我国城市公用事业市场化改革中的困境分析

关晓琳,王艳

摘 要：从20世纪70年代开始，我国对公用事业的传统体制进行了一系列改革。改革促进了市政公用事业发展，增强了市政公用事业服务能力，提高了其服务质量与效率，使市政公用事业得到了前所未有的发展。但是，在现阶段我国的城市公用事业市场化改革中还存在着一定的困境，如贪污腐败、失业与冗员、价格以及公共安全等方面都存在着问题。

关键词：城市：公用事业；市场化改革；困境

中图分类号:F299文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）02-0084-03

我国公用事业的范围主要可以包括：供水、节水、排水、电力、供热、供气、天然气和人工煤气、公共交通、污水处理、垃圾处理、电信、邮政、城市绿化、环境卫生、道路与桥梁、其他（如运河、港口、机场、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程等等）。

我国从1978开始探索公用企业经营方式的变革。从2001年开始，在中央政府主导和支持下，公用事业市场化改革全面实施。我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的，在改革过程中往往存在着或多或少的问题，困境日益凸显。如政府部门的管理机构设置不合理；法制法规的不健全；在改革过程中公共服务的公平性和普遍性受到挑战，民众的利益不能得到相对的保障；新的价格垄断、权力寻租等腐败问题。这一系列市场化的“并发症”和“后遗症”值得我们反思。随着2010年5月“新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》）的提出，公用事业改革不断发展。本研究结合现实情况，对城市公用事业市场化中现阶段的困境进行研究，具有一定的理论意义和实践意义。

一、公用事业改革中的贪腐困境分析

公用事业产品和服务的需求相对稳定，受经济周期波动的影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定等特点。公用事业领域存在着潜在的巨大的利润（租金）空间，是许多利益集团渴望进入的领域。因此，无论是在民营过程中，还是在民营之后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险。市场化在改善和提高公共部门效率的同时，也滋生了大量的腐败现象。

（一）行政权力的腐败

行政权力腐败是指国家政府机关及其工作人员，尤其是各级官员，没有履行被授予权力相应的职责，为谋取私利和小集团的不正当利益，非法使用权力，破坏国家正常政治生活的行为 。从经济学角度分析，政府是由无数“经济人”（政府行政官员等）组成的具有理性的利益集团，其行为的直接动机仍然是个人利益最大化，因而，从这个角度来看，政府官员利用行政权力进行寻租以获取租金是一种自然选择。

在公用事业市场化改革中，由于公用事业领域的特殊性，政府官员对于行政权力的滥用、不作为，以及行政权力的个人化，已表现得十分明显。另外，行政权力主体不超出法律规定的不作为行为也是行政权力腐败的又一重要表现形式。行政权力主体在应当履行其职责时，仍然做出不作为的决定，致使公民的合法权益受到侵害，而这种决定往往是在其有某种利益可图的情况下做出的。如今，还有一种腐败形式也显现出来，就是用人腐败，是指党政领导机关和领导干部利用人事任免调动等干部管理权谋取私利的行为。其包括买官卖官、跑官要官、任人唯亲、贿选等。自20世纪90年代初至今，此类腐败案件也日益增多。

造成行政权力腐败的根本原因是行政权力对市场交易活动的过度干预，官商联盟形成“腐败壁垒”。并且治理行政腐败的立法不完善，对于领导官员的行政权力缺乏有效的、可操作的法律监督和制约。且执法不严，没有实现违法必究的功能。另外，行政权力运作的透明度不够，使群众无法通过合法的途径获取自己所需的有效信息。

（二）国有企业的制度腐败

在市场化改革进行时期，由于经营权和所有权的分离，而在制度层面对管理层人员权利制约缺少监督，权利过于集中，给许多企业当权者提供了权钱交易机会，产生诸多贪污腐败现象。公有制单位要比私有制单位产生腐败的概率大得多。近年来，一些国有企业腐败分子以权力为依托，拉帮结派，内外勾结，共同作案。一些腐败案件多发生在产权交易、工程建设项目招投标、设备物质采购、产品销售、中介机构选聘和废旧物质折旧处置等生产经营的重点领域。如今，很多国有企业都属于垄断性暴利行业，又得到了国家很多政策扶持，企业资本雄厚，企业领导与中层以上干部形成利益集团，共同瓜分国有资产，形成攻守联盟，这种现象往往很难被发现。

国有企业制度管理制度不完善，监督机制不健全是导致国有企业腐败的根本原因。如今，国企腐败已经渗入了官场。在一些跨国腐败案件中，也涉及了一部分国内企业，但到现在对于这些企业都无动于衷，归根结底就是有高级别官员对国企腐败进行袒护。

二、 公用事业改革中的失业与冗员困境分析

失业在城市公用事业改革中具有必然性。市场化改革的目的是经营者使自己的利益最大化。最直接有效的途径就是降低成本，然而劳动力成本所占生产成本的比例也较高，裁减员工可在降低成本方面取得明显的效果。

（一）改革中的冗员

冗员问题是市场化改革中必然存在的问题。在进行市场化改革的一些企业中存在着一部分劳动素质已经不能再适应工作需求的工人，按照现有的劳动关系，国有企业无法剥离这种劳动力，导致了国有企业冗员的形成。企业的劳动者不能和生产资料实行充分有效的结合，即“两个人的事情三个人做”，致使“隐性失业”广泛存在。这不仅使企业负担沉重，而且降低了劳动生产率和经营效果。在进行市场化改革期间，国营变为民营，而民营资本有天然的逐利性并要求实现。出于这种资本的本能，其总是要求降低成本以实现利润最大化。对于不必要的成本开支也自然力图避免。冗员显然是不必要的成本开支，而冗员问题在目前的国有城市公用事业企业中又非常严重 。

（二）改革中的失业

要解决冗员问题就意味着裁员，从而失业便在公用事业民营化中存在。在发展中国家和转型国家中，国家过去是最大的雇主，并且经济效率是非常低的。经过了市场化改革后，指导的责任从政府转到了市场，更强的成本效率观出现。而私有化的本来目的是要提高经济效率，但是这往往要消减劳动力。基于对东欧市场化改革的经验和分析，结果显示，市场化产生了更高效率以及更大的增长率，但是却产生了失业和贫困（Gillis et al，1996;Kragh et al，2000）。同时，Chong和Lopezde-Silanes于2002年对308家市场化后的企业进行调查，结果显示，有78%的市场化导致了失业，只有22%没有改变或者创造了就业。另外，因为劳动成本的不确定性。在企业物质资产的转让时，民营方愿意出资购买企业资产，而不愿接受原有职工。

综上所述，在公用事业市场化改革中，失业在市场化中是不可避免的。但对于企业裁下的员工何去何从，现在已经成为一个很大的问题。在大力发展市场化改革的同时，更要注重民生问题，不能仅仅一个下岗就不了了之，在处理裁员问题时要把握良好的度，要充分利用社会保障制度，对失业人员进行妥善的安置。

三、公用事业改革中的公平困境分析

公用事业的市场化实质是民营企业生产和提供公共产品。也就是公用事业生产和提供主体产生了变化，政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业，但并不意味着其公益、公共属性的改变。民营企业应该让人们享受到普遍、公平的产品和服务，并以此作为必须履行的义务和社会责任。

许多公用事业产品和服务对全体社会消费者来说，都具有“不可拒绝性”。对于公用事业市场化后，民营公用企业能否使人们享受到普遍、公平的产品和服务，都具有不确定性。作为民营企业，其最大目标是利润的最大化，这就与公用事业社会服务的公平性相矛盾。但对公用事业而言，公平与效率问题必须同时考虑，甚至从某种程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为“公共部门所扮演的一个重要角色就是为大多数人能够享受到政府服务制定实际生活标准——包括学校质量、医疗机构、社区保健、环境、公共交通、法律秩序以及城镇规划和福利措施等等——其质量要求至少必须等同于生活消费的商品和服务”。

但是，在现阶段，公平问题往往受到挑战。对追求利益最大化的民营企业来说，普遍、公平的产品和服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，公平性就会大打折扣，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。最近几年，随着市场化进程的不断发展，由于经济体制的改革，全国许多城市的煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随着公用事业市场化的进程而提高，这样一来，对于社会较低层缺乏购买力的人们来说，以往的日常服务补贴减少了，而他们又缺乏购买力来支付没有补贴的服务，给他们形成了更大的负担，这直接影响了社会的公平。此外，在民营化工具引入的过程中，公共物品是一个标的物，在它以竞标的方式被承包出去时，就具有了分配效力。尤其是在国有企业股权出让等领域，改革后大量的股票流入到少数富有的人手中，长此以往，会加剧贫富差距，严重影响了社会的正义与公平。

四、公用事业改革中的价格困境分析

虽然我国实行了市场化，但不少城市的供水、供气、供暖、公共交通企业，仍处于垄断经营状态，其运营缺乏活力，连年亏损，产品和服务的供给效率较低。近十年来，我国城市公用事业的价格涨幅相当大，远远高于同期居民消费价格指数涨幅。然而在价格显著上涨的同时，一些行业如供电、电讯、烟草等，又凭借垄断优势和特许经营权，使企业依赖垄断价格连年获取超额利润，居民无法得到普遍服务的事件屡有发生，其权益受到很大损害，导致当地民众怨声载道。

全国各地都有穷人，虽然我国的经济在不断的发展，但现阶段我国的贫富差距比较大，这代表并不是每个人都是富有的。面对公用事业价格的不断提高，对于社会较低层缺乏购买力的人们来说，他们缺乏购买力来支付没有补贴的服务，给他们形成了更大的负担。

目前，在许多城市的市政公用事业基本上采取“成本加成定价法”，即以企业的实际成本为基础，加上一定的利润。在传统的投资回报率价格规制下，垄断企业会缺乏努力降低成本的动力，并会刺激企业多用资本少用劳动力，以扩大资本投资基数，在规定的投资回报率下取得较多的利润，从而造成低效率的“A-J效应”。①政府有关部门在对公用事业产品或服务的价格进行规制时，主要依据是企业上报的成本，但这种成本是在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业的个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。由于信息不对称，物价管理部门虽然对企业上报的成本资料进行审核，但不能像企业那样了解真实成本，对成本的合计缺乏科学的计算和精密的分析，表现出较大的主观性和随意性，难以审核其合理性。而企业在生产的过程中不建立有效的成本约束机制，浪费严重，甚至将买房置地、增加人员、增加福利待遇等非生产性支出并计入成本，造成虚设成本，使定价过高。

在公用事业经营中政策性亏损与经营性亏损不分，政策性亏损又常常掩盖了经营性亏损，导致许多公用事业企业的成本成了一笔算不清的糊涂账。虽然原则上说规制机构还可以对企业实施价格规制，但是国家对企业的价格规制变得困难，规制机构对企业的补贴也变得越来越困难。这样，在利润最大化的目标驱使下，企业可能会提高产品或者服务的价格。另外，民营企业的机会主义行为、企业的随意退出也导致价格上涨。以上诸多问题的产生，归根结底是由于政府规制的无力。

公用事业作为一项公共政策，应该为所有人服务。公用事业的价格如果定的过高，穷人是负担不起的，他们往往要花去其收入中的很高比例来满足最基本的需求。在制定价格的时候应在经济效率和社会公平之间达到平衡，并且要想出更好的办法来增加穷人对服务的享用。

五、公用事业改革中民主参与问题的困境分析

公共部门是为公民的利益服务，体现了平等与责任。公用事业与人们的生活息息相关。但公用事业市场化在一定程度上消弱了民主，减少了民众的参与。首先，以往的公共服务都是由政府提供，政府成为人们信任的核心。当公共服务转交给私营企业时，政府与市民之间就失去了一项重要的联系。这对于市民来说，他们会觉得政府是多余且具有官僚主义的；导致总体上市民与政治的冷漠。其次，市场化过程，市民面临着两种价值冲突——社会内聚力和经济效率。传统的地方政府与市民的关系是相互的，可认为是以内聚力因素为主导的，而私营服务提供者必须以经济效率为导向。即使私有化在经济上是成功的，也有可能威胁到民主治理的基础。

在中国这样的发展中国家，该民主意识和相应的民主程序也正在形成中。市场化后，由于缺乏相关知识，政府对建设和经营公用事业的公司的监督往往是非常表面的，而公众也缺乏经验和权力对这些公司施加影响。有关公用事业的管理和决策变得仅仅从属于市场，使民主参与丧失了可能性。

六、公用事业改革中的公共安全困境分析

公用事业本身具有较高的安全风险，一旦出现事故，社会影响巨大，有的甚至是灾难性的。以英国铁路私有化为例，在私有化前两年，经营正常，效果不错。但是私有化之后安全维护方面的投资减少，事故隐患不断增加，事故频繁发生，从而动摇了人们对铁路运输的信任，以至大多数专家认为:“英国的铁路私有化毁掉了铁路系统统一的安全理念和相应的措施。”2003年8月28日傍晚，英国首都伦敦和英国东南部地区发生大规模停电事故，由于时逢下班高峰，地铁和火车停运，使伦敦的交通出现大混乱。英国《卫报》认为，布莱尔政府推行的地铁电力系统私有化政策是此次伦敦“史无前例”的停电混乱的罪魁祸首。

伴随着公用事业市场化改革的推进，我国也面临着各种各样的安全风险。关于天然气因施工不当导致的泄露、公交车发生燃烧事故、垃圾处理不当导致的环境污染等，都对人的生命和环境造成了巨大伤害。这些事故的发生，受损的远不止是企业品牌形象和民众信任度，还有对民营经济的挤压。某些地方政府为灾难隐患充当保护伞，导致灾难频发。这一切已充分证明，调控之手的刻意为之，与市场经济条件下的“优胜劣汰”完全是两回事。一旦公权力在执行过程中存在护内倾向和寻租黑幕，政策执行的最终效果就会大打折，调控结果也只能是事倍功半。在利益的驱使下，公共安全受到损害。

另外，公用事业不仅关系到“民生”，也关系到“国计”，是国家安全的战略性节点。目前，由于国内缺少可信任的、历史悠久的大型企业，所以，各地方政府非常热衷于吸引国际性的大公司参与投资公用事业市场化。可以预见，国外资本控制我国某些城市供水系统、供电系统的局面不久将出现。在这些领域民营化、甚至让国外企业经营后，如果没有相应的预案，在社会动乱、战争、金融危机等特定条件下将必然危及国家安全。

结语

随着公用事业市场化的不断发展，在现阶段，腐败、公平、价格上涨、民主参与、社会安全等困境日益显现出来。城市公用事业市场化与民众的利益相关，要想更好地发展，就必须合理地解决各方的利益冲突，让经营者与民众都得到很好的满足，促进社会和谐的发展。

[责任编辑 王 佳]