“三公”消费问题及对策研究

高兴武 林臻桢

摘要： “三公”经费作为政府的运行成本，其高低直接反映着政府的工作效率和廉洁程度。本文以98个中央部门公布的数据为依据，分析了目前我国政府部门“三公”消费中存在的问题，并针对“三公”消费数额较大、账单不够明晰、公车消费比例较大、支出预算呈上升趋势、账单公布不够及时等问题提出了推进“三公”消费的立法、推进预算制度改革、加强“三公”消费过程的监督等一系列解决的对策和建议。

关键词：“三公”消费；问题；对策

中图分类号：F810；D630

“三公”消费，指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。自2011年7月“三公”数据公布以来，“三公”消费问题已引起了社会广泛关注。国务院总理温家宝认为，居高不下的“三公”消费无论是对干部，还是对社会、对人民都会造成持续的不良影响，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。

一、“三公”账单公布反映问题

按照《政府信息公开条例》的规定，国务院要求98家中央部门在2011年6月底前公布“三公经费”。自科技部2011年4月14日率先公布“三公”经费后，除国防部、国安部、外交部等几家部委外，中央部门陆续公开了“三公”账目。针对目前已公布的各中央部门和单位的“三公”账单，我国政府部门的“三公”消费主要存在以下问题。

（一）“三公”消费数额较大

全国人大常委会2010年6月30日表决通过的2010年中央决算决议显示，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公”支出合计94.7亿。① 每个单位的“三公”消费高达1亿元人民币，消费过亿的单位多达12家（见表1）。其中，消费额最高的是国家税务总局约21.7亿，其公务接待平均每天182.4万。相比之下，同为新兴市场国家的印度，每年有近20亿美元的预算用于支付全国约1.2亿学生的免费午餐计划，而政府公务员甚至不知道公款消费的概念。目前政府全部收入占GDP的比例，高达34%左右，而行政公务支出比例占全部政府支出的比例高达38%左右，其中“三公”支出是一个重要的成因。“从世界范围内看，日本行政公务开支占全部预算大约2.5%，美国在15%左右，从纳税人承担的行政公务花费上讲，中国政府可能是世界各国中比较昂贵的一个。” ②

对于上述数据，许多公众尚表示怀疑。网友对中国红十字会于2011年7月19日凌晨公布“三公”消费数据（因公出国费107万元、公车购置及运行费30万元、公务接待费15万元）普遍持怀疑态度，并认为中国红十字会选在夜间公布“三公”数据的行为是有意回避监督。依据是去年上海卢湾区红十字会却被曝出一顿饭近万元的天价公务餐和今年的“郭美美”事件等类似案例。

（二）“三公”账单不够明晰

对于此次公布的“三公”账单，普遍认为数据过于简单，缺少明细，没有执行标准。根据国家预算体系的设置，预算科目分为“类”、“款”、“项”、“目”，前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体化。“项”为二级科目，属较为具体的层级。经费支出最高的国家税务总局，其 “三公”账单只简单的包括单项金额、汇总金额、直属单位数量；而即使是最详细的国际审计署的“三公”账单，也仅多作了人次说明。如对公务接待费的补充说明：涉外的公务接待费支出140万元，全年接待国外来访团组24个（含部级以上国外代表团12个），接待来访外宾139人次（含部级以上国外审计机关领导人54人次）。没有具体的报销凭证和公务接待的执行规定、标准，很难查出公款消费中有无违规操作，也没有意见反馈通道。

（三）公车消费比例较大

公车消费居高不下且比例大是“三公”账单最突出的问题。此次公布的“三公”消费，公车消费比例超过50%的单位有32家（见表2），也就是说近三分之一单位的一半以上“三公”经费花在了公车上。根据已有数据，91家单位的公车消费总额高达397925.05万元，依照《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》（1999年），“一般公务用车配备排气量2.0升（含2.0升）以下、价格25万元以内的轿车（客车、越野车等除外）”③，可购置一般公务车15917辆。2011年公车购置及运行预算385621.47万元，可新购一般公务车15425辆，增长率达97%。根据之前的数据，我国现有公车约500万辆。与此形成鲜明对比的是，美国联邦政府各部门公务车数量的总和为65.2万辆，这一数据不仅包括了轿车、巴士，还涵盖卡车、救护车、邮政车等。而且近年来，美国联邦政府公务车数量基本保持稳定，年增长率在1%左右④。对公务用车严格控制的国家还有很多，例如，德国联邦政府接待来访外国元首用的奔驰600是临时从汽车公司租赁来的，柏林市仅有公车92辆，其中个人专车37辆，一般办公用专车15辆，送文件车23辆，一年在公务用车的开支仅为65万马克，约合271万元；芬兰政府各部（除总统外）中，只有总理、外交部长、内务部长、国防部长4人配备专辆，由办公厅统一管理，办公厅除上述4辆专车外，仅有5辆公车，同时负担着递送文件等杂务。⑤

2011年公车消费预算占部门“三公”经费总预算一半及以上的单位与2010年几乎持平共有30家（见表3），且多数单位2011年的公车购置和运行费用预算却与2010年几乎持平。然而，《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》第四条明确规定“领导干部现已配备使用的轿车，要继续使用；达到报废、更新标准的，经主管部门审批同意后才能更换，避免造成浪费”。

（四）“三公”支出预算呈上升趋势

91家中央部门及单位2011年度财政预算显示，仍有50家单位预算超过上年决算。预算增幅最大的为国家体育总局，2011年度“三公”支出预算比上一年增加1475.8万元。总体来看，91家中央部门公布预算的增减额度的总和为-33.87万元，基本上与去年保持不变，与建设节约型政府的目标相悖。

（五）账单公布不够及时

从理论上来讲，除了国家规定不公开的一些涉密部门，只要花国家财政的钱，无论是中央或地方都应向社会公开，接受百姓监督。《政府信息公开条例》第九条也规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的，行政机关应当主动公开政府信息。“三公”消费来自于纳税人的税收，这涉及公民、法人或者其他组织切身利益，政府部门机关当然有义务全面及时地向社会公开。按照《政府信息公开条例》的规定，国务院要求98个中央部门在2011年6月底前公布上一年度决算后的“三公”账单。然而，一方面，国务院要求公开“三公”账单的98个部门确切名单迟迟没有定论；另一方面，自科技部4月14日率先公布“三公”经费以来，多数部门并未按照规定时间而是集中在七月中旬以后陆续公布，且至今仍有数家单位尚未公开账单。这些行为不免有逃避公众监督之嫌，更显示出《政府信息公开条例》和国务院相关规定缺乏约束力。

二、 “三公”消费问题的解决对策

针对“三公”消费存在的问题，分析其原因，借鉴国外先进管理办法和经验，认为应从两个大方面来努力改善“三公”消费的现状以提高政府部门预算使用效率。

（一）推动“三公”消费的立法

当前，我国经济实现了大跨越式的进步，GDP跃居世界第二位，快速增长的经济使政府财政收入大幅度提高，但这不应该成为中央和地方各级政府行政成本和“三公”消费快速增长的理由。财政收入的增长，应在更大范围内提高服务广大人民群众的质量和水平，完善基础设施建设，实施惠及全国的民生计划等。反腐败问题从建国以来党和国家重要的政治任务，当政府和人民把注意力对准官员腐败问题时，另一个层面上的腐败却慢慢暴露在公众视野中，这就是“三公”消费问题。对此，国务院总理温家宝认为 “三公”消费从表面上似乎不如贪污受贿、贪赃枉法那么危害深重，但是，“三公”消费却更普遍，无论是对干部，还是对社会、对人民所造成的影响都很坏，败坏党风政风民风，必须下大力气治理。 “三公”消费居高不下，其最根本的原因是部分政府官员没有转变 “官本位”思想，树立起公共服务意识。于是，办公环境、公务车规格和公款接待水平成了竞相攀比、摆阔的资本，而节俭奉公、全心全意为人民服务自然就成了口号和形式。这也印证了公共选择理论关于政府存在部门利益的观点。至今，仍有少数部门借口涉及国家机密拒绝公布“三公”账单逃避公众监督，反映了《政府信息公开条例》等规章约束力的缺失和相关法律法规的不健全。因此，遏制 “三公”消费居高不下的问题，在加强思想教育的同时，要注重从制度和法律上强化监督和制约。

（二）推进预算制度改革

要彻底转变我国政府部门和单位的“三公”消费现状，必须首先彻底改革和改进当前的预算制度。目前我国的财政预算及编制制度至少存在着以下三点主要不足。一是预算编制时间短。各部门和单位每年的预算都是在11月份“全国计划工作会议”以后，根据国家下年度的发展计划正式开始编制，前后时间不到两个月。由于编制时间短，预算势必在科学性、技术性和实际性等等方面存在很大欠缺，容易滋生腐败。二是预算编制内容粗放。当前的预算编制制度下，没有将预算指标细化到部门、具体支出项目，预算基本停留在预算科目的类、款、项，没有落实到具体的支出项目，致使预算缺乏权威性，也在一定程度上影响了人大代表审查监督作用的发挥。三是预算编制方法较落后。我国预算编制采用的是“基数法”，实际操作中就是“增量预算”，预算额度只增不减。这种编制方法既不规范、不科学，也有失公平。由于这种方法以支出基数为基础，本身就有基数合理与否的问题，多年沿用下来，预算套预算，使本年度核定的支出指标与实际情况差距较大，不能客观反映各预算部门和单位的现实需求。⑥

因此，改革当前的预算编制制度能从源头上彻底转变当前“三公”消费过高的问题。目前应从以下着手。

1.增加预算编制参与者

增加预算编制的参与方，在加强制衡的同时强化专业人员和法律在预算编制中扮演的角色，预算编制中各方面力量得到约束和制衡可使预算更趋合理，避免出现预算分配不合理的现象。如美国行政部门和立法部门各有一套参与预算编制和审核的系统，二者各有侧重，互相制约、共同配合，履行政府预算的职能。其中，行政部门参与预算编制的主要角色有：总统，由财政部、国民经济委员会、经济顾问委员会组成的“经济三角”，总统预算管理办公室。而参众两院各有一套审核联邦预算编制的庞大机构，具体包括参、众两院的拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、国会预算办公室和会计总监局。⑦法国的预算法律体系相当健全，法制约束性很强。预算法律体系中除宪法和 《财政法》（相当于我国的《预算法》）之外，每年国会还要通过年度《预算法案》，以法律的形式对各项收支作了明确细致的规定，使各部门每项预算收支都受到法律约束。每项支出都有法可依，十分有利于预算执行的监督和管理。这些经验和做法值得我们借鉴和学习。

2.改造预算编制流程和内容

按照目前我国预算编制的方法和流程，各行政部门预算编制时间短，内容模糊，方法落后，导致了整个政府部门“三公”经费预算的不科学和不公正，应及时予以改革，包括延长预算编制周期，细化审核预算项目，改进原有简陋的“基数法”预算。从1977年开始，美国联邦政府就将财政年度改为从10月1日到下一年度的9月30日，在一个财政年度内，政府要在执行本财政年度预算的同时，审核上一财政年度的预算，编制下一财政年度预算，且预算编制程序相当复杂，耗时很长，从各部门编制各自的预算开始，到联邦预算执行后的审计，一个预算周期历时33个月。整个预算程序经过四个阶段，即预算的编制、审批、执行和审计。在预算项目上，法国预算的类级科目有1100多条，款级和项级科目数量则更大。预算方法上多数国家采用“零基预算”或是与总额预算相结合的办法，都值得我们借鉴参考。

3.建立透明严格的公款消费报销程序

在俄罗斯，政府官员如果想用公款请人吃饭，严格而繁杂的报销手续会让他望而却步。请人吃饭需要完成五步手续，至少三个领导签字才能顺利报销，整个过程耗时数个月。首先要在请客之前填写一张“请客计划”，详细汇报吃饭的地点、就餐的菜谱、大概的价格及请客的目的等，之后由领导签字，经批准后才能请客。吃完饭后，要保留饭店提供的发票，发票上需标明吃了哪些菜，喝了哪些汤，每个菜的价格是多少。此外，吃完还要报告请客效果如何，是否达到了请客目的等等。如果去国外出差，须把请客发票都翻译过来。有时候为了省事，公务员干脆自掏腰包请客。在欧洲和日本，政府官员在公款消费的问题上更是如履薄冰，因为媒体和民间团体一直在密切监督着他们。⑧可见，建立透明严格的公款报销程序能有效减少“三公”消费，而且透明严格的公款消费报销程序也有利于重建公共部门的公信力。

4.探索建立科学的公务用车编制和配备机制

自1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》开始调控党政机关公务用车，到1999年《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》的出台，公车消费已经引起党中央和国务院的重视，但问题依然突出。中国大陆目前拥有公务员1053万人，官方公布的公车数量为200多万辆，每年还在以高速递增。而在香港，政府仅仅用6343辆车就满足了17万公务员的出行需求。⑨因此，探索建立科学、严格的公务用车编制和配备机制才是根本的解决之道。较可行的方法有取消机关一般公务用车，按月按人发放交通费用补贴。与此同时，加强管理监督，通过加强管理，不断完善管理制度，严格限制车辆编制和使用方式，压缩公车费用开支等。值得借鉴的是美国联邦总务署的公车管理制度，美国联邦总务署开发了公务用车管理信息系统，与定点加油站和修理厂联网，实时获取车辆行驶里程、加油数量、维修项目、费用支出等信息与数据，并公布于众；还对公车实行标志管理，在车上喷涂专门的颜色和图案，并标注“仅供公务使用”字样和隶属部门的名称，强化监督。⑩

（三）加强“三公”消费的过程监督

遏制“三公”消费居高不下的态势，除了从立法和预算源头上控制，重要的是强化“三公”消费的过程监督。“阳光是最好的防腐剂”，加强过程监督首先要公开“三公”消费的信息，包括消费结果信息和消费过程信息，晒出各项消费的“类”、“款”、“项”、“目”及数量、金额，作为社会公众质询和部门绩效考核的依据。其次，要健全内外两层的监督体系，即内部监督体系和社会监督体系。在内部监督体系发挥作用的同时，要充分发挥人民群众参与的社会性外部监督作用，使重点监督和全过程监督结合起来。让无数的眼睛来审视“三公”消费的每个环节，“三公”消费过程中的任何问题和漏洞都无处躲藏。最后，对“三公”消费监督的重心应由结果监督向过程监督转变。相比消费结果信息，过程信息更容易真实反映问题的实质。同时，对于既成的消费结果往往能通过各种形式和手段加以掩饰和处理，以致很难直接反映消费的真实状况；而过程中的问题，既有发现和解决的依据，又难以被加以掩饰和处理，监督更有效。这就要求监督制度、机制、方式和方法的设计和选择时，要兼顾结果监督和过程监督的统一，尤其是在难以衡量消费结果是否合理的时候，有一套可以遵循的监督程序就显得非常重要。

注释

① 黄抗生.中国“三公”消费浪费腐败沉疴已久，必须公开透明[N].人民日报(海外版),2011-07-08.

② 田磊，石野樵.公开的价值[J].南风窗，2011（9） .

③《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配备使用标准》（厅字〔1999〕5号）第3条规定：[党政机关的其他公务用车一般配备排气量2.0升（含2.0升）以下、价格25万元以内的轿车]

④ 邵健明.美国公务用车——制度上杜绝私用违规惩罚严厉[EB/OL]. 新浪网，2011-01-06.

http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4bf876a70100nubv.html

⑤胡小飞.国外公务车管理制度扫描[J].台声.新视角，2006，(07) .

⑥ 顾群.我国中央部门预算编制改革研究[D].中央民族大学，2005，5.

⑦ 顾群.我国中央部门预算编制改革研究[D].中央民族大学，2005，5.

⑧ 陈继辉，马剑，卓南等.国外怎么限制公款吃喝[J].廉政瞭望，2006，（07）.

⑨ 林红妹.香港公车管理，那才是一个奇迹！[N].羊城晚报，2011-07-30.

⑩ 王涌.“三公”消费是隐蔽的财富分配潜规则[N].法治周末，2011-12-28.

参考文献:

[1] 顾群．我国中央部门预算编制改革研究[D]．中央民族大学，2005，5.

[2] 陈继辉，马剑，卓南等.国外怎么限制公款吃喝[J].廉政瞭望，2006，（07）.

[3] 胡小飞.国外公务车管理制度扫描[J].台声.新视角，2006，（07） .

[4] 邵健明.美国公务用车——制度上杜绝私用违规惩罚严厉[EB/OL]. 新浪网，2011-01-06.

[5] 黄抗生.中国“三公”消费浪费腐败沉疴已久，必须公开透明[N].人民日报（海外版），2011-07-08.

[6] 林红妹.香港公车管理，那才是一个奇迹！[N].羊城晚报，2011-07-30.

[7] 田磊，石野樵.公开的价值[J].南风窗，2011（9） .

[8] 王 涌.“三公”消费是隐蔽的财富分配潜规则[N].法治周末，2011-12-28.

（编辑：韦京）