个人所得税制度对缓解收入分配不公的影响分析

薛震阳

摘要：处于经济转型期的中国，其收入分配不公表现在城乡、不同收入组、行业、地域之间等方面。我国现行个人所得税制度因课税模式落后、费用扣除不合理、税率结构不科学、税收征管不力，没有发挥其调节收入分配的职能，成为导致收入分配不公的诸多原因之一。需通过变革现行课税模式、明确关于我国个人所得税的税种归属、调整税率结构、强化税收征管、建立负所得税制度等措施来完善个人所得税制度，缓解收入分配不公。

关键词：收入分配不公；个人所得税；收入调节；负所得税

1.收入分配不公的表现

1.1城乡居民收入差距

农村居民家庭人均纯收入在1978年为133.6元，2010年增加至5919.0元；同期城市居民家庭人均可支配收入从343.4元增加至19109.4元。虽然农村居民家庭人均纯收入指数与城市居民家庭人均可支配收入指数于2006年同为670.7，在此之后前者增长慢于后者，收入差距呈扩大趋势。1978年城乡居民收入差距比为1：2.57，2010年扩大至1：3.23（见图1）。

数据来源：《中国统计年鉴—2011》，10—2城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数

1.2不同分组居民人均可支配收入差距

按不同收入组农村居民人均纯收入计算，2010年低收入组1869.80元和高收入组14049.69元的收入差额为12179.89元，差距1：7.5。低收入户纯收入占总纯收入的5.81%，而高收入户则占到了43.63%（见图2）。

按不同收入组城市居民家庭人均可支配收入计算，1997年最低收入户和最高收入户的收入差额为7820.69元，差距为1：4.22；2010年最低收入户5948.11元和最高收入户51431.57元差额为45483.46元，差距较1997年扩大为1：8.65。最低收入户可支配收入占总可支配收入的3.94%，而最高收入户则占到了34.10%。

数据来源：《中国统计年鉴—2009》，9—6 城镇居民家庭基本情况，9—23按收入五等份分农村居民家庭基本情况

1.3不同地域居民收入差距

1991年东西部人均GDP差距为1.86倍，2010年该差距扩大到2.06倍[1]1—6。

按各地区农村居民人均纯收入计算，2010年全国平均水平为5919.01元，收入最低的甘肃、贵州、青海分别为3424.65元、3471.93元、3862.68元，收入最高的上海、北京、浙江分别为13977.96元、13262.29元、11302.55元[1]10—21，收入最低的甘肃与收入最高的上海之间的收入差距为1：4.08。

2008年城市居民人均可支配收入最低的甘肃、新疆、青海分别为13188.55元、13643.77元、13854.99元，最高的上海、北京、浙江分别为31838.08元、29072.93元、27359.02元[1]10—15，最低的甘肃与最高的上海之间差距为1：2.41。

1.4不同行业职工平均工资差距

2010年各行业职工平均工资最低的农林牧渔业、住宿和餐饮业、水利环境和公共设施管理业分别为16717元、23382元、25544元，最高的金融业、信息传输计算机服务和软件业、科学研究技术服务和地质勘查业分别为70146元、64436元、56376元[1]4—15，最低的农林牧渔业与最高的金融业之间收入差距为1：4.20。

同一行业职工平均工资在不同地区也有较大差距，如农林牧渔业最低的辽宁10040元与最高的天津40221元之间收入差距为1：4.01；金融业最低的甘肃35311元与最高的北京164643元之间收入差距为1：4.66。职工平均工资最低的辽宁农林牧渔业与职工平均工资最高的北京金融业之间的差距为16.40[1]4—16。

1.5社会贫富差距扩大

以上四方面的收入分配情况表明，我国社会贫富差距正在扩大。国际上通常将基尼系数0.4作为衡量贫富差距合理度的标准。根据中国经济学家的计算，2000年中国城乡居民收入的基尼系数为0.417，2002年为0.454，2004年为0.53。这一标准高于美国、法国、日本、波兰、印度的0.3～0.4。接近俄罗斯、伊朗的0.43～0.46，低于巴西和南非的0.59。[3]

虽然经济发展面貌在以经济公平为主导情况下较平均主义时有很大改观，但是收入分配不公对于中国顺利完成转型产生一定阻力。当前的中国收入分配呈金字塔形，少数收入远远超过平均水平的人组成了富裕群体，中低收入群体人数众多，且低收入、贫困人口等弱势群体因收入分配不公而不断扩大，形成马太效应。

2.从个人所得税税制角度分析收入分配不公原因

产生收入分配不公的原因有多种，包括各群体因所掌握的资源不同、公共财政政策的缺陷等。在公共财政的缺陷中，个人所得税的特点并没有发挥应有的作用，导致在分配时只注重经济公平。

2.1课税模式落后

随着经济的发展，现行模式有诸多问题，如征控问题，个人的非货币收入逐渐增多，收入多元化和纳税人分解收入，造成税务机关无法实施控制；调节收入分配能力失调问题，相同收入额的纳税人会由于他们所取得的类型不同，或来源与同样类型所得的次数不同，都会影响这些纳税人的税收负担，所得类型不仅影响着税率高低，还影响扣除额的大小，次数的多寡也影响扣除额的大小。从这个角度看，个人所得税不但不能改善收入分配上不公的程度，而且使不公的程度加大。

2.2费用扣除不合理等级税率过多过高

我国目前个人所得税的费用扣除实行的是综合扣除方式，采用定率扣除和定额扣除相结合的方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相悖，主要表现为：费用扣除方式不合理。在目前个人所得税的征税扣除中，根据不同税目主要有生产经营成本费用、必需生活费用以及其他收入费用扣除等[3]。前一部分的费用扣除主要体现“纯益”原则，税法中没有明确什么项目准予扣除，什么项目不予扣除；准予扣除的项目，究竟是全额扣除还是限额扣除。

扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。在1994年税制改革时制定的免征额为800元/月，但是在通货膨胀等因素的影响下，该免征额以无法满足经济发展的要求。2006年1月1日起上调为1600元/月，2008年3月1日起上调至2000元/月，2011年9月1日再次上调至3500元/月。在通货膨胀时期个人维持基本生计所需的收入会相应增加，而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。

2.3税率结构不科学

按照国际惯例和通常做法，个人所得税率的确定基本上是按照应税所得的性质来划分的，一般是累进税率与比例税率兼行，这已成为个人所得税率选择方面的惯例。通常工薪收入采用超额累进税率，各种专项所得，按照所得的不同类别，实行有差别的比例税率。累进税率的级次，无一固定模式，总体经历了由少到多，又由多到少的演变过程，特别是在20世纪80年代以后，各国普遍降低了税率，减少了级次，推行较为缓和的累进税率结构。如1981年，美国的个人所得税实行15级超额累进税率，最高税率为70%；到2001年，税级减少到6级，最高税率降为38.6%。但是，我国实行的个人所得税最高边际税率为45%，大大高于目前大多数西方发达国家的35%[5]。

2.4税收征管不力

当前，作为我国调节收入分配的主要政策手段的个人所得税，受到征管水平的局限，在税制设计时把重点放在了易于征收的纳税目标上。高收入者由于收入来源多样，分配渠道不规范，因此其实际缴纳的税收比重相对较低。作为社会中间阶层的工薪群体收入单一，实行源泉扣缴易于管理，成为个人所得税的主要纳税人。在我国个人所得税中，工薪阶层所得税和利息税占了七成左右，其中北京、上海个人所得税90%以上来自工薪所得。这符合最优税制理论中关于最适所得税率应当呈倒“U”型[3]，但不符合我国目前的发展阶段。“先富起来”的群体并没有对“待富”群体提供帮助，反而是加重了工薪群体的税收负担。需要完善我国个人所得税制度以体现调节收入分配的功能。

3.如何完善个人所得税税制

在初次分配难改以经济公平为主导的情况下，完善的个人所得税制度能够通过以注重社会公平为主导，调节二次分配，以此缓解收入分配不公。在加强对高收入者个人所得税的征收和提高低收入者保障水平的同时，还需要利用财税政策，鼓励促进中间收入阶层的尽快成长，推动中国整体社会结构的变迁与演进历程。完善个人所得税制能更好地体现财政政策调节收入分配的功能。

3.1变革现行课税模式

现行课税模式的优点是课征简便，节省征收费用。但其缺陷是违背了量能纳税的原则，使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同。这种以牺牲个人所得税的公平职能为代价换取征管成本降低的做法是不明智的。综合所得税制模式具有更佳的公平性，该模式针对个人的综合收入而非收入的来源，能够确切反映纳税人负担能力。从世界范围看，绝大多数发达国家以及大部分发展中国家都采用了综合所得税制模式，单纯采用分类所得税制模式的国家极少[5]。经济发展与个人所得税制模式二者的相关性很小，单纯的分类所得税制模式和分类综合模式都非经济发展不可逾越的阶段。

3.2明确关于我国个人所得税的税种归属

由于我国各区域发展水平差距较大，使得各地对个人所得税的征管政策有较大差别。随着我国经济的发展，个人所得税逆向调节的影响将日益明显，这显然违背了我国缩小城乡、地域发展差距的目标。个人所得税的课税主体自然人因其流动性的不同，所享受的公共产品也有所不同，公共财政与高流动性个人收入来源之间存在信息不对称。个人所得税作为直接作用于个人收益的直接税，加上其综合、累进课征的制度设计，配以中央财政对地方财政的转移支付，当可成为中央政府强有力的调节工具，对平衡个人收入差别、地区贫富差异产生积极作用。因此，应改革我国的个人所得税归属，形成全国统筹、地方调配的格局。

3.3调整税率结构

3.3.1减少税率级次，扩大级距

一般来说，西方国家的个人所得税等级数目平均为4个，最少的只有2个（如美国），而我国的工资、薪金个人所得税税率等级为7个[7]，见表1。在减少级次情况下扩大级距在税负公平及增加财政收入方面的意义是深远的。

资料来源：《中华人民共和国个人所得税法》

3.3.2不同的应税基础在税率设计及税负分配上应有所差别

我国应税所得主要包括劳动所得、经营所得、投资所得和财产所得。社会公平为主导对投资所得和财产所得课以重税是不过分的。对经营所得，在税率设计及扣除上，应加大课税力度。为体现按劳分配，对劳动所得总体上应从轻课税。但是，仍需区别个税内部的工薪所得和劳务报酬所得。

3.3.3降低最高边际税率

较低的最高边际税率有利于不发达地区吸引人才和投资，能够刺激人们工作、投资、储蓄的积极性，减少偷漏税的情况，促进国民经济整体的均衡发展。

3.4强化税收征管

完善个人所得税征管法律制度应着重解决如何征纳的问题。这是个人所得税征管制度的核心内容和设计重点。加强个人所得税的征管可以从以下几个方面着手：

3.4.1实现就源控税

税源不清导致我国个人所得税税款的流失，强化税源监控是一项重要基础工作。在这方面我国可参考美国、澳大利亚等国的做法，实行“个人经济身份证”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府机关领取身份证或纳税身份号码，两证的号码是一致的，并终身不变。在全国范围内建立起有效的税务监控机制，逐渐培养人们的自觉纳税意识。

3.4.2规范税务代理工作

为避免扣缴责任落空，应进一步落实扣缴义务人，以及执行业务人员。规范的税务代理制可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧密地联系起来，对于个人所得税制的有效运作具有重要的作用。税务代理的行业管理机构应加强对工作机构的监管，国家税务部门应监督、指导税务代理活动的健康发展，在税收政策和具体措施的调整上也应与时俱进。

3.4.3税收征管联网

税收征管应逐步专业化和现代化，并对过程进行全方位监控。逐步实现财政、银行、企业等相关部门的联网，形成社会办税、护税网络。

3.5建立起负所得税制度

负所得税理论是美国经济学家米尔顿·费里德曼在20世纪60年代首次提出的。所谓“负所得税”，是以政府向个人支付所得税来代替社会福利补助的一种形式，目的是为了既要补助低收入者，又要保全效率[8]。其计算公式为：S=N—T×I，其中S为负所得税额，N为个人收入，I为个人收入基本生活费用，T为负所得税税率。个人实际收入的层次越高，负所得税补助越少，但个人可支配收入的绝对数还是大于层次低的收入者。当公式中的S=0时，个人既不得到政府的补助，也不缴纳个人所得税，这时的收入I为转折收入；当公式中的S<0时，个人不但不得到政府的补助，还要缴纳个人所得税。负所得税制度是税收政策与社会保障政策的结合物，更有利于政府运用税收机制调节个人收入分配。

负所得税制度对我国援助城市弱势群体有很大的现实意义。当前政府推行的保障政策仍然存在着实际保障范围过窄、保费过低等严重问题。负所得税制度为解决这一问题提供了一条可行的途径。在制定个人收入基本生活费时因地制宜参照城镇居民最低生活保障标准；确定负所得税税率时应同时考虑居民的收入、可支配收入以及生活支出。负所得税制度还应与个人所得税制度协调配合、相互衔接，充分发挥各自对个人收入分配的调控功能。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家统计局，中国统计年鉴—2011，中国统计出版社，2011年

[2]唐朱昌，缩小经济转型期收入差距悬殊的财政制度安排，学习与探索，2007年第1期

[3]唐朱昌，新编公共财政学——理论与实践，第二版，复旦大学出版社，2008年

[4]甘立平，赵庆国，财政与税收，中国农业大学出版社，2004年

[5]朱明熙，个人所得税的调节作用何以失效，经济学家，2002年第1期

[6]中国法制出版社，热点法规精编：个人所得税法，中国法制出版社，2006年

[7]温海滢，论个人所得税课税模式的选择，财政与税务，2001年第3期

[8]米尔顿·费里德曼，费里德曼文萃，北京经济学院出版社，1991年