基于PEST模型的农村宅基地宏观环境分析

摘要：文章运用PEST分析法在四个方面对我国农村宅基地的宏观环境进行分析：首先，在宅基地管理法律、宅基地管理政策、农村宅基地制度改革的试点和新思路方面分析了其政治环境；其次，在我国现行土地所有制、宅基地市场交易的基本事实方面探讨了其经济环境；再次，在农村的人口流动、农民的传统思想观念方面阐述了其社会环境；最后，在确权发证的技术规范和宅基地使用权的查询功能方面说明了其技术环境。在对上述诸多因素进行综合分析的基础上，期望为农村宅基地管理制度的完善提供科学参考。

关键词：农村宅基地；宏观环境；PEST模型

中图分类号：F301.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02

一、引言

2013年底，我国的城镇化率就已达到53.7%，但是城乡建设用地的3333.34万公顷中村镇建设用地就占2466.67万公顷，城市建设用地却只占866.67万公顷，村镇建设用地约是城市建设用地的2.85倍。1996年—2012年城镇化的快速推进阶段，全国建设用地年均增加约482667公顷，其中城镇建设用地年均增加约238000公顷，仅占全国建设用地年均增加额的49%，而农村建设用地年均增加约244667公顷，占51%[1]。因此，农村建设用地利用粗放，规模增长速度处于畸形的加速状态。其实，在现实中宅基地利用一方面出现大量闲置、空心化的问题，另一方面又存在超标占用、隐性交易的困境，形成了一个奇特的矛盾现象。如何完善农村宅基地制度，集约利用宅基地，成为中国当下面临的一项重大理论和政策议题。各地对农村宅基地制度改革进行了一些不同的探索，出现了宅基地置换、换房和地票制度等不同模式[2]。同时理论界在宅基地的流转、退出，宅基地管理制度的缺陷、变迁和完善等方面展开了一系列的研究，而针对农村宅基地外部宏观环境进行的系统研究较少。基于此，本文运用PEST分析法从政治、经济、社会以及技术四个方面来全面分析我国宅基地的外部环境，以期为完善宅基地管理制度提供一些新的参考。

二、我国农村宅基地的PEST分析

（一）政治环境

1.农村宅基地管理法律还不完善

目前，我国基本形成了以《宪法》、《土地管理法》为主，《物权法》、《担保法》、《民法通则》及一些相关条例为辅的农村宅基地管理法律体系[3]。基本明确了宅基地的所有权和使用权归属，尤其是清晰地界定了宅基地使用权的用益物权性质。但是，在现行法律体系下宅基地使用权的取得、处分和转让仍受到许多严格的限制，缺少实际意义的收益权。

2.农村宅基地管理政策不系统具体

通过对2004年至2016年，党中央出台的13个“一号文件”的梳理，可以发现：基本每年的“一号文件”都会对宅基地管理提出一些具体要求。同时，在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关精神指导下，农村宅基地的物权性质得到进一步确认，农民被赋予更多财产权利。但是，直到现在关于宅基地管理的具体行政规章还没有形成。

3.农村宅基地管理制度改革的新思路

目前，国务院正在全国33个试点县市进行宅基地管理制度改革的试点，宅基地管理制度改革已经进入政策试点的实质性探索阶段。2015年11月2日，《深化农村改革综合性实施方案》则进一步明确了宅基地制度改革的新思路：“试点宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制，完善农民住房财产权抵押、担保和转让的相关政策”。可以看出，党和政府对宅基地管理制度进行了一系列的政策调整，逐渐明确了宅基地管理制度的改革方向。

（二）经济环境

1.我国现行土地所有制的有关限定

我国实行社会主义土地公有制，即土地为国家和集体所有。《宪法》第10条则具体规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”因此，农村宅基地的所有权是归农村集体所有的，农村集体内的各成员只能享有平等的使用权。

2.农村宅基地的市场交易成为基本事实

在全国尤其是人口流动较为频繁的发达地区，农村宅基地交易普遍存在。根据2011年一次覆盖全国28个省的调研数据显示，总计42.9%的村庄存在宅基地使用权买卖的情况，城郊的农村则更以70%的买卖比例展示了宅基地使用权流转顽强的生命力[4]。在分省的调查中，姚丽等通过对北京郊区的研究发现，卖房的农户占总户数的4.3%，长期出租房屋的农户占总户数的20.3% ，合计高达24.6%[5]。上海大部分农村的宅基地流转量则占宅基地总数的15%左右，甚至有地区农村宅基地的流转比例高于40%[6]。

（三）社会环境

1.人口流动使空心村现象普遍

因为户籍管理制度的松动和城乡差别的驱使，农民向城市的流动规模不断扩大，造成大量宅基地处于闲置状态，形成空心村。上世纪90年代以来，农村人口以每年平均1000多万的规模进入城市[7]。据估算，现在农民工数量为2.3～2.6亿，农村人口在减少，农村宅基地用地却在增加，导致农村宅基地的闲置规模达到了185～285万公顷，这大概相当于现有城镇用地的1/4到1/3[8]。2014年一个对安徽省的调查数据显示，40.76%的农民家人大都外出务工，房子平时基本空置，但将来要回来定居；25.83%的农民在外地定居，不会再回家居住；3.91%的农民家人大都外出务工，房子已经毁坏而不能正常居住[9]。在经济发展水平相对较好一点的山东省，王介勇等通过调查同样指出山东的农村也呈现出不同程度的空心化，空心化率最小的有2. 5%，最大的甚至达到了42. 5%，平均的农村宅基地废弃空置率为17. 1%[10]。因此，人口大规模的向城市单向流动，必然会使得农村宅基地空心化日益加剧。

2.农民传统的思想观念

在农村地区，许多村民存在着盲目攀比心理和老宅念旧情怀，认为住房高、住宅面积大是家庭地位的标志，这导致一户多宅和进城的农民不愿意放弃老宅基地并且严重超标占用的现象。例如，孙旭海证明农民对老宅基地的念旧情怀对其宅基地的退出意愿具有十分显著的影响。他通过分析发现，农村环境好、老宅住惯了、宅基地是祖产等因素和农民退出宅基地的意愿呈负相关性[11]。同时农村宅基地作为一种资产，在现行的政策规定不能买卖的情况下，如果退出的补偿较少，大部分农民当然不会自愿退出，由此导致的农村宅基地闲置状况十分普遍。

3.一户多宅、超标占地现象严重

虽然，我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但实际上，在农村往往存在“一户多宅”，超标占用的现象。龙开胜等的调查表明，农村地区永久闲置的宅基地比例高达12.9%，其中因一户多宅而导致的闲置有相当大的一部分[12]。例如，韩立达，李谱指出四川的农村地区，有占农户总体约42%的农户拥有着两处或以上的宅基地，其中4%的农户拥有3处或以上的宅基地[13]。另一方面，一个对全国东、中、西部多个省市的调查指出：农户实际建房面积超出其宅基地审批面积的比例甚至高达农民总户数的70.7%，3个地区户均超占面积分别为87.5㎡ 、125.8㎡和203.2㎡[14]。杨玉珍通过对河南省的调查发现，农户宅基地面积为0.25亩以下的占26.1%，0.25-0.5亩的占53.7%，0.5-1亩的占18.2%，1亩以上的占2%；根据河南省每户用地不得超过二分半的宅基地用地标准，宅基地超标占用情况是普遍状况[15]。根据2006年的一个调查，辽宁省农村宅基地超标占地的农户占总体的41%，超标占地面积面积占农村宅基地总面积的39%[16]。因此，农村宅基地使用中一户多宅、面积超标现象十分普遍，亟需解决。

（四）技术环境

1.确权发证的技术规范存在问题

目前，我国还没有专门的农村宅基地确权发证技术规范。现实中，农村宅基地的确权发证工作将宗地作为基本单元，即将宅基地权属要素的调查单元、指界单元与地籍表填制单元三合一，比较精确。但这种方法实施复杂、成本高、工作效率低下，在实际工作中往往难以落实。很多基层实施单位为了及时完成任务，工作人员常常要求权利人在空白地籍调查表上签章或自作主张请人代劳来直接登记，以此方法来进行的宅基地确权发证显然是有问题的。因此，宅基地权属调查的技术规范问题必须加以重视。

2.宅基地使用权查询功能形同虚设

农村宅基地使用权的查询功能存在着服务不完善，不能发挥作用的问题。众所周知，不动产登记资料查询是实现登记记载事项公开的方式，是不动产登记的重要内容之一。查询功能同样可以为不动产权属登记、不动产交易、解决不动产纠纷、土地征收补偿、房屋拆迁等事项提供便利。但是，农村虽然有一定比例的宅基地进行了登记，有关部门也保存着一些农村地籍资料。但是，当涉及宅基地的权利变动权利纠纷发生时，由于缺乏技术手段，登记资料查询却不能起到应有的作用。

三、结论与建议

显然，我国农村宅基地面临的宏观环境复杂且处于不断变化之中。政治环境方面，农村宅基地有偿使用、退出与流转的规范是宅基地发展的必然方向，这已经有了明确的政策依据；经济环境方面，因为供求双方的需求，宅基地的市场交易会日益普遍；社会环境方面，因人口流动、传统观念和历史因素导致的宅基地粗放利用情况依然严峻；技术环境方面，宅基地确权发证和查询功能等技术还需要不断完善。

宅基地管理制度完善不仅是土地所有制改革的重要组成部分，同样是我国经济发展、社会进步的必然要求。所以，宅基地制度的改革完善应该贯彻落实党和政府的有关政策要求，通过不同地区因地制宜的差异化改革来切实解决宅基地依法公平取得、节约集约利用、依法规范流转、自愿有偿退出等难题。同时，要制定便于操作的技术规范，落实宅基地确权发证和使用权查询工作。在尊重群众意愿，兼顾各方利益的基础上，进行稳妥改革，使宅基地管理制度与我国经济发展水平相适应，社会进步程度相协调。

参考文献：

[1]杨玉珍.农户闲置宅基地退出的影响因素及政策衔接[J].经济地理，2015，35（7）：140-147.

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[3] 吕晓，周晓迪，牛善栋.改革开放以来我国农村宅基地管理政策体系的梳理与思考[J].上海国土资源，2015（1）：16-19.

[4]王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造[J].法商研究，2014（2）：22-27.

[5]姚丽，魏西云，章波.北京市郊区宅基地流转问题研究[J].中国土地，2007（2）：36-39.

[6]戴燕燕.上海农村宅基地退出机制研究[J].上海国土资源，2012，33（1）：28-34.

[7]卢向虎，朱淑芳，张正河.中国农村人口城乡迁移规模的实证分析[J].中国农村经济，2006（1）：35-41

[8]中国金融40人论坛课题组.土地制度改革与新型城镇化[J].金融研究，2013（5）：114-125

[9]汪莉，尤佳.土地整治中宅基地的退出激励机制——以安徽省为例[J].政法论坛，2015（4）：149-159.

[10]王介勇，刘彦随，陈秧分.农村空心化程度影响因素的实证研究——基于山东省村庄调查数据[J].自然资源学报，2013（1）：10-18

[11]孙旭海，鲁成树，徐鹃.农民宅基地退出意愿、影响因素及对策研究——基于在芜湖市的调研[J].安徽农业科学，2015，43（1）：289-291，294.

[12]龙开胜.农村集体建设用地流转：演变、机理与调控[D].南京：南京农业大学，2009.

[13] 韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009（8）：3-7.

[14]朱明芬，邓容.农村宅基地使用权隐性流转情况的实证调查[J].农村经济，2012（12）：14-20

[15]杨玉珍.农户缘何不愿意进行宅基地的有偿腾退[J].经济学家，2015（5）：68-77.

[16]韩康，肖钢.积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场——启动农村宅基地市场化改革研究[J].理论前沿，2008（13）：5-9.向。

作者简介：任士雷（1993-），男，汉族，山东滕州人，中国农业大学 公共事业管理专业2013级本科生，研究方向：社会公共政策与社会保障理论。