中国城市化发展的新阶段与新任务

陈甬军

[摘要]在中国城市化率达到50％以后，过去的狂飙突进式的城市化过程将告一段落，今后城市化将进入一个新的发展阶段，即从过去30年高速增长阶段转入增长速度相对放缓、质量稳定提高的新阶段。进入新阶段之后，推进中国城市化的任务有虚有实，虚是为实服务的，应通过“虚实结合”积极稳妥地推进城市化，完善城市化的发展机制，调整城市化的方针政策，认真“做实”城市化。

[关键词]中国；城市化；新阶段；新任务；虚；实；虚实结合

[中图分类号]F291.1[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2012)01-0034-04

1979-2010年，中国的城市化率实现了从18％到50％的快速增长。一年超过1个多百分点，并且保持了30多年，这在人类历史上是仅有的。从现在开始，或者说从目前这两年开始，中国城市化将进入一个新的发展阶段，即从过去30多年高速增长阶段进入增长速度相对放缓、质量稳定提高的新阶段。明确新任务、研究新举措具有一定的迫切性。

一、中国城市化发展的新阶段

1979年中国开始改革开放时，城市化率仅18％，2010年已达到50％。2004年，我带领的课题组在做关于中国城市化的国家社科基金课题研究时，曾预测2010年中国的城市化率将达到50％，这个研究成果后来被编入国家发展改革委员会主编的《“十一五”规划研究报告》公开出版。当时许多人不相信会达到这个水平。说实话，预测发表后自己心里也没底，因为世界历史上还没有一个大国有这个先例。但是，2011年4月底国务院公布的全国第六次人口普查数据显示，2010年中国大陆总人口13.4亿人，其中49.7％的人口生活在大中小城市和小城镇。如果以人口城市化率作为城市化率的标志，可以认为，2010年中国已基本达到50％的初步城市化率水平。虽然目前对已被算作城市人口的2亿多农民工究竟应该怎么看还有争论，客气一点的说是半城市化，不客气的说是伪城市化，因为他们还没有实现市民化，但我认为这是中国特色城市化的一个特点，不能因为农民工还没有进入城市的社保体系，就将他们剔除在城市化进程以外。这也是中国发展模式的一个标志，否则很难解释中国这30多年的快速发展。比照教育上的毛入学率指标，我认为现在50％的城市化水平可称为毛城市化率。这样，既肯定了中国城市化进程中城市人口增长的共性，也反映了还有一部分人没有纳入城市体系的特性。

如果以上可以取得共识，现在的问题是，这种狂飙突进式的城市化进程是否可以延续?我认为，根据城市化规律和中国发展的阶段性特点，今后是不可能这样持续下去的，速度会适当放缓。

第一，从世界城市化历史与经验看。以工业革命为起点，按世界城市化发展水平和主要发达国家的不同进程，世界城市化历史可以划分为三个阶段，每个阶段有不同的发展速度。

11760-1850年是世界城市化的起步阶段。这一阶段，世界上出现了第一个城市化水平达到50％的国家——英国，但整个世界的城市化水平还很低。1760年，工业革命首先在英国爆发，圈地运动和大工业的建立使农村人口大量流向城市。传统城市规模扩大，并出现许多新兴城市。英国城市人口的比重由1750年的25％左右提高到1801年的33.8％，1851年达到50.2％，基本实现城市化，其时间用了100多年。但是除英国以外，这一时期整个世界的城市化发展还很缓慢，1800年世界城市化水平为3％，1850年提高到6.4％。

21851-1950年是城市化在欧美发达国家快速普及阶段。这一阶段，法国、德国、美国等发达国家是城市化的主要推动者。这些国家先后完成了工业革命，城市人口比重大幅提高，1950年，发达国家城市人口的比重达到51.8％，基本实现城市化，其时间大体上也是用了百年。世界城市化水平由1900年的13.6％提高到1950年的28.2％，整个世界站到了加速城市化的起跑线上。

31951年至今是城市化在世界范围内普及发展的阶段。这一阶段，随着发展中国家城市化进程的明显加快，城市化水平由1950年的16.2％提高到1980年的30.5％，成为该时期世界城市化的主要推动力量，在发达国家的稳步推进下，世界整体上达到了高度城市化的水平。1999年，整个世界的城市化水平为46％，2010年为50％左右，达到基本实现城市化水平。

根据世界城市化的发展规律，一个国家的城市化在每个发展阶段的速度往往呈现“两头低、中间高”的特点。在城市化发展进程中，20％以前为起步阶段，发展缓慢；20％-50％为加速阶段，速度递增；50％-60％为基本实现阶段，速度逐渐放缓。60％-80％为高度发达阶段，每年的增长微乎其微。这样，城市化进程表现出一个“S”型阶段演进规律。

当然，这是一个大致的规律，具体到不同国家和不同历史时期是有差别的。相对而言，早期工业化国家农村人口向城市转移的规模与速度相对慢于后期工业化国家。英、法、德、美、日等国依照工业化开始的早晚，先后实现了城市化。英国的城市化水平从26％提高到70％用了90年；美国的城市化率从10％(1840年)开始进入增长时期，到1970年城市化水平达到73％，用了130年时间，年均增长0.50个百分点，增长最快的时期是在1940-1960年，城市化率年均增长0.65个百分点；法国用了130年时间，将城市化水平从1846年的24％提高到1975年的73％，年均增长0.38个百分点。而后期工业化国家，城市化发展速度大大加快，城市化率年均提高0.8-1.2个百分点，如日本仅用了50年时间就将城市化水平从1920年的18％提高到1970年的72％。年均增长1.08个百分点，是早期发达国家年均增长率的1倍左右。

根据我们的预测，到2020年，中国城市化率将达到60％，这样算来，中国实现初步城市化的时间大约用了40年。虽然整体时间比上个世纪大国城市化的时间大大缩短，但还是要遵循世界城市化的一般规律，在达到50％后发展速度将有所放缓。

第二，从产业结构变迁中农村剩余劳动力转移的规律看。根据工业化、城市化及其二者关系演进的特点，城市化发展还受到产业结构变迁的影响。

就工业化国家产业变迁与劳动力转移的基本规律而言，工业化国家的城市化从加速增长至缓慢增长与工业化阶段基本吻合，主导产业一般都经历了“轻纺工业(劳动密集型)-重化工业(资本密集型)-重加工工业(技术密集型)-信息产业”的发展历程。

从农业劳动力的非农转化特征来看，在起步时期，吸收劳动力的主要产业是工业，并且主要是以劳动密集型产业为主的消费品工业。这个时期，一方面，对农村劳动力的基本素质要求不高，便于农业剩余劳动力向非农产业的转化；另一方面，工业对劳动力的吸收数量要大于服务业的吸

收数量，工业与服务业就业增长率分别在0.4％以上与0.4％以下。进入成长期以后，工业化与城市化的互动发展特征最为明显。工业化推动城市化发展，反过来，城市化也带动工业化发展。在这个时期，经济快速稳定发展，非农化率、城市化率迅速提高。以劳动力密集型产业为主的消费品工业发展的主导地位逐渐被资本密集型、技术密集型的资本品工业所替代，表现在工业劳动力的年均增长率逐步下降，与城市人口的年均增长率差距开始扩大(大致是从城市化率50％左右开始)。恰恰从这个时期起，服务业以及第三产业的发展速度明显加快，表现在服务业或者第三产业的就业年均增长速度高于城市人口增长速度，同时对劳动力的素质要求提高。日本和美国的这一特征比较明显。

作为后期工业化国家，日本在工业化时期的工业就业年均增长率略高于美国。1910年工业化起步时期基本上保持了年均1％及以上的增长速度，1920-1930年工业就业增长率为0.4％-0.6％(美国同期为0.4％-0.5％左右，1860-1870年，二者的城市化率均为25％左右)，当城市化率达到70％及以上，日本工业就业年均增长率为0.2％左右，美国同期为0.1％左右。日本工业就业总体增长速度高于美国，实现工业化、城市化的时间也比美国短。当制造业或者工业就业年均增长率下降到0.1％及以下，城市化率年均增长百分点相应下降到0.1-0.2。经济发展进入以信息产业为主的后工业社会。

中国经济从“十二五”起进入转型升级的阶段。经济结构和产业结构的调整变化，必将影响和制约城市化发展的速度。

第三，从“刘易斯拐点”时期的来临看。2010年以来，农村外出务工人数虽然有所增加但是增加幅度已经趋缓。中西部地区由于收入增速明显快于东部地区，农村居民跨地区转移意愿弱化，“用工荒”特征表现十分明显。同时，全国各地普通用工单位的基本工资水平涨了两成左右。尽管目前对中国是否已到达所谓的“刘易斯拐点”有争论，我认为，由中国的国情决定，是否可以用“刘易斯拐点时期”这个概念，即以时期数代替时点数，以说明和概括农村劳动力供应所出现的上述紧张现象的本质。种种迹象表明，中国已进入所谓的“刘易斯拐点时期”。这意味着，过去那种大规模农村劳动力转移的浪潮，将演变为在一个庞大存量基础上的细水长流式的增量增加。在以这部分农村进城人员作为城市化主要增加人口的条件下，中国城市化的速度当然也将放缓。

第四，从人口老龄化社会的到来看。无独有偶，在“刘易斯拐点”时期来临之际，中国享受了30年的“人口红利”窗口也将在近年逐渐关闭。具体预测是从2015年达到最高点后逐渐下降。虽然，“人口红利”与“刘易斯拐点”的内容有所不同，但是它们对城市化的影响效应和方向却是一致的。从第六次人口普查数据可以推算，中国未来的人口变动将以少年儿童人口相对稳定。劳动年龄人口数量递减和老年人口规模迅速扩大为特征。考虑到农村进城人员以青壮年劳动力为主，在人口总量结构中随着劳动年龄人口数量的递减，农村可以进城的青壮年劳动力必然减少，城市化速度随之放缓。

第五，从城市化过程所引发的社会矛盾看。根据调查，这两年频发的社会矛盾，百分之七八十是由于在城市化过程中的征地拆迁问题引发的。而且，快速的城市化过程还引发了一些内在的矛盾和问题，如人口迁移总量与结构的矛盾、农民失地与农村建设的矛盾、农民工身份认同问题、社会公共资源分配问题等都很突出。同时，社会道德体系的容忍度也达到一个限度，客观上要求放缓城市化速度，以利于统筹解决这些问题。

以上表明，过去的狂飙突进式的城市化过程应该告一段落，中国城市化将进入一个新的阶段。就发展速度而言，是从前30年的年均增长1.08个百分点，特别是最近10年的年均增长1.38个百分点降低到今后10年的年均增长1个百分点左右水平。

二、中国城市化面临的新任务

中国进入新的城市化发展阶段之后面临什么样的任务呢?应该怎样推进城市化?我觉得，可从“虚实结合”的角度研究解决一些认识问题和实际问题。“虚”的方面有以下三点：

1重视国际城市化，特别是发展中国家城市化发展经验教训的研究与借鉴。从上个世纪开始，发展中国家的城市化发展速度开始大大超过世界平均水平。如非洲国家的城市化大量发生在争取国家独立的1910-1980年期间。1950年，非洲只有两个城市开罗和阿尔及利亚的人口超过100万，到1950年仅撒哈拉地区就有6个新型城市地区聚集了超过100万的人口；而印度在1950-2000年之间，有超过2亿人口移居到城市。从全世界看，城市化人口从1800年的3％上升到1980年代的40％，其中发展中国家在这个份额中间的比重是不断上升的。1960-1980年代是发展中国家城市化急剧发展的时期，城市化水平与收入水平相比呈递减的趋势。

快速的城市化促进了收入水平的提高。城市化实质上是一个将潜在比较优势转化为经济发展实际优势的过程。发展中国家资本缺乏，劳动力相对充裕，农村与城市就存在一个依存和转换的关系。当发展中国家人口集中到城市后必然促进经济发展和收入水平的提高。根据66个国家经济体在1960-1980年的经验，城市化差异可由经济增长的相对差异说明，一个国家全国性收入提高的过程，往往都伴随着城市和乡村的转换过程。因此，城市化在本质上是发展的一个源泉。

但是，大多数发展中国家快速的城市化也带来农村凋零和城市无序发展两个突出问题。由于在城市化过程中忽视农业，对农业投入少，农业生产停留在传统耕作技术上，劳动生产率低下，农业收入增长缓慢，使城乡差距不断拉大。这一方面造成农业无力提供足够的经济剩余支持城市人口的增长，另一方面又使农村日渐凋零，大量剩余劳动力涌入城市，城市无力吸纳如此多的外来人口，造成“虚假”城市化和“超前”城市化。1950年以来，拉美国家的城市化就具有这些特点。目前，虽然拉美国家的城市化水平已经接近发达国家，达到60％-70％，但城市化质量不高，城市中有大量失业人口，城市问题严重。这个教训值得我们认真汲取。

2充分认识信息化在城市化中的重要作用。在信息化的基础上推进城市化。我们讲新型工业化，是在信息化基础上实现工业化，我认为，也要在信息化基础上推进新型城市化。关于这一点现在应有新的认识高度。信息化已在许多国家影响了城市化的发展机制和城市形态，例如，信息化过程会改变许多人聚集在大城市的状态；即使同在大城市里，人们的工作形式和交通出行形式也会改变。信息化的重点在城市，但是也应注意农村信息化建设，消除数字鸿沟带来的危害，世界上已经有这方面教训了。

3还农民以城市化的主体地位。城市化的主体不应是政府，农民才是城市化的主体，因此应实现农民自主型城市化。现在许多地方政府是主体，用各种方法将农民赶进城，如“用宅基地换上楼，用承包地换社保”，且都有一个定价公式，但都仅仅计算了土地使用权的收益，没有计算所有权的收益。如果农民失地后没有稳定的收入，就会流离失所，从而背离改革的初衷。因此，应该加强政府与农民的协商机制，同时应有一个顶层设计，而不是完全由各地试验。

此外，还要在政策层面上以多种模式为推进城市化导向，积极探索城市化的更多模式，比如农民的“城中村”和农村的“村中城”，大城市群、都市带与小城镇同时发展等，因地制宜地推广。中国是一个大国，不可能局限于一种城市化模式。

“虚”是为“实”服务的，“做实”城市化也有三个方面内容：

1应解决好农民工的市民化问题。将现在的“毛城市化率”变成真正的城市化率，是下一阶段中国城市化应该解决的重点问题，需要做很多工作。

2应解决好社会事业发展问题。农民工的市民化是与社会事业发展联系在一起的。积极发展医疗、教育、体育等各项事业，改变城乡公共产品供给不平等的状况，是农民工实现市民化的基本条件。这个问题现在也很突出，比如，考上名牌大学的农村孩子越来越少，改变了中国过去几千年来的社会流动和上升体制。这说明农村教育还很落后，农村的教育资源分配和城市相比差距在扩大，这个问题需要采取措施很好地解决。重要的是要认识到，城市化是中国经济发展的必经阶段，应在国家经济规划制定和公共产品分配上考虑城市化，而不能将城市化当作一个“工具”，需要拉动内需的时候拉上来，不需要的时候就拉下去。当然，也不能将它当做一个“筐”，什么都往里装。

3应解决好农村的发展问题，在城市化快速增长过程中，很多地方的农村已出现了一些与其他发展中国家类似的状况。所以要将农村基础设施建设、农业发展作为推进城市化建设的重要措施。

总之，应该通过“虚实结合”推进城市化，进一步完善城市化的发展机制，调整城市化的方针政策，认真“做实”城市化。这将是下一阶段中国城市化发展的现实选择。