之后，农村宅基地产权逐渐成为模糊产权，在中国土地资源日益稀缺的情况下，围绕宅基地利益的竞争日趋激烈。本文在对宅基地模糊产权、土地发展权分析的基础上，认为政府、农民集体组织和农民三方实质上竞争的是土地发展权权益，并且建议国家限制政府权力，明确宅基地使用权主体拥有宅基地发展权，有相应的转让权和抵押权。

关键词： 农村宅基地；模糊产权；产权经济学；土地发展权；权益竞争

中图分类号： F321

近年来，随着迁村并点、宅基地换房、农民集中居住、拆村并院等农民“上楼工程”的进行，农村宅基地制度日益受到各方重视。由于农村宅基地产权的模糊性，宅基地利益涉及到政府、农民集体组织和农民三方，按照现行国家法规和政策，各方都有自己的宅基地权益，在中国经济快速增长、土地资源日益稀缺的情况下，围绕宅基地利益的竞争日趋激烈，其本质是土地发展权权益的竞争。本文从产权经济学的视角对现行宅基地制度下的土地发展权权益竞争做一个初步分析。

一、农村宅基地产权逐步成为模糊产权

（一）模糊产权与公共领域

汪丁丁认为，在巴泽尔的产权理论中，“公共领域”的概念起着主要作用。①罗必良进行拓展分析，认为无论是在所有权层面还是在产权层面，都存在所谓的5类“公共领域”：（1）由于物品存在多种属性，其中部分属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成巴泽尔意义上的“公共领域”——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”；（2）技术上可以界定，但法律界定或司法成本太高，会导致物品一部分有价值的属性被置于“公共领域”——法律层面的“公共领域Ⅱ”；（3）以政府名义占有稀缺资源的排他性权利，相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于“公共领域”——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”；（4）所有权在法律上界定以后，当所有者实施所有权带来的收益弥补不了成本的损失时，所有者会自愿放弃一部分在法律上可以实施的所有权而将其留在“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”；（5）所有权在法律上界定以后，所有者即使在法律上可以实施但因为政府限制被迫放弃的部分产权也留在了“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅴ”。罗必良认为，所谓模糊产权，就是一种由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力的“公共领域Ⅴ”。②

（二）农村宅基地产权模糊化的过程

1949年以来，农民宅基地产权权能逐步被限制，农民宅基地权利受保障程度逐步降低，国家宅基地管理逐步严格。

1.农民宅基地产权权能的逐步限制

1949-1961年，在法律上农民对宅基地享有充分的所有权和处分权，宅基地可以买卖、出租、出典等方式流转，宅基地可以继承。其中1958-1962年人民公社化运动期间，公社将农民的宅基转为人民公社集体所有。1962-1978年，国家将农民的宅基地所有权划给集体，农民只有宅基地使用权。在宅基地交易方面，国家限制了宅基地所有权和没有建筑物的空白宅基地使用权的买卖和出租。但宅基地使用权可以随农民住房出卖、出租而转移。1986-1996年，国家进一步限制了宅基地使用权的抵押，因规定不具体，实践中连带影响了农民住房的抵押。1997年至今，在宅基地交易方面，国家限制了宅基地所有权和没有建筑物的空白宅基地使用权的买卖、出租和抵押，进一步限制了农民住宅的交易对象，而且宅基地不得用于商品住宅开发。禁止城镇非农业户口居民申请、购买宅基地及农民住宅。

2.农民宅基地权利受保障程度逐步降低

1949-1961年，除了人民公社化运动中农民宅基地与房屋被“一平二调”得不到保障外，农民宅基地权利是受法律保障的。1962-1985年，宅基地（包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地）归各户长期使用，长期不变，生产队要保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。农民宅基地使用权得到保障。1986-1996年，部分宅基地开始得不到有效保障，如超面积宅基地、空白宅基地与闲置宅基地可能被集体收回。非农业户口居民（包括华侨）在农村的房屋消灭后，如果没有得到当地农民集体经济组织和政府的批准，其宅基地由农民集体经济组织收回。在宅基地使用代价方面，一度实行了宅基地有偿使用。1997年至今，规定了农村村民一户只能拥有一处宅基地，除了超面积宅基地、空白宅基地和闲置宅基地等得不到有效保障外，集体可以因为乡镇村公共设施和公益事业建设以及宅基地不按照批准用途使用经政府批准后收回土地。

3.国家宅基地管理逐渐严格

1949-1961年，宅基地的规划管理没有涉及。1962-1978年，在宅基地申请方面，社员建新房免费取得用地，要经社员大会讨论同意；在宅基地规划管理上，要统一规划社员新建房屋的地点。1979-1996年，在宅基地申请方面，一是规定出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；二是获得宅基地使用权，需要经过乡镇政府或县级政府的审批。在宅基地规划管理方面，村镇居民新建、改建、扩建住宅，必须履行申请审批手续。从1982年开始，城镇非农业户口居民可以有偿取得宅基地。1997年至今，在宅基地申请方面，除了之前的规定外，审批权力一律上收到县级政府，要办理农用地转用手续，宅基地申请前和批准后要将情况张榜公布。在宅基地规划管理方面，引导农村村民集中兴建农民住宅小区或建设农民新村，农民建住宅要符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，在乡、村庄规划区内占用农用地建住宅的要取得乡村建设规划许可证，在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。在宅基地交易管理方面，禁止城镇非农业户口居民申请、购买宅基地及农民住宅。

（三）现行农村宅基地产权模糊性分析

现行宅基地制度的规定是：宅基地所有权禁止交易，宅基地使用权限制交易对象和限制交易方式（宅基地使用权不能抵押），宅基地使用权还可能被农民集体依法收回。即使农村村民将房屋出租、出卖给本集体成员，他再也不能申请宅基地了，这间接限制了宅基地使用权交易。农民集体通过宅基地集并腾退出来的宅基地也不得用于商品住宅开发。

在我国土地资源稀缺的情况下，农民和农民集体都在设法通过交易实现宅基地资源的交换价值。但政府将宅基地资源的有价值属性在国家范围内置于“公共领域”——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ” ，只能作为农村住宅用地，不能象国有建设用地那样进行房地产经营，而且不能抵押获取资本。

宅基地产权主体完全在法律上可以实施这些交易并且有行为能力，但是由于法规政策的限制，他们被迫放弃的部分产权留在了“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅴ” ，只能自用、出租，不能出卖给本集体之外的成员，不能抵押。

除此之外，因为农村居民点规模和市场容量较小，宅基地产权主体自住或者出租住房时，不会盖更高的房屋。因为带来的收益弥补不了成本的损失，宅基地产权主体会自愿放弃一部分在法律上可以实施的所有权而将其留在“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ” ，不会像国有建设用地那样进行高层房屋的建设。目前的宅基地产权已经成为模糊产权。

（四）农村宅基地产权的模糊化有助于强化政府的宅基地处分权

农村宅基地产权的模糊化有四个方面的效果，一是农民集体供应宅基地的权力弱化，政府的审批控制了宅基地的供应，只有政府的审批，才是申请人取得新增宅基地的合法方式；二是农民宅基地处分权的弱化，农民一般只能占有、使用宅基地，转让宅基地就要受到政府控制；三是加强了农民集体对于宅基地的处分权——收回宅基地的权力，而收回之前要经政府批准，与宅基地制度设立时要求集体保护农民长期使用宅基地的权利大相径庭；四是在农民新建、翻建、改建房屋时，强化了政府的宅基地规划权、管理权。

这四个方面，让农民集体和农民对于宅基地都没有独立的处分权，从宅基地的审批供应，到宅基地使用权的行使和转让，到宅基地的收回或者征收，这些至关重要的权利处分环节，基本上是政府代表国家掌握。因此，宅基地权利的下一步演化，宅基地产权制度的创新，这些是否合法，全系政府决定，“小产权房”的禁止就是证明，哪怕就是利用存量宅基地。

二、地方政府宅基地产权制度创新的本质——土地发展权转移

（一）土地发展权与土地发展权转移

1.土地发展权

1960年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置土地发展权，建立了土地发展权制度。所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或原有土地利用集约度的提高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权（包括所有权）以目前已经编定的正常使用的价值为限，即以依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。③土地发展权的基本观念是发展土地的权利，是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。

2.土地发展权转移

美国土地发展权归土地所有者拥有，并通过两种制度运行，一是土地发展权转移 （Transfer of Development Right，简称TDR）；二是土地发展权征购（Purchase of Development Right，简称PDR）。

1961年，美国学者杰拉尔德•劳埃德（Gerald L loyd）首先提出土地发展权转移的思路。土地发展权转移由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权转移采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。

（二）地方政府宅基地产权制度创新的背景

1978年中国大陆改革开放，经济快速发展，同时耕地也快速流失，在粮食安全的压力下， 1998年重修《土地管理法》，其核心是土地用途管制，实行耕地总量动态平衡，将征收土地审批权收归国务院和省级政府。但是世纪之交农地的大规模非农化，促使中央政府一方面调整省级以下土地管理体制，而且设立土地督察机构，另一方面坚守18亿亩耕地红线，反复强调要实行的最严格的耕地保护制度。在中央政府的严密控制下，地方政府开始寻求新的发展空间，目光转向了以宅基地为主体、面积16.55万平方公里的农村居民点。

2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。这些政策为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标，以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新途径。

在现有约束条件下，地方政府开始了宅基地制度改革， 比较有代表性的有“城乡统筹发展综合改革试点”城市成都的“拆院并院”试验，重庆的 “地票交易”改革，天津的“宅基地换房”改革，浙江嘉兴的“两分两换”试验。但是，这些宅基地制度改革本质上是土地发展权转移，只不过均是地方政府行政推动的。

（三）宅基地发展权转移的分析——以天津华明镇为例

1.天津华明镇的基本做法与图解

华明镇共有宅基地12071亩，户均0.8亩。新建小城镇需占地8427亩，其中规划农民安置住宅占地3476亩，这样就可腾出建设用地8595亩，其中4000亩通过挂牌出让，按照1亩100万元人民币计算，土地出让收益至少有40亿元，而华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元，可以实现小城镇建设的资金平衡。另外还有4000多亩进行产业功能区与设施农业区建设，包括3644亩进行复垦建设的设施农业区。由于复垦宅基地增加了耕地，就可以实现耕地占补平衡。

如图1所示，某城镇往东扩大城镇面积，要开发一块耕地进行城镇建设，该地块可以分拆为A和B两个部分。由于后备土地资源有限，现在只能找远郊一块宅基地C进行复垦，地块A+B和地块C构成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少。

假设征收的地块A全部用于出让，征收的地块B用于安置居住在地块C上的农民，那么Sa + Sb ≤Sc，即地块A的面积与地块B的面积之和要不大于地块C，将地块C全部复垦后，Sc-（Sa + Sb）既可以作农用地，也可以在未来继续开发利用城镇近郊同等面积的农用地。

全部的资金来源于地块A，Ta = Sa × Pa， Ta是地块A的总价，Pa是地块A的单价。Ta要满足四个部分的资金需求：

（1）对于地块A、B的征收补偿费用 Ca 、Cb；

（2）对于地块C的拆迁补偿费用Cc；

（3）政府的运作成本Cg（包括调查、规划、设计、执行、监督等行政、业务费用）和政府对于地块B的投资Ig（包括基础设施、公共设施、住房等）；

（4）政府收益Ip

因此Ip = Ta -（Ca + Cb + Cc）-（Cg + Ig）

如果Ip ＜ 0，政府就要对于拆旧建新工作进行补贴；如果Ip＞ 0，政府就有充分的激励进行拆旧建新工作；如果Ip = 0，拆旧建新工作刚好财务平衡。

对于华明镇来说，Ip 除了4000亩地卖地收入40亿元减去37亿元开支之外，还有4000多亩进行产业功能区与设施农业区。其他地区基本做法与过程一致，区别仅在于Ip的高低正负。

当然，如果Ip达不到政府的要求，政府就会压低Ca + Cb + Cc，由于Cc涉及农民安身立命的农村住宅，因此强拆农民住房也是部分地方政府的必须动作了。

2.宅基地发展权转移的分析

由图1可以看出，地块A和B从耕地转变为建设用地，不是之前的征地审批手续，之前征收地块A和B，仅仅是承包经营地块A和B的农民和相应的农民集体经济组织获得征地补偿费，地块A和B由政府出让获得收入，农民没有相应的土地发展权，在耕地上的发展权完全由政府垄断。

而农民的宅基地就不一样，农民可以在自家的宅基地上盖平房，也可以盖多层楼房，只要经济上划算，但是不能进行商品房开发，也不能转让给城镇居民。这说明农民在自己的宅基地上有一定程度的土地发展权。

将地块A、B和地块C联系起来，则是地块A、B获得了地块C的现状权利，即地块A、B获得的土地发展权是由耕地变更为建设用地的权利，地块C丧失了相应的土地发展权，由建设用地变更为耕地。

第二步，地块A、B可以在目前的低效利用基础上进行高强度开发，而地块C仅仅还是耕地。地块B的开发用来补偿地块C的权利人，地块A的开发用来提供整个拆旧建新工作的开支。如果，投资地块A的开发商获得超额利润，开发商也分享了相应的土地增值。

3.宅基地发展权与宅基地模糊产权的关系

宅基地发展权与农用地发展权不一样，农用地发展权首先强调土地用途的改变，然后才是土地利用集约度的增加，仅仅是农用地集约利用不属于土地发展权的范畴。而宅基地发展权是土地利用集约度的提高，宅基地土地利用集约度在地块个体上表现为投资力度增加、地块上楼层更高，在地块所在地域整体上表现为配套设施比较齐全，地块上房屋与周围房屋能够吸引较大的人流、物流。

在宅基地目前地域条件下，宅基地产权主体会自愿放弃高层房屋的建设而将其留在“公共领域”——行为能力不完全所形成的“公共领域Ⅳ”；将宅基地资源的有价值属性在国家范围内置于“公共领域”——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”。

可见，宅基地发展权是基于宅基地模糊产权，一旦有相应的条件，宅基地产权主体就会进行高层房屋的建设，就会对外进行出租，获取“公共领域Ⅳ”和“公共领域Ⅲ”的土地产权收益。这可见证于城中村和城郊村的农民住宅多层住房出租。

同理，一旦有相应的条件，宅基地产权主体就会进行商品房建设等房地产经营，将建造的房屋出卖给本集体之外的成员，获取“公共领域Ⅴ”的土地产权收益。这可见证于“小产权房”的建设、出身。甚至部分地方已经开始宅基地抵押的探索，宅基地也可以通过银行进行资本化了。

因此，宅基地模糊产权是宅基地发展权的基础，只要存在宅基地产权的模糊，地方政府、农民集体和农民都会追逐自身的土地产权利益。

三、宅基地发展权权益竞争

因为国家并没有对宅基地产权进行明确界定，宅基地本身又是建设用地，因而地方政府、农民集体和农民都在争取“公共领域”里面的宅基地发展权权益。

（一）地方政府宅基地发展权权益竞争

除了本已经文提到的成都“拆院并院” ，重庆 “地票交易” ，天津“宅基地换房” ，浙江嘉兴“两分两换” 之外，还有江苏昆山的迁村并点，上海市的宅基地置换。集中居住、“上楼工程”等各地叫法不一，其实质是通过村庄缩并，腾出农民居住使用的宅基地空间，用来扩展城镇规模、兴办工业区等，获取土地出让金及相关税费，增加城镇财政实力。其本质均是宅基地发展权的转移，本文已经具体分析。

部分地方政府强行拆迁农民房屋，推动农民集中居住，有明显的政府利益动机。如本文之前分析，如果政府收益Ip达不到政府的要求，政府就会压低Ca + Cb + Cc，降低耕地和宅基地及房屋的补偿款，实现政府目标。2009年成都唐福珍自焚、2011年株洲汪家正自焚等悲剧均是农民对于地方政府强行拆迁农民房屋的回应。

（二）农民集体进行“小产权房”的开发建设

“小产权房”至今也没有定义，各地叫法不一。北京称为“乡产权房”、“村产权房”、“小产权房”；石家庄称为“村证房”；济南称为“野楼盘”；广州称为“宅基地房”。不过，在2007年媒体和政府都开始称之为“小产权房”。

“小产权房”一般由村委会或乡镇政府主导开发，以“旧村改造”、“村镇建设”、“新农村建设”、“农业园”等名义，利用存量宅基地或集体建设用地、甚至占用耕地建造多层和高层住宅，满足当地农民的居住需求后，将其余部分进行销售，所获收益归集体所有，向全体村民分红，并由村委会进行物业管理，安置村民就业等（一些媒体将“宋庄画家村案”中画家们购买的农村单独的院落也称为“小产权房”， ⑤本文为分析方便，认为农村居民的单独院落、独体楼房等均不属于“小产权房” ）。可以把“小产权房”分为两类，一类是利用农村的现有宅基地或其他集体建设用地建造的住宅楼，第二类是占用农用地（包括耕地）和未利用地建造的住宅楼。由于第二类“小产权房”突破了土地用途管制，是违法建房，本文在此不予分析。而第一类“小产权房”（下文所说的“小产权房”仅指第一类“小产权房” ）仍然处在法律的模糊空间，只是2007年底的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》政策对其作了禁止性规定，有关管理部门也不予办理交易手续加以登记。

与农民住房出售相比，“小产权房”尽管也是产权受限制的财产，但是，第一，“小产权房”的交易对象众多；第二，“小产权房”充分利用了土地发展权，容积率大幅提高；第三，“小产权房”占用的原有集体建设用地面积不仅包括了原有宅基地面积，还有村庄里的非住宅占地面积。据我们在北京大兴区的调查，非住宅用地大约在20%～30%左右；第四，农民集体可以获取部分房地产开发利润。因此，村委会或乡镇政府与农民可以获得更多的宅基地利益。

与住房、宅基地被征收相比，“小产权房”也有更多的利益。第一，谈判价格一般比政府规定的价格高；第二，宅基地征收补偿费用仅对地方规定的宅基地标准范围内面积进行补偿⑥，而标准范围外宅基地的利益就丧失了，非住宅占用土地也与村民无关；第三，也是可以获取土地发展权利益和部分房地产开发利润。

在这个开发链条中，由于不用交纳土地出让金和各种税费，“小产权房”的主导者——村委会或乡镇政府可获超额利益，合作开发商也可按比例分成，普通村民除自住房外也可获得分红，给代理公司的提成也可高达5.5%。⑦

农民在腾出宅基地和住房时，村委会或乡镇政府的置换标准比政府征收补偿水平要高。如通州区张家湾镇张湾村，2001年拆迁时，正房的置换方法是1平方米置换1平方米楼房，厢房则是2平方米置换1平方米，村里补贴10平米，超过这个标准的则要按600元/平米自己出钱购买；2006年村委会颁布的最新规定说，18岁以下的独生子女，每人每年有1000元补助；18岁以上的村民粮食补助金每年1800元；而51岁以上的村民，考虑到难以再就业，每年有3600元的养老金。相邻的马营村拆迁改建“月亮湾小镇”时，宅基地按照1000元/平米左右作价，房子按1500元/平米作价，将来小区建成村民买房的价格是1400/平米。同属于张家湾镇的西定村，正在建设环湖小区，西定村的政策是除回迁房外，还有10万元补偿金。⑧通州区车里坟村1993年就开始旧村改造，开发过云景里等商品房项目，以及一些临街商业项目，目前这些商业项目出租后的租金收益，给每个村民的分红每月可达到1000多元。⑨

（三）宅基地征收过程中农村居民对宅基地收益权的争取

现行法律、法规和政策关于宅基地和房屋等补偿的规定，意味着，只要涉及到农村宅基地和房屋的征收，就会有利益争夺，我国许多城市中存在的“城中村”就是一个见证，征收部门与农村居民达不成交易，只好绕地建设。但是，一些建设还是需要征收农村宅基地和房屋，宅基地和房屋征收补偿标准的过低导致农村居民采取种种方法争取更多的利益。

农村居民在货币补偿和房屋安置上极力争取更多的补偿。如卢阳对四川一个乡镇的调查，“争议对立的矛盾焦点主要有两个：一是住房拆迁补偿费用多少。基层政府根据省级、市级文件制定了土地赔付标准，农民则迫切希望政府包揽征地之后的所有问题。2001年大量征地刚开始的时候，对于农民装修的墙砖、地砖、吊顶等损失政府要给予一定补偿，为了可以获得这多赔的15元/平方米，每家每户都在三更半夜赶着贴瓷砖，甚至连猪圈也是贴得满满当当，敲一下空空作响，很明显是临时贴上去的。二是住房安置问题。2002年以前，安置农民采取的是由农民自己出钱在政府划定的区域修建安置房。当时在D镇的中心区域新修了几条街道，统一构造上屋下铺的模式,生意兴隆人气旺盛，之后新出台的政策规定由政府统一修建居民小区作为集体安置房，由失地农民购置。农民则认为入住集体安置房不公平，要交物管、清洁等费用不说，私人修的底楼通常都是商铺，一来一去损失不少，所以要求自己修建安置房。”⑩

湖南也出现类似情况，“为了套取征地拆迁补偿，2003年年底至今，湖南省长沙县成千上万农民掀起抢建违章新房、抢装修、抢挖渔池、抢栽果树的 ‘四抢风潮。时至今日，这场畸形的农村基建"大跃进"造就劣质违章建筑大约超过50万平米。耕地被滥占，林地遭到毁坏、拆迁成本剧增。按规定，违法违章建筑得不到任何经济补偿。但是长沙县少部部门在实际操作过程中，由于急着给投资商征地，迁就一些违法违章建筑行为，突破政策底线，给予了正常的标准‘打折的补偿。” !

四、协调宅基地发展权权益竞争的制度设计建议

宅基地发展权权益竞争一方面诱致农村群体性事件，引起农村社会不稳定，一方面造成农民和农民物质资源的投入、闲置和行政资源的过度利用，造成社会财富的浪费。仅仅从管理机制进行利益协调已经不能解决宅基地发展权权益竞争的根本问题，必须从宅基地产权制度设计方面进行探索。

（一）明确宅基地产权，让宅基地产权不再模糊

现行宅基地产权制度安排的现状，一方面承认了农民有宅基地发展权——可以盖房和增加附属设施，但是对于农民具体的宅基地产权又不是很明确，将农民建造多层及高层农村房屋的权利，农民转让、抵押农村房屋的权利，放置在“公共领域” ，由此引起地方政府、农民集体和农民对这部分产权利益的竞争。

2007年中共十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。而宅基地是农民建设用地的“大户”，建议承认宅基地与国有建设用地一样，有明确的土地发展权，宅基地使用权主体拥有宅基地发展权。明确宅基地使用权主体拥有自主交易权，交易对象不受限制，并且宅基地可以抵押，农民可以获取银行借贷资本用于发展经济、改善生活。

政府可以收取一定的税金，农民集体经济组织可以收取一定的租金来获取相应的权益。

（二）明确政府行政权力的限度

鉴于地方政府强行拆迁农民房屋造成的诸多事件，2011年4月4日，国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，强调地方政府不得违背农民意愿实施“上楼工程”，同时要求对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行规范。

但是，仅仅以中央政府的权威控制地方政府的行为，并不能保证农民宅基地产权的安全，必须限制地方政府的行政权力。农民只要在法律范围内行使宅基地产权，其权利就受法律保障。如果地方政府侵犯农民的宅基地产权，就必须追究地方政府及其当事人的责任。

在现行制度下，农民“城里的房子买不起，乡下的房子卖不掉”，形成了两栖占地，在一定程度上导致了我国城镇建设用地和农村建设用地的同时增长，加剧了我国土地资源的供求矛盾。如果明确宅基地使用权主体拥有宅基地发展权，农民就有在城镇购房的启动资金，目前的“土地城市化”就会向人口城市化的方向发展。

注释：

① 巴泽尔.产权的经济分析[M]第4页（序），上海:上海三联书店、上海人民出版社，1997.

② 罗必良.新制度经济学[M]653～655，太原:山西经济出版社. 2005.

③ 柴强.各国(地区)土地制度与政策[M]，105，北京:北京经济学院出版社，1993.

④ 刘国臻.论美国的土地发展权制度及其对我国的启示[J].法学评论. 2007（3）

⑤ 北京小产权房何去何从.宋庄将交宅基地提案.焦点房地产网 house.focus.cn， 2007年12月20日16:38 北京晚报。

⑥ 《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号，2003年8月1日）规定，“拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。未经合法批准的宅基地，不予认定。经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，不予补偿；但1982年以前经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，可以按照区、县人民政府的规定给予适当补偿。”对北京这个规定（其他地区也有类似规定）的合法性问题，张东伟律师有过精彩的分析，“农村宅基地使用权立法缺位及冲突问题”，http://www.law110.com/pdf/zhaijidi.pdf

⑦ 面对风险有利可图 利益驱动串起小产权房开发链，中国网，2007年5月11日。http://www.china.com.cn/news/txt/2007-05/11/content_8531519.htm

⑧“小产权房”一度风靡北京 价格便宜是根本原因，http://news.sohu.com/20070712/n251019509.shtml

⑨ 面对风险有利可图 利益驱动串起小产权房开发链，中国网，2007年5月11日。http://www.china.com.cn/news/txt/2007-05/11/content_8531519.htm

⑩ 卢阳.关于农村宅基地产权的调查分析[J].成都教育学院学报，2005（6）

!湖南：都市边缘农民抢 “种房”，尴尬博弈 “最后晚餐”，新华网,2004年12月6日: http://news.xinhuanet.com/focus/2004-12/06/content_2301039.htm

参考文献：

[1]巴泽尔.产权的经济分析[M]上海：上海三联书店,上海人民出版社，1997.

[2]罗必良.新制度经济学[M]太原：山西经济出版社，2005.

[3]柴强.各国(地区)土地制度与政策[M]北京：北京经济学院出版社，1993.

[4]刘国臻.论美国的土地发展权制度及其对我国的启示[J]法学评论，2007，（3）

[5]卢阳.关于农村宅基地产权的调查分析[J]成都教育学院学报，2005，（6）

[6]汪晖，王兰兰，陶然.土地发展权转移与交易的中国地方试验[J]城市规划，2011（7）.

[7]Mitta，Maanv. The Transfer of Development Rights：A Promising Tool of the Future. PACE law school，land use center.1996. (2006 - 10 - 13). http: / /www. Law. pale.edu/landuse/tdrpap. html.

[8]Warnert，Jeannette. Cash and Love of Land Motivate Farmers to Sell Development Rights. University of California，Agricultural and National Resources. January 22，2001.

[9]Johnston R A.Madison M E.From Landmarks to Landscapes：A Review of Current Practices in the Transfer of Development Rights[J].Journal of the American Planning Association，1997，65（5）.

（编辑：韦京）