1949年以来中国城乡公民权利的发展:基于经济结构视角的考察

文军 桂家友

[摘要]1949年新中国成立以来，其经济结构整体性的变化主要有四次。经济结构变化偏向城市，市民的公民权利就得到更多的供给；农村经济地位上升，农民的公民权利地位就得到更有效的保障。因而，经济结构演变是城乡公民权利发展特别是其地位关系结构变化的基础和重要因素。在中国特定的经济社会背景和基础条件下，中国公民权利发展模式是一种渐进的。这种模式与经济结构演变基本适应，并在总体上有利于保持政治稳定。

[关键词]公民权利；经济结构；城乡；发展模式；政治稳定

[中图分类号]C2919[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2012)01-0102-09

一、问题的提出与理论分析视角

纵观人类社会的历史发展，从某种意义来说，人类社会的发展史就是一部为权利而斗争的历史。尤其是近代以来，大部分民族国家的公民权利是随着经济社会发展而不断扩展、完善，进而走向平等化的。一些学者由此提出了“权利时代”的到来，正说明公民权利发展已走上了它的光明大道。然而，反观1949年以来中国公民权利的发展进程，在城乡之间长期存在着事实上的不平等。为什么中国城乡公民权利难以实现平等?它的根源在哪里?中国城乡公民权利走了怎样的一条发展之路?本文试图从经济结构的视角来寻找这些问题的答案。

(一)公民权利概念的“中国化”及其涵义

在当代语境下，本文最核心的概念——“公民权利”还存在一定的争议性。公民和公民权利等概念产生于西方。据现有可查阅的文字资料记载，西方的“公民”概念最早出现在古希腊古罗马时期的奴隶制城邦国家之中，亚里士多德是记载这一概念的重要人物之一。“城邦正是若干公民的组合”，“凡是有权参加议事和审批职能的人，我们就可以说他是那一城邦的公民”。现代意义的公民权利概念到20世纪中期才开始被提出来并加以理论研究。“真正明确提出公民身份(公民权利与公民义务)概念并有意识对它加以研究，则肇始于英国著名社会学家T.H.马歇尔。”在西方，一些人认为“在西方之外，从来就不存在城市公民的概念”，因为只有在西方才形成过这种特定意义的城市或城邦国家。尽管如此，我们看到公民和公民权利等概念还是在世界上被广泛传播和运用。

我们可以将公民和公民权利概念在中国的发展大致划分为四个时期：第一个时期为概念引进时期，这个阶段时间较长，大约从20世纪初期公民和公民权利概念在中国开始出现到新中国建立前。在半殖民地半封建社会，中国的一些仁人志士开展各种救亡图存活动，其中一部分人希望通过引进西学来拯救国家，因而在20世纪初期开始翻译引进一些国外理论，公民和公民权利概念在这个时期开始出现在一些翻译文献和少量其他文献中。康有为是较早使用公民概念的人，孙中山在不同党员等级上使用过公民一词，1929年国民政府《乡镇自治施行法》规定“经宣誓登记后，为乡镇公民”。1935年国民政府《选举法》中规定“选举人资格以曾经举行公民宣誓为限”。这个时期，学者对中国公民权利研究成果很少。

接下来的三个时期是公民权利概念的“中国化”时期。第二个时期从新中国成立到改革开放前。这个时期除了1953年《选举法》和1954年《宪法》中有基本的规定外，学者们也开始了一些初步的研究。但是这些研究范围很小，能够查找到的相关文献也不多，主要有1954年胡其安、1955年杨化南、1956年李光灿等专家学者的研究，《中国公民的基本权利和义务》是当时有一定代表性的作品名称。第三个时期从改革开放到市场经济体制之前。这个时期，尽管公民权利研究的范式还基本上与改革开放前相差无几，但是研究的学科、范围和领域不断增多。第四个时期从上个世纪90年代中期开始到现在，公民权利内涵和外延在扩展。这一方面是由于市场经济体制下人们对个人利益关注在不断增强，从而导致了对权利需求和平等化的愿望增加，公民权利研究正是对这一现实历史的反映；另一方面在翻译和引进大量的权利理论文献中，人们在理解civil rights和citizenship等概念上出现分歧，甚至可以说误读和误解导致了概念的发展。另外，人们在日常生活中使用这些词语也逐渐频繁起来，口语与学术概念相互影响，也推动了概念涵义的扩展，公民权利和公民的权利涵义趋同，便产生了“广义公民权利和狭义公民权利”之分。

在概念的发展中，广义公民权利与公民的权利内涵与外延逐步接近。近年来，在社会学、法学和政治学等学科领域研究中都出现了这种倾向。《现代汉语大词典》对这一变化作了充分说明，将公民权利解释为“公民依法享有的人身、政治、经济、法律、文化等权利”。这说明了公民权利内涵和外延在改革开放以来特别是市场经济体制形成以来的变化趋势。由于理解的不同，国内对权利概念的阐释较多，有人将这些不同的界定归纳为“七种”。“中国大部分学者使用‘公民权利指的就是‘公民的权利”“因此，大部分对公民权利的探讨实际上是对公民资格权利进行的整体性思考”。这指出了公民权利概念不断发展的现实状况。尽管来自于西方。但是公民权利概念的涵义已经与西方相关词语的涵义具有一定的区别，已经“中国化”了。汉语中的“公民权利”与西方（civil righta)涵义是不同的。从内涵来看，我们认为，civil rights对应汉语的更合适的词是“市民权利”；从外延来看，汉语中使用的公民权利不仅包括civil rights还包括politic rihts(政治权利)、social rights(社会权利)等。实际上汉语的公民权利对应的英文表达是citizenship rights或者the rights of citizenship，有些学者将其译为公民身份权利或公民资格权利。

鉴于公民权利概念的西方本源和不同学科不同的阐释，因而需要对公民权利在本文中运用的内涵进行界定。本文认为，公民权利指具有一国国籍的人，在该国享有追求和维护自身各种正当利益的行动选择的自由，且行动得到宪法和其他法律的确认。这是在广义上使用公民权利的概念。

(二)作为理论视角的经济结构

当前对公民权利理论研究中的成果大多数是对历史和现状分析，对公民权利发展的原因研究主要从历史、政治和文化等方面人手，而从经济基础(结构)方面来探寻公民权利发展原因的文献不多。经济结构分析是马克思主义分析问题的重要方法之一，对于探讨问题的根源具有重要意义，也是探讨中国公民权利发展特别是城乡公民权利不平等地位关系根源的重要分析方法之一。

经济结构“指经济系统各组成部分在资源配置过程中所形成的本质联系和比例关系。它不仅反映了经济系统之间的属性联系，也反映了经济系统内部各组成部分之间变化与作用的数量关系”。经济结构划分方法主要为两类：—类是从生产环节的角度将经济结构分为生产结构、流通结构、分配结构和消费结构。生产结构可以细分为产业结构、

产品结构、劳动力结构、投资结构等；流通结构可以细分为进出口结构、市场结构等；分配结构细分为国民收入的分配结构、积累基金的分配结构等；消费结构细分为消费水平结构、消费主体结构等。另一类是依据社会经济活动生产和产品的特征及空间分布，将经济结构分为产业结构、城乡经济结构和区域经济结构。

两种分类有其不同的功能，而分析整个国家的经济结构往往依据经济活动生产和产品的特征及空间分布即从产业结构、城乡经济结构和区域经济结构等方面入手。就产业结构来看，中国在20世纪80年代之前主要采取“农轻重”的比重；之后逐步用一二三次产业结构比重。这主要是在前期受苏联影响较大，后期受到欧美国家的影响逐步增大。本文遵照历史，基本上在分析中前期按照农轻重结构，后期按照一二三次产业结构来叙述。城乡经济结构，在前期基本上同农轻重结构一致即农业主要是在农村，工业主要在城市；后期发生了一定的变化，农村也开始有二三产业，文章注意到这种结构变化。区域经济结构，在前期由于国家的均衡发展战略，加上其他因素导致区域经济结构对公民权利发展影响相对较小，因此前期分析中本文基本没有这块内容；后期区域经济结构变化明显，而且区域经济结构变化对公民权利发展影响增大，这一分析也弥补了一二三次产业结构分析的不足，有利于进一步分析城乡公民权利地位关系的变化。

单从经济结构的视角来分析中国公民权利发展变化，构建中国公民权利发展模型以及讨论公民权利发展与稳定的关系，撇开其他因素，这样分析有利的方面是能够清晰看到经济结构变化对公民权利特别是城乡公民权利地位关系变化的影响；不利的方面是会影响到结论的科学性，因为忽视了其他一些重要因素如政治权力等对公民权利发展的影响分析。

二、1949年以来中国经济结构的演变与城乡公民权利发展

从经济结构视角来分析新中国成立以来的城乡公民权利发展就会发现经济结构变化的主要影响方面是城乡公民权利地位关系的变化，经济结构变化有利于城市，市民的公民权利就会给予更多；经济结构变化有利于农村经济地位上升，农民公民权利就会得到更有效的保障。中国公民权利发展矛盾的主要方面是农民公民权利的变化。因而，新中国成立以来的城乡公民权利发展主要体现为城乡公民权利地位关系的变化。

(一)城乡公民权利不平等格局的形成和沉淀

建国初期以及建国后的很长一段时期，“如何不挨打”是中国面临的重大而又现实的问题。由于近代中国“落后就要挨打”的教训，新中国不能不把国家安全放在首位，这就需要加快工业化建设，增强经济实力，壮大国防。“一五”期间，在重大工业项目选址时，“要把厂址标在地图上，并用直线标出它与台湾、南朝鲜、日本等美军基地的距离，说明美国的什么型号飞机可以攻击到它”。这充分说明当时国家战略中的工业化战备考虑。应该说，由于“二战”后国内外环境和条件影响，中国最终形成了重工业优先、城市优先的发展战略。

优先发展重工业是由当时中国内外环境和基本条件决定的。然而，重工业是技术密集型、资本密集型部门，且工人必须要有良好的体质，就是说发展重工业需要工人们有文化懂技术，需要他们脑力劳动的付出，必须要发挥他们的积极性；同时，重工业也是重体力工作，需要有充足的生活保障和良好的卫生保健维持他们繁重的体力消耗来增强体魄，这些方面都需要国家大量的财政投入。建国初期，中国的重工业主要集中在大城市，因而国家财政投入主要集中在城市和工业领域，并优先市民公民权利来保障国家战略的实施。对市民在经济方面必须保障他们经济效益和充足的吃穿用；在政治方面保障他们更高的民主权利；在社会方面保障他们享有良好的教育、卫生保健；在文化方面保障他们科技水平不断提高适应工业发展。但是对于农民则是尽量压制他们的需求，因而在政治方面不能给予充分的权利并限制他们的迁徙自由；在经济方面维持最低生存所需要的粮食；在社会方面维持基本的健康和教育；在文化方面给予尽量少的文化权利。国家为顺利实施重工业优先发展必然实行统购统销、户籍制度及其他制度来维持城乡二元分割体制。因此可以说重工业优先发展战略是中国城乡公民权利地位关系不平等的重要影响因素。

为了确保国家以重工业为中心的工业化战略实施，国家逐步实行了与计划经济相适应的统购统销、户籍制度和人民公社制度等，来解决从分散的小农生产中获取最大剩余的问题。这些政策的实施直接导致了城乡公民权利产生巨大的差距，不平等格局关系形成，而且这种不平等关系也被长期维持，而维持这种不平等关系就是在农村逐步建立人民公社制度，在城市实行单位制。从而导致了城乡之间的近乎隔绝状态。公民权利资格从最初的“阶级身份”到“城乡户籍身份”的转变，表现为城乡之间公民权利不平等，在城市和农村内部表现为相对平等。

(二)城乡公民权利不平等关系转型的起步

经过近30年的重工业优先发展战略，中国在一穷二白的基础上建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，奠定了进一步工业化的基础。工业化体系的建立，解构了中国实行城乡分治的基础。因而从一定意义上说，改革开放实际上是要改变过去所实行的过分向城市和工业偏向的政策，逐步推进城乡经济社会全面发展，进一步完善和发展中国工业化体系，更快地实现工业化和现代化目标。

市场化取向改革中经济结构调整和城乡二元结构关系松动与改善，城乡公民权利不平等关系逐步转型。改革开放从经济战略发展来看，是放弃了重工业优先发展战略，实现国民经济全面协调发展战略的转变，随着重工业优先战略的放弃，曾经保障这一战略实施的各种政策如统购统销、人民公社制度等等相继退出历史舞台，有些政策也出现了一定程度的松动，如户籍制度等。这些方面体现了二元结构解体的必然趋势。改革开放初期，国家逐步放弃指令性计划经济，引进市场要素，使计划经济与市场调节相结合，促进市场对资源的配置逐步发挥基础性作用。由于当时市场上的消费品奇缺，政府计划和市场都选择了发展农业和轻工业，发展资源一定程度上向农村倾斜，农业和乡镇企业实现了快速发展，经济结构演变突出了农村经济地位的上升，促进了农民公民权利的发展。具体来看，农民通过突破制度限制，土地承包责任制、村民自治和外出务工有力地推进了农民在劳动权利、经营自主权、自主权利、迁徙权利等方面的权利发展，从而推进了城乡公民权利不平等向平等化转型的起步。

(三)城乡公民权利不平等关系转型中的曲折

社会主义市场经济体制改革全面推进时期和经济全球化浪潮共同影响下，中国经济结构再一次出现重大调整，但这次调整对城乡经济结构和城乡公民权利变化来说是双向性的。

中国政府大力推进市场经济体制全面改革时期正好是经济全球化新浪潮兴起之际。在经济全球化浪潮推动和国家开发开放沿海地区政策引导

下，国际资本和产业结构转移到中国沿海地区，国内财政投入向沿海地区倾斜，从而快速形成了沿海经济发展极。同时，国家全方位立体化开放格局基本形成，沿江：沿边和内陆省会城市大部分开放并享受优惠政策，大中城市二三产业也得到一定程度的发展。这样国民经济结构再次发生了重大改变，这次经济结构的变化主要是城市经济的快速提升和东部地区经济地位的快速上升，市民公民权利有了进一步发展；农业在国家扶持下得到发展，而农村的乡镇企业开始萎缩，农民被迫大量跨地区务工，因而农民公民权利还是得到一定程度的推进，但是外出务工农民即农民工的公民权利在城市受到歧视性对待。一方面，农民的劳动权利和自由迁徙权利等方面的权利获得更多的保障，但是另一方面他们在城市中所能从事的职业、行业都受到各地政府的限制，劳动收益权利等方面的权利也不同程度受到限制和歧视。因而，这个时期农民公民权利总的发展趋势是双向性，城乡公民权利平等化发展呈现了双向性特征。

(四)城乡公民权利平等化趋势进一步增强

由于市场在国民经济中发挥了基础调节作用，改善了资源配置的效率，激发了各方面生产的积极性，但也给经济社会发展带来了诸多问题和矛盾，需要政府这只“看得见的手”的协调作用。同时，由于沿海经济发展极形成以后，经过多年发展，沿海地区的经济成本上升，土地、资本和劳动力工资成本上升迅速，而广大中西部地区土地和劳动力工资成本较低，因此按照经济发展的趋势，也必然是经济发展极向周边地区扩散。但是，这种经济发挥带动作用和带动作用的大小与政府的政策引导具有密切的关系，因而需要政府制定有效的经济发展政策。另外，自改革开放以来，中国经济社会实现了快速发展，城乡之间的交流增多，但是并没有从根本上解决城乡二元分割和隔离的问题。中国不完善的市场经济发展仍然体现了城市和农村两个市场各自的发展。城乡市场之间的流通障碍没有完全打通，严重阻碍了统一的市场经济体制的进一步完善。而这种隔离体制与市场在自发中产生的诸多问题相联系，造成经济社会发展中出现了更多的不公平、不平等、不协调。为此党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这段话标志“我党在认识和处理城乡关系方面由偏重城市转向城乡并重，由城乡兼顾转向城乡统筹”。

统筹发展战略通过新农村建设和城乡公共服务均衡化发展等措施逐步提升农村经济地位。这必然会使城乡公民权利平等化趋势进一步增强。2010年第十一届全国人民代表大会第三次会议上修改了《选举法》，实行城乡按相同比例选举人大代表，这是城乡公民选举权发展的重要体现。2008年《关于开展从优秀村干部中考试录用乡镇机关公务员工作的意见》(中组发[2008]24号)，文件规定“乡镇机关从优秀村干部中考录公务员”。从此，农民担任公职权利也得到了实质性的发展。迁徙自由的权利对于各地城乡居民来说有一定的差异，但总的趋势是近年来各地方政府都有限放松了管制，其中以2010年重庆和成都两地赋予农民的“平等”权利最为突出。劳动权利以及职业选择自由和收益权利等在近年来也大为发展，国务院出台了一系列取消对农民工进城就业的限制性条件，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，从而使城乡公民在职业选择、劳动收益等方面权利都有所发展。受教育权利、养老保障权利、医疗保障权利等社会权利也实现了大的发展，特别是国家为农民工子女就学和近年来试行的农村最低生活保障制度、新农合等有力推进了农民社会权利发展。总之。农民公民权利地位和城乡公民权利平等化趋势在新时期进一步得到增强。

三、1949年以来中国城乡公民权利发展模式及其基本特征

以上探讨和分析了中国城乡公民权利发展特别是城乡公民权利之间的平等化问题。由于中国特殊的国情，将公民权利发展划分为城乡两个部分具有重要意义，这更有利于认清中国城乡公民权利发展的轨迹，从而能够更加清晰解读中国公民权利发展模式及特征。

(一)中国城乡公民权利发展模式

就公民权利发展而言，由于特殊国情，特殊的历史条件和特殊的发展过程，因而存在一个与其他民族国家公民权利发展不同的中国公民权利发展模式。这一发展模式是中国公民权利体系中各项权利得到保障的过程，包括公民权利体系中各项权利的发展顺序，拥有公民资格者的限制条件变化，当然在中国也包括城乡公民权利地位关系变化等等。新中国成立以来，从经济结构的视角来看，中国公民权利发展形成了特有的发展模式(见图1)。

正如我们在前面所指出的，这里的公民权利发展模式是从经济结构演变对公民权利发展来分析的，因而是撇开了其他要素只关注经济结构这一基本要素。这个模式只是简单地再现经济结构演变对公民权利主要是城乡公民权利地位关系发展的影响。

在社会主义制度下，中国经济结构的演变并非是完全按照经济发展自身作用的结果，更多的是来自国家和政府制定的重大发展战略的影响，因而这些重大战略对经济结构演变产生直接的作用。国家重大发展战略即中国共产党和政府作出的重大路线方针政策成为推动经济结构演变的重要动力，是影响公民权利发展和城乡公民权利地位关系变化的关键性因素，但就其对公民权利发展来看，却是间接性因素。而对公民权利影响发挥最直接作用的是国家制定的各项法律和根据各种战略制定的具体政策。

经济结构演变要素分析可以分为产业结构、城乡经济结构和区域经济结构等。在中国公民权利发展模型中主要突出的是经济结构中的一项或者两项，主要选取有代表性的特征。重工业发展战略时期最突出的特点就是产业结构重工业化比重不断提高，尽管期间有过调整，但是总的趋势没变；城乡经济结构与上述的产业结构变化基本一致；由于均衡发展思想占主导地位，区域经济结构基本保持平衡以及政府对社会的强力控制等方面原因，这时期区域经济结构变化对公民权利影响有限。改革开放初期，农业和乡镇企业的快速发展，农村经济地位的上升，促进了农民公民权利地位的上升，这主要体现在产业结构和城乡经济结构方面，而区域经济结构尽管有所变化。但是发生的作用非常有限。全面推进市场经济体制时期，沿海地区经济快速发展，成为这个时期最为突出的特色，即经济结构主要以区域经济结构的变动为特征；而这个时期的乡镇企业开始萎缩，农业仍然保持较快发展，因而农民公民权利变化呈现双向性，公民权利变化呈现了复杂性；产业结构基本协调，因而影响公民权利变化的主要为区域经济结构和城乡经济结构，产业结构影响作用下降。统筹发展时期既是要产业结构优化、协调和升级，同时也努力实现城乡经济协调发展和区域经济全面协调发展，因而三者对城乡公民权利发展的影响具有趋同性。

城乡二元结构主要是城乡经济和社会的二元结构，因此与经济结构密切相关，也与城乡公民

权利地位关系结构密切相关。城乡公民权利二元结构是城乡二元结构的一部分，同时这种城乡二元公民权利地位关系结构也反映了城乡二元结构的现状，并对城乡二元结构(利益关系)起着保障的作用。因而，从经济结构来分析，必须将城乡二元结构作为重要的要素纳入进来才更加全面。新中国成立以来，城乡二元结构演变基本上体现在城乡经济结构方面，与城乡公民权利地位关系变化一致。

中国公民权利发展模式结构图最突出地表达了经济结构对城乡公民权利地位关系变化的影响。同时也清晰表达了城乡二元结构与城乡公民权利地位关系结构：一方面城乡二元结构是城乡公民权利结构的基础；另一方面城乡公民权利结构维护和保障城乡二元结构。国家重大战略不断随着国家利益、战略目标和紧迫任务变化而改变，但随着现代信息社会和技术的发展，国家制定重大发展战略会更加科学合理，经济结构发展也会更进一步协调、合理和发达，二元结构最终会实现完全的一体化，城乡公民权利发展必然会实现完全平等。这是客观的发展趋势。

(二)中国城乡公民权利发展的主要特征

中国公民权利发展模式的形成在于中国是一个社会主义国家，有中国共产党的坚强领导以及中国特有的历史传统、经济、社会和文化，特别是中国经济结构落后基础上的赶超发展，这些方面共同影响并形塑了中国独特的公民权利发展模式。其突出特征体现在：

第一，中国城乡公民权利发展实际上是城乡公民权利地位关系的发展变化。我们将中国公民粗略分为两类即市民和农民，公民权利发展就意味着市民公民权利发展和农民公民权利发展。但是综观中国公民权利发展的历史，可以发现自重工业优先发展战略实施以来，主要发生变化的是农民公民权利，市民公民权利保障一直较好，尽管也在不断丰富和完善，但不是问题的主要方面。

重工业优先发展战略实施以及政府为实施这一战略制定的一系列制度、政策，如统购统销、户籍制度、人民公社化等等导致了农民公民权利的多方面限制，城乡公民权利地位不平等关系形成和沉淀；改革开放开启了中国现代化发展的新阶段，松动了城乡二元结构，农民通过冲破体制束缚获得了一些公民权利保障，城乡公民权利地位关系有所改善；在经济全球化浪潮中，随着沿海经济发展极的形成，农村乡镇企业开始萎缩，农民跨省外出务工，农民公民权利受多种因素影响，既有发展，也有限制，城乡公民权利地位关系呈现复杂性变化；随着统筹战略的形成，农民公民权利得到进一步保障，城乡公民权利平等化总体趋势在加强。总之，农民公民权利发展是城乡公民权利之间矛盾的主要方面，因而成为理解城乡公民权利地位关系变化的关键。

第二，城乡二元结构是反映城乡公民权利地位关系发展的重要基础。新中国成立以来经济社会的基本结构是城乡二元结构，因而分析自新中国成立以来的公民权利发展以及城乡公民权利地位关系变化都必须放在城乡二元结构这个框架之中，这是理解中国城乡公民权利地位关系变化的一把重要的钥匙。如果脱离了这个分析框架，就难以理解甚至会曲解中国公民权利发展和城乡公民权利地位关系变化的各种表现形式。因为城乡二元结构是当代中国经济社会最基本的特征，涉及到经济社会生活的方方面面。

城乡二元结构包括一系列的内容，如城乡二元经济结构、城乡二元社会结构和城乡二元文化结构。我们也可以对这些方面进一步细分为二元财政结构、二元资源配置结构、二元劳动力结构、二元户籍制度、二元婚姻结构、二元社会保障结构、二元教育体制等等。这些方面有的直接反映城乡公民权利地位关系结构，有的间接反映城乡公民权利地位关系结构，因此二元结构是理解城乡公民权利地位关系变化的重要基础。一般认为，城乡二元结构是城乡之间利益的反映，因而城乡公民权利地位关系对城乡二元结构起到维护和保障作用。通过分析二元结构的变化，能够分析出城乡公民权利地位关系的变化走向。

第三，中国“权利资格”从阶级身份为主要标准逐步过渡到户籍身份为主要标准。在革命时期和革命胜利后的一段时期，阶级之间的敌对关系表现为你死我活的斗争。新中国成立初期的一段时间内，国家中享有“权利资格”的人是以阶级身份划线的，帝国主义的走狗即买办阶级、封建主义统治基础即地主阶级和各种恶霸势力、官僚资产阶级代表即旧军阀和土匪头目以及维护国民党一党专政的中央和地方的爪牙，这些人基本上是没有公民权利，他们不是人民的一部分，而是人民的敌人，要被打倒。

1953年《中华人民共和国选举法》第四条规定：凡年满十八周岁的中华人民共和国公民，不分社会出身、财产状况等条件限制，均有选举权和被选举权。但是随后又规定了：依法尚未改变成分的地主阶级分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子和其他被剥夺政治权利者除外。实际上新中国成立初期的政治权利等等与个人的社会身份和家庭出身具有密切的关系，无财产要求成为与其他资本主义国家公民资格最重要的区别，甚至越是没有财产的人，他们可能越能享受到更多的公民权利，他们自己或子女最有可能被选送去上工农兵大学，他们也由于越穷越革命成为集体组织或者企事业单位的负责人。重工业战略实施之后，特别是人民公社制度建立以后，权利资格逐步过渡到城乡户籍身份，但阶级身份还在很多领域和政治运动中起着很重要的影响。改革开放以后随着“阶级斗争为纲”的废除，公民身份和资格主要是由户籍及其他因素决定的。

第四，农民的法定权利与实然权利差距很大。法定权利就是宪法和法律(在中国也包括政策)规定公民应该享有的权利。就国家层面讲，法律规定公民享有广泛的权利，但实际上有些权利公民并没有享受到，甚至在近一段时期也可能享受不到。实然权利就是公民实际上享受到的权利。公民的法定权利与实然权利差距最突出体现在农民身上。

按照现行的法律规定，城乡公民权利差距并不是很大，特别是宪法规定公民权利是对全体公民权利的规定，不存在城乡之别，但是实际上城乡公民享受到的权利却存在很大的差别。这与中国的政治体制和政府管理有一定的关系。在中国，具体的政策或者地方政府为执行政策而制定的具体实施措施却起到了真正对公民权利具有重要影响的作用。这些具体的政策和措施，往往消解了法律赋予农民的一些权利，使得这些权利仅仅具有象征意义。而城乡政策往往是不同的，地方政府根据国家政策制定的相关政策或者在执行过程中往往是对市民一套，对农民是另一套，形成“一国两策”。当然，导致城乡公民权利差距最基础的还是经济结构水平。在生产力和经济结构落后的条件下，公民的权利发展水平不可能很高，必然存在公民权利不平等的现象。随着经济结构的发展，公民权利必然向前发展，就会逐步向平等化方向发展。但是由于当前国家仍然处在经济结构不发达时期，公民权利差距也就反映了这种经济结构的水平。

第五，公民权利渐进式发展与经济结构发展基本适应。新中国公民权利普遍发展，但是这只

是法定权利，而不是实然权利。真正享有公民权利的主要是城市居民。随着重工业战略的确立，城乡公民权利鸿沟便显现出来。改革开放之前，中国经济结构总体上都是处在较低水平，城乡公民权利不平等关系就是建立在这种经济结构基础之上。改革开放以来，城乡公民权利逐步向平等化方向发展，但是速度比较缓慢，这说明公民权利发展是渐进的。就公民权利发展而言，实际上是农民公民权利的发展，即农民获得公民权利的逐渐增多。这种渐进性的发展与经济结构发展基本适应。

例如，新中国成立时的经济结构主要表现为现代工业比重少，工业基础薄弱，完成工业化和现代化的任务非常艰巨。这样的经济结构条件下，国家要大力发展重工业，必然要采取国家控制资源和计划分配资源的方式。但是如果占人口绝大部分的农民享有与城市人口相同的公民权利，那么一方面是有限的资源就会被平均分摊，国家无法集中力量办大事；另一方面农民选出的代表比例就会远远超过工人和城市人口，整个政策必然是倾向维护农民的利益，那么合作化和集体化就不可能，农业向工业提供积累等方面与农民利益不相符合的政策就无法出台。因此，城乡公民权利差距是中国经济结构发展水平的一个反映，与经济结构水平相一致、相适应。

第六，与西方公民权利发展路径相比，中国公民权利发展的路径较为独特。其一，公民权利体系发展的顺序不同。西方国家的公民权利体系发展主要是按照市民权利一政治权利一社会权利先后顺序发展的，如图2所示。但是中国公民权利体系发展显然与西方是不同的，因为新中国成立，中国共产党通过政权，制定各种法律和政策，直接保障了公民权利的普遍发展。这种普遍发展的一个重要涵义就是不仅是政治权利，经济权利、社会权利和文化权利都得到发展。

其二，公民资格扩展的顺序不同。西方公民资格按照图3所描述的，先是摆脱贵族的资产阶级获得公民权利，然后逐渐地全体男性公民获得了公民权利，随着20世纪初期西方女性公民基本上获得了与男性公民同等的权利，这样西方主体民族的公民权利都得到保障，二战结束以后，西方公民资格就逐步扩展到少数民族、土著民族和国外移民归化者。新中国成立时期，西方公民权利已经发展得比较成熟，而且在社会主义国家提倡人人平等和男女平等，因此公民资格从新中国成立就是全体人民的公民资格获得。当然，由于革命斗争的需要，过去那些属于剥削阶级成分的人没有享受到(人民)权利资格，直到1978年后不再强调出身，公民资格逐渐为全体国民所享有。

四、简短的总结与讨论

中国城乡公民权利发展模式在总体上是一种渐进式的公民权利发展模式，无论是在改革开放之前的加速工业化时期还是改革之后的全面现代化阶段，中国都保持了政治稳定，这说明这种发展模式对中国政治稳定具有重要的促进作用，其与经济结构发展也是基本适应的。本文通过对经济结构演变对城乡公民权利发展特别是其地位关系变化的分析，我们至少可以得到以下几个结论性认识：

第一，经济结构演变对中国公民权利发展和城乡公民权利不平等关系的形成、沉淀和平等化发展起着基础和决定性的作用。在当代中国，“市民”与“农民”权利的不对等在某种程度上是城乡公民权利延续的结果，而这种延续在很大程度上受制于经济结构的变化。

第二，城乡公民权利地位关系变化的逻辑：经济结构落后是城乡公民权利不平等产生的经济根源，重工业优先发展战略是城乡公民权利差距形成的关键原因；重工业优先发展战略的放弃、国民经济体系的完善和国家工业化进入中期标志城乡二元结构的基础已经瓦解，城乡公民权利不平等关系基础的瓦解；经济结构优化升级、城乡经济社会一体化发展和区域经济协调发展，促进城乡公民权利平等化发展趋势加强。

第三，城乡二元结构是城乡公民权利地位关系结构的基础，城乡公民权利地位关系结构是城乡二元结构的一部分和重要保障，两者相互作用、相互影响。与城乡二元结构形成、固化、松动和一体化发展变化一致，中国城乡公民权利不平等关系形成、沉淀、转型和平等化趋势增强。中国公民权利发展最根本的特征体现在城乡公民权利地位关系结构的发展变化。

第四，中国渐进式的公民权利发展模式与经济结构发展相适应，有利于政治稳定。这种公民权利发展有利于政治稳定的关键原因在于：公民权利发展与国家的根本利益、战略目标和紧迫任务基本保持一致；公民权利发展建立在足够的物质保障基础之上；公民权利发展选择有利时机推进并获得社会基本的认同，发展成本较低。

当然，本文尽管只是从经济结构的视角来分析中国公民权利的发展，但仍然留下了一些问题需要作进一步讨论。例如，本文探讨了经济结构落后是城乡公民权利地位关系的根源，并分析和论证了重工业优先发展战略是导致这一问题的关键原因。问题是产生城乡公民权利不平等的关键原因已不在了，为什么当前还没有实现平等呢?城乡公民权利能完全平等吗?一方面中国经济结构水平仍然较为落后，社会主义初级阶段还很难做到城乡公民权利完全平等；另一方面尽管重工业优先发展战略已经放弃了，但是中国工业化还没有完成，同时为重工业优先发展战略的很多政策。由于多方面的原因依然没有根除，这些政策中有些方面依然制约着城乡公民权利平等享有。

另外，影响公民权利发展的因素非常复杂，其他方面的原因包括不利的因素如传统意识形态对农民的偏见、政策的城市偏向、农民制度性参与的缺失等等仍在影响公民权利平等化发展。当然，当前总的趋势是有利要素增多，城乡公民权利平等化总的趋势在增强。城乡公民权利平等并不是说要所有的方面权利都完全一致，这在理论上是可行的，但现实中还没有国家能够做到，我们所说的权利平等主要还是从总的方面、从自由享有权利方面来谈的，即机会的自由和平等。

政治权力与公民权利关系是很多学者探讨的问题，本文的分析和论证中也涉及了政治权力对公民权利发展的作用，这种作用主要体现为政治权力通过制定相关政策直接影响公民权利发展和城乡公民权利地位关系变化。如果从经济结构与公民权利发展之间来看，政治权力的这种作用主要体现为中介作用，即政治权力根据经济结构来制定相关的政策，影响公民权利发展和城乡公民权利地位关系变化。但是政治权力也是影响经济结构演变的主要力量，国家根据国内外环境和条件制定出了发展战略从而推进了经济结构的演变，而且为实现经济结构发展目标制定了相关政策，从而导致了公民权利发展和城乡公民权利地位关系变化，从这个角度来看，政治权力又扮演着原动力的角色，因而政治权力对公民权利发展作用的角色是双重的。作为现代民族国家的一员，中国城乡公民权利的平等化发展趋势是必然的，而这一发展趋势不仅有赖于经济结构的合理布局，也有赖于政治权利、社会资源的合理分配。