农村宅基地使用权继承问题初探

范明亚+卞辉

摘 要：作为用益物权与的宅基地使用权，它往往关系着农民一生中最贵重的财产，无论是法律还是社会中，都有着允许其继承的基础。农村宅基地使用权的继承问题的顺利解决，不仅是农民财产权利实现的关键，对新形势下我国土地制度改革顺利进行具有重要意义。允许宅基地使用权的继承的意义重大，应以保护私有财产为原则，无关继承主体，无关社会保障，应设置一定的条件，让农村宅基地使用权在此条件下可以继承。

关键词：农村宅基地；使用权；继承

在市场经济体制的逐步完善，在30省份农村户口被取消的社会大背景下，要想更好的发挥用益物权的属性，就必须允许宅基地使用权继承，同时农民的民事权利中私有财产权也要求其可以继承。今天，“三农”问题愈发突出，农村户籍改革最重要也是农民最关心的问题仍然是土地问题，可见土地问题是“三农”中最为关键的问题。若要解决此问题，不仅仅农民法人财产性收入可以增加，个人利益与集体利益之间的矛盾也可以化解。

一、宅基地使用权的含义及其法律性质

（一）含义

农村宅基地使用权是指集体经济组织的成员，在其集体所有的土地上，建筑自有房屋及附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限处分的权利。[1]这种权利的设定有特殊的时代背景，而城市宅基地是历史遗留的产物，在此不多陈述。其中，农村宅基地农户或村民个人为了居住建设住宅及其附属物而占有、利用本集体经济组织所有的土地，主要包括三种类型：建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地。[2]

（二）法律性质

宅基地使用权在《中国物权法草案建议稿》中被设定为一项独立的用益物权宅，这是我国特有的一种用益物权形式，是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。[3]在我国《物权法》中，宅基地使用权也被规定为用以物权，无论是从用益物权的特征还是其他方面考虑，宅基地使用权都具有用益物权的属性。用益物权是一种他物权，是在一定范围内对他人所有的无进行使用、收益的物权，其以对物的占有为前提，对标的物的使用、收益为主要内容，同时也是限制物权，是在他人所有之物上设定的物权。宅基地使用权是一种通过集体经济组织审批，在集体所有的土地上设定的用益物权，用途一经批准不得更改。

二、农村宅基地使用权允许继承的可行性

（一）农村宅基地使用权可以继承的法律基础

法律相关规定为宅基地使用权的继承提供了可能性。

《宪法》第13条明确对公民财产权做了相关保护规定，若不是因公共利益需要，任何人不得侵犯公民的私有财产。宪法是国家的根本大法，它的法律效力最高，其他法律不得与之相抵触。《民法通则》第5条也对公民的民事权益作出了相关规定。据此，农民依法在宅基地上建造的房屋属于公民私有财产，受《宪法》和《民法通则》保护，任何人和组织不得侵犯。《继承法》第3条也提到房屋是公民个人的合法财产。据此，在农村宅基地上建造的房屋属于公民的遗产，继承人可以依法继承。《物权法》第4条明确规定任何人不得侵犯公民的合法物权，其受法律保护。宅基地使用权被规定为用益物权一章，理应受法律保护。

根据《物权法》农村宅基地上的房屋所有权与城市房屋所有权同为物权，理应受到平等保护，所以它们的继承权也应受到同等保护。作为同位阶的物权，按照“同地同权”原则，城镇居民的建设用地可以继承，农村居民的宅基地使用权也应当可以继承。有学者认为宅基地使用权是农民享有的一项福利待遇，其承担了农村一定的社会保障功能，城市中的城镇居民建设用地使用权也是一种福利待遇。但这两种权利的福利性待遇截然不同，因为城镇居民建设用地使用权人的继承人可以继承福利性分房。农村宅基地使用权作为一种财产，在法律地位上应与城市土地使用权相平等，依法农村居民应该与城镇居民一样可以继承父母的房屋及其宅基地。此外，法律并未明确规定农村宅基地使用权不可以继承，只是规定农村宅基地使用权不得抵押、转让、出租。法理中法无禁止即可为，所以应当允许继承宅基地使用权。

（二）农村宅基地使用权可以继承的社会基础

1、农村社会保障体系的建立为宅基地使用权的继承提供了可能

社会保障制度是一个国家的安全网，保障基本民生。目前，我国社会保障体系初步形成，主要包括农村居民最低生活保障制度、五保供养制度、农村居民医疗救助制度、新型合作医疗制度、自然灾害生活救助制度，2011年国家出台了新型农村养老保险的新政策，农村群众基本生活得到初步保障。为了让村民的生活得到基本的保障，国家进行了一系列的重大决策部署。早在2007年，国务院在《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中对建立农村低保制度相关事务提出了详细的要求。比如对建立农村最低生活保障制度的意义、目标、适用范围、参保对象等都作了明确的要求，在低保制度的实施方面，也要求资金发放要及时到位。范围、合理有序地落实低保资金发放，以此达到最大程度的确保农村最低生活保障制度能够顺利实施。此外，中西部地区除市区以外的农民，只要参加新型农村合作医疗，都不仅可以得到中央财政对每人按人均10元的补助金，也可以得到地方财政人均不得低于10元的补助金，据马晓伟介绍，截止2014年，新农合参合率持续稳定在95%以上，各级财政对新农合人均补助达到320元。并且，据相关资料显示，再有不到5年的时间基本覆盖城乡的社会保障体系将建立，宅基地使用权卸除作为农民的生存保障的重担提供了可能性。

2、符合构建和谐社会的总要求

构建和谐社会要求做到公平正义，妥善协调社会各方面的利益关系。在中国农村，一直有继承祖屋和宅基地的传统。祖屋是农民居住的地方，更有一定的文化内涵，是凝聚整个家族的纽带。新一代的城镇居民，绝大部分实在重传统伦理、念家思乡的道德观念及其严重的影响下走出农村的，农村的房屋对大家来说是感情归宿，亦是漂泊在外村民心底的根基，这些无不告诉人们我国是一个重视伦理道德的国家。对于我国宅基地使用权的继承问题，必须要顾及国情，让每一个家庭成员无论其是否是本集体经济组织的成员的合法权益都不受侵犯。只要是合法继承人，在宅基地使用权人死亡以后，就应允许继承人继承农村房屋，并且享有完整的所有权。允许宅基地使用权继承是国情也是社会发展的必然要求，社会稳定也是构建和谐社会的要求。

三、完善农村宅基地使用权继承的对策

目前我国共有近70万个行政村，继承宅基地使用权的现象并不罕见，相反普遍存在，农民有房可居，可见允许继承并不会破坏其社会保障功能。据中国统计年鉴，农民的住房面积年年呈上升趋势。并且农民的保障是社会保障，农民与城镇居民有同等的权利享受国家社保，不应通过禁止农民财产权的继承来作为农民生活的保障。通过保障农民生活，是国家对农民的义务和责任，为了实现社会保障功能，须依法建立和完善社会保障机制。

（一）完善相关法律法规

1、由法律明确规定农村宅基地及其附属的房屋可以继承，且继承人不受身份的限制。原因有二：首先，提高立法位阶，维护国家法律统一实施，保护农民合法权益，从而通过农民维护国家法律权威。其次随着社会的发展，农民对教育的重视程度越来高，因对知识的渴望进城的越来越多，进城务工的规模亦日益变大，农村的现实情况早已不同以往，对本集体经济组织成员身份的限制已经没有原本的作用。若人为的限制本集体成员的身份，会造成对农民财产的侵犯。城乡不同主体物权的不平等对待，也会扩大城乡之间的差距，影响城镇化进程。

2、修改《物权法》的相关规定，明确附有房屋的宅基地使用权可以继承。根据《物权法》146条附着物与宅基地使用权须一并处分，所以宅基地使用权继承必须与附属其上的房屋一并进行。可以继承的只能是附有房屋的宅基地，而集体经济组织应收回无附着物的宅基地，不可继承。允许宅基地使用权继承在很大程度上是为了保护公民的合法财产不受侵害，宅基地使用权不属于被继承人的遗产，当宅基地上无附着的房屋时，当然不可继承。为了有效的监管，在发生房屋继承时，就必须将宅基地使用权与房屋继承的手续一起办理，使宅基地使用权和继承房屋的权属得到明确，这有利于组织更好的掌握宅基地使用权归属的情况，也可以有效防止土地资源浪费。

（二）健全农村社会保障机制

因集体经济组织的宅基地承担着社会保障功能，宅基地使用权是否可以继承还没有法律法规作出明确规定。严格的人身依附性是一些学者反对宅基地使用权继承的主要理由，非集体经济组织成员没有资格取得宅基地，若取消身份限制，那宅基地的保障功能必然消失，因此加快建立健全农村社会保障体系刻不容缓。

现今的城市，若没有强大的社会保障体系，就不会有房地产市场和城镇建设用地使用权市场的繁荣，同样的，农村社会保障体系的建设也关系着农村宅基地市场的发展。努力提高农村社保水平，健全农村社会保障制度，让农民投入宅基地市场之后无后顾之忧，为农村宅基地入市创造良好的社会条件，让宅基地使用权充分发挥其用益物权的性能。在经济发展较好的农村地区，农民的生活水平因社会保障体系的不断完善得到了极大的提高，基本可以通过社保来维护。而且宅基地的社会保障功能早已不像以往那样有效，相反可能会限制农民的收入。有学者曾经指出，因宅基地使用权是建立在城乡分割的户籍制度上的，农民通过地上附着物获得收入的途径受到了限制，由此可见，农村宅基地使用权的继承需要有完善的社会保障体系。

（三）明确宅基地使用权继承的条件

1、继承人须支付相应的费用

根据继承人的身份不同，应该区别对待。根据现行规定村民宅基地的面积必须符合省、自治区、直辖市规定的标准且只能有一处。对于是本集体经济组织的成员，对于超出自己原有的宅基地面积与所继承的面积的总和的面积应该支付相应的费用。对于非本集体经济组织的成员，对于继承的宅基地使用权按整体面积支付补偿费用。这不仅可以保护公民的合法财产，还可以化解集体利益和个人利益的冲突，同时增加农民的收入。

2、通过继承获得的宅基地使用权有一定的期限

宅基地使用权是用益物权，而用益物权是有期限的，同理时间限制也应该适用于宅基地使用权。将所继承宅基地使用权上的附着物的自然寿命作为宅基地使用权期限，即房在地在，宅基地使用权随着房屋因自然原因损毁灭失而终止，此时集体经济组织有权将收回宅基地。集体经济组织成员因此而无宅基地的，可以另行申请，而非集体经济组织成员则不可申请。通过继承获得的宅基地使用权，继承人可以修缮、改建但不可以扩建。

3、集体组织可以在合理情况下收回宅基地使用权

可以设立自动消灭时效制度，这针对继承人不是本集体经济组织成员且没有宅基地的情况，在一定时间内，若继承人不对所继承的宅基地加以合法合理处置，集体经济组织需收回其继承的宅基地使用权，此时继承者可以选择将房屋出售给集体经济组织或该集体经济组织中没有宅基地的村民。当然，若继承人不是本集体经济组织成员且有宅基地，更应受到限制，才能保证宅基地使用权得到合理有效利用。这不仅可以加强对非本集体经济组织成员合法财产权益的保护，也可以有效避免一户多宅，促进农村有限的土地资源合理配置，同时非本集体经济组织成员合法的财产利益可以受到更多的重视和更有效的保护。

参考文献：

[1] 刘红梅；段季伟；王克强.经济发达地区农村宅基地使用权继承研究[J].中国土地科学.2014年2月。

[2] 王崇敏；李建华.中国物权法[M]，北京：高等教育出版社.2008（135）。

[3] 王利明.物权法研究[M].中国人民大学出版社.2002（472）。