浅谈政府规制过度与企业主体责任缺失

郑向平

【摘要】在特种设备安全监察工作中，企业、政府发挥着各不相同但又不可或缺的作用，然而现阶段我国企业主体责任缺失现象严重，这与政府对企业规制的过多、过宽、过泛密切相关，其结果是人民生命财产安全受到威胁，经济运行效率受到严重影响。本文认为，企业主体责任的缺失是与政府规制失灵密切相关的，而减少政府对特种设备安全领域不必要的规制是纠正政府规制失灵，进而提高市场效率的根本所在。

【关键词】规制过度；企业社会责任；特种设备安全监察

中国社科院公布的《2011年中国企业社会责任报告》显示，在被选中评价的300家企业（国企、民企、外企的百强企业）中，按百分制考评，所有企业平均得分不到20分，并且有近七成企业是旁观者。这一结果令人深省，中国企业社会责任缺位已成为当今社会不容忽视的问题。

“企业社会责任”涉及三个组成部分：一是主体，即谁承担社会责任；二是客体，即主体承担什么社会责任；三是主客体之间的联系，即主体承担客体是对什么权威负责。就该定义的内涵而言，特种设备安全监察领域的企业社会责任其主体是生产（包括设计、制造、安装、改造、维修）和使用企业；客体是企业的利益相关者，包括政府、下游企业、公民；主客体之间的联系在国务院近日发布的《质量发展纲要（2011～2020年）》中有明确说明，即以确保质量安全、促进可持续发展为基本要求的企业社会责任理念。可见，企业确保质量安全的主体责任是包含在企业社会责任的范畴内的，它是企业履行社会责任的基本要求。

一 特种设备安全领域企业主体责任缺失的表现

特种设备涉及生命安全、危险性较大，企业主体责任的履行就显得尤为重要，然而大量真实的案例和数据告诉我们，该领域企业主体责任缺失现象十分普遍，这主要表现在三个方面。

1．近年来发生的特种设备安全事故影响越来越大，并创造了多项“历史纪录”

2007年4月18日辽宁省铁岭市清河特殊钢有限责任公司炼钢车间发生钢水包倾覆特大安全事故，事故造成正在工具间内开班前会的32名员工被当场烧烫死，6人受重伤，成为新中国成立以来最为惨重的生产安全事故；2010年6月29日，盐田区东部华侨城景区太空迷航设备发生重大安全事故，造成游客6死10伤，成为近年来最为严重的大型游乐设施安全事故。

2．近年来特种设备事故环节集中在使用环节，违规使用或操作不当现象十分普遍，成为特种设备事故发生的主要原因

2005年至2010年间，发生在使用环节的事故数占事故总起数平均约69.3%，违规或操作不当成为发生事故最为主要的原因，表现为使用非法设备、安全附件检修维护不当、作业人员违章操作等。其中，2009年发生在安装、充装、储运、维修、检验等环节的事故一共38起，而发生在使用环节的事故有215起，使用环节事故数占比高达85%。

3．诚信缺失，在利益的驱使下企业甚至整个行业存在不同程度的“潜规则”

在2011年11月份杭州萧山区电梯维修工意外死亡事故的调查中，媒体意外发现并曝光了回收、翻新、拼装、贩卖报废电梯的地下产业链，这些拼装电梯根本无法达到保证安全运行和国家技术规范要求，存在着巨大的安全隐患。

这些现状集中反映了特种设备生产使用企业主体责任的普遍缺失，其直接后果就是企业生产安全得不到保障，消费者生命财产安全受到威胁，经济运行效率受到严重影响。

二 特种设备安全领域政府规制过度的表现

政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被规制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为，规制的目标是纠正市场失灵。特种设备安全监察领域政府规制过度主要体现在规制的过多、过宽、过泛方面，具体表现为以下两点。

1．政府过多介入微观经济领域

特种设备安全监察部门仍然存在计划经济时期的一些习惯性做法，即代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批不合理且过多过滥严重阻碍了社会经济的发展，这是政府规制过度的典型表现。近些年来，特种设备许可证数成倍增长，2002年至2010年间，全国相关单位持有的国家级、省级证从18644个增加到52239个，增长180.2%，增加了近两倍。以某地级市质监局为例，其政务公开目录中列举了包括特种设备使用登记、作业人员考核及证书核发、安装改造维修的施工告知三大类，共计十三种不同的行政审批。按照环节来分，则包括设计、制造、安装改造维修、气瓶充装、气瓶检验、无损检测、检验检测等特种设备单位许可。过多过滥的行政审批妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展速度。

2．政事不分，事企不分带来的政府规制范围扩大化

特种设备安全监察工作需要检验检测机构提供大量技术支持，在检验检测环节政府通过发放许可证，实行审批制，或是制定较高的进入标准，对于实验室的进入实施严格的经济性规制。自计划经济时期以来，特种设备检验检测机构是按照上下对口的体制规则设立，绝大多数为国有质量检测机构，隶属于质监行政机关，负责人由质监部门任命，人财物归质监部门调配。多年来，特种设备检验检测机构不仅依靠政府投入掌握了大量的检测资源，还在政府实施规制过程中扮演重要角色。一方面，行政部门通过检验检测机构获取一定的财政收入，同时由于特种设备安全监察工作需要较强的专业技术背景，在很多基层行政单位，受限于监管力量不足，常常需要技术机构人员协助开展监督巡查。另一方面，在技术服务领域事业和产业未明确区分的现状下，特种设备检验检测机构在完成国家监督检验任务之外，往往开展市场化有偿服务，凭借其依附于行政部门，对企业开展有偿服务时，往往依靠政府的行政强制力来推动检测行为的开展。从上述两方面来看，行政与事业互惠互利，密不可分。这种政事不分、事企不分的现象使得政府与国有质量检测机构形成利益共同体。这一刚性利益结构最大的弊端就在于，实际上使得政府规制的范围扩大至检验检测领域，检验检测机构承担着一定的行政职能，成为了行政部门的延伸。

三 政府规制过度与企业主体责任缺失的内在联系

企业主体责任缺失是一个结构性问题，并非由企业单方面原因造成，而是与政府规制失灵密切相关。政府规制失灵是指政府规制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的或造成了负面效应，引起经济效益和社会福利的净损失。政府规制失灵包括了政府的规制职能缺位、政府的规制能力不足和规制过度三种情况。

当前特种设备安全特种设备危险性较大，一旦发生安全事故将威胁使用者的生命财产安全，具有严重的负外部性，就需要通过不同方法解决外部性问题。解决外部性问题的方法主要有两种，一种是政府针对外部性设计规制，包括对直接对行为进行规制的命令与控制政策和以市场调节为主的规制，另一种是私人市场方法，即所谓科斯定理，通过当事人的谈判达成某种协议从而纠正外部性。由于特种设备安全检验需要极强的技术性和专业性，厂商和消费者之间存在巨大的信息不对称。长期以来，我国处在计划体制向市场体制转轨过程中，市场发展并不完善，受计划体制影响，不论是规制的设立还是规制的执行，无不体现出政府命令与直接控制在特种设备安全监察中的主导地位。尽管政府的经济规制行为以提高市场活力和维护社会公正为目的，但在实际执行过程中，由于自由裁量权过大容易导致对微观经济干预过宽、过细、过度，加上政事不分，事企不分所导致的刚性利益结构，两种现状体现出政府对微观经济的过度规制，而这实际上抑制了市场经济的内在活力和正常发展，造成资源配置的扭曲。

企业作为理性经济人，在扭曲的制度环境下，面临履行社会责任的成本收益不相匹配问题。企业在无法同行政部门平等博弈的情况下，基于权责对称的考虑，一旦发生事故，过度的规制行为将使风险转移到政府一方。在特种设备安全监察工作面对的风险越来越大的情况下，企业宁愿政府提供“保姆式”的监管而不愿承担质量安全的主体责任。正是无微不至的“保姆式”监管反而让企业产生依赖思想，削弱了企业安全管理的能动性，模糊了安全责任界限，淡化甚至替代了企业作为第一责任人确保质量安全、促进可持续发展为基本要求的企业社会责任。

权利与责任是对等的，企业主体责任的履行和承担需要与之相称的权利，仅仅靠行政部门强制力要求企业主动承担责任是不现实的，倘若没有设计合理的激励相容机制，企业宁愿维持目前的监管状况，企业主体责任缺失的问题就不能得到根治。

参考文献

［1］黄晓鹏.企业社会责任：理论与中国实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2010

［2］王俊豪.管制经济学原理［M］.北京：高等教育出版社，2007

［3］李郁芳.体制转轨期间政府规制失灵的理论分析［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2002（6）