基层社会管理创新中的民生与自治互促共赢策略——成都村级公共服务和社会管理政策的实践与启示

王健 徐睿

[摘要]提高农村公共服务供给水平、提高农村基层治理水平是目前农村工作的两个重点。成都以民生带动民主、民主保障民生为特点的村级公共服务和社会管理改革有机地将这两个重点结合起来，通过政府制度化的专项资金投入，不仅撬动起更多的社会资金改善村庄的民生，而且在资金的使用过程中强化了民主学习，收到民主与民生互促双赢的效果。成都的实践给基层治理和村级公共服务的完善带来诸多启示。

[关键词]基层社会管理；村级公共服务；自治；成都实践

[中图分类号]C916.1[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2012)01-0010-07

社会管理和公共服务是两个密不可分的概念，尤其是从现代社会管理理念的多元主体及公共服务供给的多元模式来看，二者的内涵高度重合。就村级层面而言，两者的关系可以概括为，以新型社会管理的理念来提供村级公共服务，同时在提供村级公共服务的过程中，使新型社会管理的理念在农村扎根发芽开花结果。简言之，通过二者间的良性互动，达到双赢的效果。

十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这种管理格局的提出是以中国特有的方式，表达了社会管理主体的多元化，即由国家力量与社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民。共同治理一个社会。从村级社会管理的角度来看，就是确立村级社会管理的主体、对象、方式，回答“谁来管”、“管什么”、“如何管”的问题。

成都在2003年正式启动城乡一体化时，就将完善农村基层公共服务和社会管理作为城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的重要内容，2008年11月，成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》(成委发[2008]37号)，并于2009年在各区(市)县全面推行村级公共服务和社会管理改革工作。成都将村级公共服务项目运作与村级治理结构的建立及治理机制的完善有机结合，探索出一条以民主决策保障民生事业顺利推进，以民生事业推动民主参与机制不断完善的良性互动路径，实现了自上而下的赋权与自下而上的民主参与相结合的制度创新，对我国推进农村社会发展、推进城乡基本公共服务均等化有重要的借鉴作用。

本文拟以成都市开展村级公共服务与社会管理创新两年多来的实践为观照，对村级公共服务和社会管理改革从基本做法、突出特点、实施成效、借鉴价值、存在问题等方面进行总结与分析，为这项制度的完善提出意见与建议，为这项创新政策的推广与运用提出可资借鉴的参考。

一、基层社会管理、自治、民生间的关系梳理

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，解决了我国社会管理发展的方向问题，是一种社会管理及公共事务由政府、非营利组织(第三部门)、公民、家庭、社区、企业等主体共同参与治理的新思路。而治理既是一个公众参与的过程，也是一个公共服务供给的过程。Ⅲ换言之，社会管理应该是体现服务职能的治理，重点要抓好民主参与和公共服务供给。

社会管理的格局定位给基层社会管理工作指明了方向。基层社会管理，特别是农村基层社会管理，一是要抓好村民自治，二是要抓好民生服务。

村民自治是我国农村治理的基本制度，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是其主要内容和具体要求。然而，“民主决策”和“民主监督”目前仍是村民自治中的薄弱环节。作为村级主要决策机构的村民会议和村民代表大会运行机会较少，村民对决策过程的知晓程度较低。村干部兼任村务公开小组和民主理财小组成员，同体监督问题突出，群众对村干部工作不了解，对村里事务不明白。对村财务管理不清楚。显然，现行的村级治理机制已经难以适应以体现民主、注重民生为主要特征的社会管理格局的发展要求。有必要建立以农村参与式民主为主要特征，充分调动农民主动性、积极性，真正发挥农民主人公地位的新型村级治理机制。这是各地近年来探索村民自治创新的共同亮点。成都的实践也有体现，构建起了党组织领导下、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的，充满生机和活力的村级治理机制。

民生服务是各级政府的职能重心，政府的根本责任就是为公民提供有效的公共服务，社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。然而，农村公共服务的供给总量仍然不足、供给模式效率仍然不高。长期以来，在村级公共品的供给上，我国实行城市偏向型城乡非均衡供给策略，突出表现为政府提供的公共品大多涉及城市居民，而农村公共品的供给主要由农民负担。在供给格局上，总体而言，没有改变“国家单方供给”公共服务的漠式。显然，村级公共服务供给现状难以满足公共需求全面快速增长的发展趋势。亟须加大财政投入，并建立起政府、市场、社会、农民等多主体参与的供给机制，走出公共服务投入资金不足、供给效率低下的困境。

综上，村民自治的关键在于调动起村民参与村务的积极性，落实群众对村务的民主决策、民主管理和民主监督；而民生服务的关键则在于服务供给的充足有效，将多元治理的理念渗透于公共产品、公共服务的供给过程中。

那么如何调动村民参与的积极性，如何确保服务供给的充足有效?统筹考虑村民自治和民生服务无疑更有利于促进二者各自的发展。从村民自治与民生服务互动的角度来看，民主决策、民主管理和民主监督都需要一个对象，比如公共服务。通过对公共服务项目的决策、管理、监督，民主有的放矢、得以实践，群众自主意识、自治意识就会逐渐增强，参与村级事务管理的积极性就会逐渐提高；反过来，因为公共服务项目是在民主实践中实施的，作为农村公共服务直接受益主体的农民表达出了对公共产品、公共服务的真实偏好，以“自下而上”的需求主导型供给突破了“自上而下”的政绩需求型供给，促进了公共产品、公共服务供给效率的提高。

可见，基层社会管理、自治、民生之间存在必然的逻辑关联。而成都村级公共服务和社会管理改革就是对基层社会管理的一次创新实践，是彰显民生与自治互促共赢的一次大胆尝试。

二、实践基层社会管理创新的成都村级公共服务改革

2008年底，成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》(成委发[2008]37号)，2009年正式在各区(市)县推开。此次改革主要体现在五大机制的创新，即分类供给机制、经费保障机制、民主管理机制、设施统筹建设机制、人才队伍建设机制。其中，最为核心的是分类供给机制、经费保障机制和民主管理机制，明确了村级公共服务的供给格局是“一主多元”，需要“财政下乡”的供给保障，并以“农民做主”的方式来提高供给效率。

1分类供给机制。成都市将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7大类59

项。界定供给格局为“一主多元”，即政府居主导地位，做好基本的公益性公共服务和社会管理；村级自治组织做好自治组织内部的服务和管理；引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理；依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理。

分类供给确立了公共服务供给“政府主导、多方参与”的基本模式，强调了行政机构从“经济发展”向“公共服务”和“社会管理”的职能转变，明晰了农村基本公共服务供给中各级政府的责任和其他力量的应有作用，厘清了政府、村级自治组织、市场、社会组织的相互关系。正是因为有了执政理念的真正转变和打破城乡二元结构的坚定决心，成都改革才能在切实的财政投人支持及放手赋权后农民的积极参与中，形成农村公共服务“政府主导、市场参与、社会协同”的多元供给局面。

2经费保障机制。成都市、县两级财政每年向全市范围内建制村和涉农社区提供不低于20万元的村级公共服务与社会管理专项资金，对近郊区(县)按照市、县(区)两级财政5：5的比例分担，远郊县(市)7：3的比例分担。并开设专用账户，实行专账核算、专款专用。同时引入社会力量，允许经村民(代表)会议决定，可以按专项资金标准方法7倍杠杆率向城投公司融资，以解决村级公共服务资金不足的问题。对于一些基础设施、公共服务设施较为落后的村庄，加大一次性投入。

成都做法的一大特点，首先明确了政府投入的主体地位，要求各级政府将村级基本公共服务和社会管理经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定对村级公共服务和社会管理投入的最低经费标准。此外，还制定了一条刚性政策确保对农村资金投入的倾斜，即，以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资都主要用于农村公共事业和公共设施建设。显然，与其他境况类似的地区相比，成都的财政投入力度更大、措施更实在，因而在推进城乡公共服务均等化、提高村级公共服务和社会管理水平方面走在了前面。

3民主管理机制。在推进村级公共服务改革的同时，成都也在探索新型村级治理机制，初步形成了“政府主导、城乡统筹、还权赋能、村民自主”的新格局。民主管理渗透到公共服务项目的议定、监督、评议各环节，民主选举产生的村民议事会成员通过村民议事会议决专项资金的使用、管理和监督。在实践中，民主管理机制主要包括三个步骤：首先，民主议定项目，由村民集体决定项目内容和实施顺序，最大程度地体现公正；其次，民主监督项目，村民选举产生的村民议事会或监事会，定期对项目的实施和经费的使用进行监督；第三，民主评议项目，一评是否达到合同要求，二评村民满意程度，三评如何改进提高。

成都将专项资金的管理使用与基层民主政治建设挂钩，尽可能地放大民生项目对民主氛围的杠杆效应和辐射效应。这一重要特点贯彻于公共服务的各类供给中：首先，由政府组织实施的村级公共服务和社会管理项目需农民群众民主评议；其次，由政府委托村级自治组织实施的项目需农民群众民主监督；第三，由村级自治组织提供的项目需农民群众民主管理；最后，由政府支持、市场主体实施的则需接受农民群众的评议和监督。正是因为民生项目与民主治理相捆绑的方式，所以在实践中，一方面可以使代表村民的村民议事会组织有用武之地，代表村民表达意愿、表达诉求，切实行使对村庄事务广泛的决策权、监督权；另一方面也借助民生项目的开展巩固了村民议事会这一村民民主决策机制，使其制度化、规范化、程序化，有利于民主氛围的形成。

三、彰显民生与自治互促共赢的改革成效和启示

根据我们①对成都市20个区(市)县开展村级公共服务和社会管理改革的政策研究、在9个区(市)县进行的干部座谈和分段开展的1130份入户访谈，我们认为此项工作已取得显著成效，不仅在制度设计上突破了一直以来公共服务投入城乡分割的局面，将村级专项资金纳入财政预算，而且在政策实践中创新专项资金的投放运作方式，将民生与民主有机结合，推动村民生活和基层治理的相互促进，并为其他区域探索城乡统筹发展道路积累了经验，具有宝贵的启示意义和借鉴价值。

(一)实施成效

1建立起村级公共服务经费持续增长机制

全国范围内，成都市对农村的财政投入比例处于领先地位。自2008年底，村级公共服务和社会管理改革启动以来，两年的时间，财政累计投入超过11亿元。以2009年为例，市县两级财政共预算村级专项资金7.1亿多元。全市2800个村庄专项经费平均25万元，有些村(涉农社区)经费更多，如青羊区2009年在涉农社区公共服务和社会管理方面的区财政预算比2008年增长28％，平均每个涉农社区的项目经费达到68万元以上②；又如双流县在实现每村20万元专项经费的基础上，2009年再一次性给予每村20万元的经费用于基础设施建设，加上其他投入，每个村用于公共服务的经费平均达到55万元，实现了村级公共服务经费的大幅增长。据《关于成都试验区深入推进“六个一体化”比较研究》，成都市在度量城乡居民生活水平均衡程度的“城乡恩格尔系数差异系数”上，仅次于上海而排在第二位，高于对比城市天津、重庆、武汉等。在城乡公共服务一体化受到地方经济发展水平显著影响的背景下，地处西部的成都市在提高村民生活质量方面的努力就显得尤为可贵。

2“一主多元”的分类供给局面初步呈现

成都市将村级公共服务和社会管理分为7大类59项。各区(市)县结合自身实际，对59项服务进一步细化，如大邑县细化为116项，成华区细化为100项。此外，区分了项目供给的牵头单位和实施主体，将各职能部门、乡镇(街道)、村(社区)组织、市场都纳入进来，探索实施一主多元的供给模式。一是确立政府财政投入的主体地位和基本公益性公共服务和社会管理的职责。二是引入市场力量，参与修路、修沟渠等投入较大的公共服务项目。如双流县彭镇羊坪村在公共基础设施管护、公共环境卫生管理等项目中，采取向村内外市场主体和村民公开招标、竞买等市场竞争方式，大大降低了管护成本，提高了公共服务经费的使用效率。三是鼓励社会组织参与村级公共服务供给，如双流县将动物防疫外包给具有专业资质的行业协会、组织，通过合同约束双方的权利义务，使动物防疫100％达标，保障了农民的利益。

3构筑起村级公共服务和社会管理的配套制度

为确保村级公共服务和社会管理工作的顺利推进，成都市在出台《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》的同时，也制定出若干配套政策，如专项资金管理办法、融资建设项目管理办法、基层工作队组建、村民议事会组织规则、村民委员会工作导则等，各区(市)县委及组织部门也均出台了细化村级公共服务和社会管理及推进新型村级治理机制的规范性文件。在上述配套制度的保障下，作为改革重点的五大机制得以建立并日臻完善，村级公共服务和社会管理项目逐年依次展开，农民群众民主参与村庄事务的积极性逐

步提高，村民生活与治理结构双重改善的局面正在形成。

4群众广泛参与的民主管理氛围日益浓厚

成都市推进村级公共服务政策的目的之一，除了全面提高农村公共服务水平，让城乡居民共享改革开放的成果之外，还有以公共服务项目的实施为契机，推进基层民主政治进步的考虑在内。从两年多的实施情况来看，村民民主参与作为一个必须经历的程序得到贯彻落实，一方面农村基层干部的管理理念、工作方式逐步转变，以前习惯“说了算，定了干”的基层干部，在政策的指引下，开始调整思路，转变工作方式，变“为民做主”为“让农民自己做主”；另一方面，村民议事会在村庄社会经济生活诸多方面，包括产权制度改革、灾后重建及公共服务项目的决策、招投标、过程监督、民主评议等方面发挥了重要作用。问卷调查显示：村级公共服务和社会管理的民主程序落实比较到位，与2010年度数据相比，2011年度受访的村民中肯定村民议事会对村民意见具有代表性的比例由76.2％上升到84.1％，认为村民议事会真正决定了村级公共事务的比例由50.4％上升到57.6％，而对村两委、村民议事会、村民监事会在村级公共服务和社会管理中发挥作用表示满意的比例也由79.3％上升到87.9％。成都市村级公共服务和社会管理改革被评为2009年中国全面小康十大民生决策。

5农村居民对公共服务知晓度、满意度较高

在调查中我们了解到，为了让村级公共服务深入人心，各地村、社采用开会、人户、发宣传单、广播、公示栏等多种方式进行了全面、反复的宣传和动员。问卷数据显示，此项改革开展一年多时受访者中有84.3％知道此事，两年多时这一比例上升至92.6％，并且村组会议、宣传栏、宣传单等正式途径，成为人们得知此事的主要方式，可见，村民对公共服务的知晓度逐年提高。不仅如此，在两次调查中，均有90％以上的村民对公共服务专项经费给村里带来的变化给予正向评价，认为没有带来变化的均在10％以下。与2010年的调查数据相比。2011年调查时村民对已经实施的公共服务总体满意度由61.2％提高到66.2％，表示不太满意或很不满意的比例由12.3％降到4.7％，农民群众感受到了实惠，对这一政策由衷拥护。

(二)借鉴价值

1制度统一是基本公共服务均等化的根本切入点

新中国成立以来，我国一直实行“城乡分治”的二元经济结构，决定了城乡之间在公共管理方面实行的是不同的体制，这种管理制度必然导致城乡公共服务供给差距扩大，很多农村至今还没有享受到城乡一体涵义上的基本公共服务。根本原因在于这些公共服务所需建设资金大都采取“农民自力更生为主，国家适当补助”的政策，而主要问题则是中央政府将许多全国性公共服务提供的责任推给了地方，地方政府在提供公共服务时又将许多应该承担的责任推给了乡村，这种职责不明，相互推诿的状况最终导致了农村公共服务供给严重不足的局面。

针对根本原因和主要问题，成都村级公共服务改革抓准切入点，从制度统一的角度出发，推进城乡基本公共服务均等化，促进农村社会全面进步，使广大农民平等参与到现代化进程、共享改革发展成果的格局中。在提高村级公共服务水平的成委发2008[37号]文中，开宗明义地提出农村基本公共服务供给中“政府的主导责任”，同时规定村级基本公共服务和社会管理经费要进入各级政府的本级财政预算、年度新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设。基于此。我们认为，成都改革在全国范围内无疑是一次打破城乡壁垒、消除城乡居民身份差异、实现公民权利平等的突破性尝试。

2有计划的资金投入不会带来沉重的财政负担

我国农村公共产品供给总体不足、投入不够是不争的事实。问题是如何弥补“欠账”，是否会给各级财政带来沉重的负担?这也是成都改革能否推广到其他地区的首要疑问。成都经验表明：有计划的资金投入不会带来沉重的财政负担。我们在两次调研中了解到，2009年市县两级财政村级专项资金有7.1亿多元，其中市级支出4亿，2010年增长到9亿多元，市级承担5亿左右，均占市级全年财政支出的1％左右，负担不算重。对于区县财政而言，情况好的与市级财政对半承担，情况不太好的只承担30％，负担也不能算重。

据此，从全国范围①粗略地算一笔账：根据2008年第二次全国农业普查数据，我们假定全国有行政村不少于60万个，按成都市2011年对每个村(涉农社区)25-35万的专项投入并抛高计算，各级政府每年对村级公共服务的财政投入约2500亿元。同时对中央财政和地方财政分摊取5：5和7：3的中间，即6：4，也就是说，中央财政每年投1500亿，地方投1000亿。就2010年全国财政收入8万多亿的数据来看，政府有能力支出此笔专项资金，且能获得改善民生、建设民主、社会和谐的多重效果。其他地区可根据成都的投入情况量力而行。

3群众参与是公共服务供给最优化的方式

就全国整体情况而言，公共服务决策尚未形成自上而下与自下而上的良性互动，出现自上而下的服务供给为主导、自下而上的需求反馈不充分的现象，公共服务供给与需求错位，基本公共服务均等化的实施效果被弱化。实际上，在公共服务决策中，自上而下能综合全面，自下而上能反映准确，二者不可偏重或忽视任何一方。而现阶段，后者的问题更加突出，往往因为忽视或轻视了居民需求的表达，导致为民办了好事和实事居民却不满意，甚至遭到极力反对的情况。

针对这一尴尬局面，成都旗帜鲜明地提出“为农民提供的公共服务要充分征求农民的意愿，让农民充分参与和决策”。并在土地确权、公共服务专项资金使用等涉及农村居民权益的公共事务决策中坚决贯彻落实。在两次调研中我们发现，村干部和村民对公共服务供给如何才能最优化的认识正在发生转变。一方面，村干部在工作实践中逐步意识到，独断专行其实并不如民主管理更有效率、更能得到群众的赞同。另一方面，通过自下而上的参与，居民群众对居住区的归属感增强，对居住区各项事务的关注度大大提高，“社区是我家，建设靠大家”的意识开始在农村居民心中扎根。所以，我们认为成都改革不仅挑战了效率与公平是相互矛盾的思维定式，而且以实践证明自上而下与自下而上的良性互动是公共服务供给最优化的保证。

4民主与民生可以互促共进

民主，是公民的政治权利；民生，是公民的经济权利。作为公民，这两种权利都不可缺少。没有政治权利的社会成员只不过是匍匐在权力阶梯上的“臣民”，只能期待政治权力慈悲为怀，施舍“民生”，因而“臣民”不可能有像样的“民生”。然而，在民主和民生的关系问题上，有一种流行看法是二者间存在矛盾，至少在次序上有先后之别。换言之，虽然不至于为了民生而牺牲民主，但必要时民主要退居其次。

我们认为这种看法陷入了对民主和民生关系的解读误区，因为离开民主求民生，则民生不可得；离开民生求民

主，则民主不长久。此外，成都的改革实践也证明了民主与民生并非相互矛盾或有优先次序，而是能够互促共赢：在村级专项资金的带动下，不仅有更多的社会资金投入到农村的民生改善，更重要的是，民主程序的配套建立在专项资金的使用过程中真正发挥了应有的作用，将基层社会的民主学习推进了一大步。这一双赢的效果也许正是成都改革最大的亮点，简言之，就是花一份钱，办两样事：专项资金不仅为农村公共基础设施硬件建设付出了代价，也为基本制度建设付出了代价。既然民主建设在我国是一个长期而艰巨的过程，必须付出相应的成本，那么何不寻找一些成本相对较低的路径?在这个意义上，成都的做法的确值得考虑借鉴。

四、改革推进中需要完善的几个问题

成都的村级公共服务和社会管理改革已开展两年多，成效明显、特点突出，但是改革推进中遇到的一些典型问题也不容忽视。

(一)基层党组织建设仍需进一步加强

对社会管理中党委的领导核心作用，成都有着清醒的认识，并在基层治理机制的改革中贯彻落实。新型村级治理机制已初步形成，凸显了村级党组织的领导地位，促进了村党组织领导方式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强。然而，基层党组织的治理能力还不能与治理制度相匹配，特别是党员干部的思想认识还不到位，政策水平还不高，对社会管理中党委领导的具体落实理解有偏差，在把握大政方针和灵活多样的工作方式相结合方面较为僵化。如对村党支部与村民自治组织间关系的理解，尚未完全摆脱将村级党组织的“领导核心”理解为“大包大揽”的误区，容易使村党支部陷入纷繁复杂、具体琐碎的各项村级事务中而无法自拔，忽略了自身建设和队伍发展，导致发展大事糊涂、发展方向不明、发展思路混乱等问题。

(二)政府职能转变仍有“缺位”和“越位”现象

政府在社会管理中的职责不够明晰，主导作用发挥不够显著，在社会管理的政策制定、资金投入等方面还存在着薄弱环节，有新的“缺位”和“越位”现象。从村级公共服务供给的角度来看，公共服务的提供者、生产者之间职责划分含混，许多项目的提供主体是政府部门，理应承担规划、组织的职责，但一些政府部门只做指标、测评、验收等工作，并未尽应尽的规划、组织、融资等职责，出现新的“缺位”。同时，一些部门手伸得过长，管得过宽，介入一些由村级自治组织规划、生产的村内部的公共服务领域，出现新的“越位”。此外，在公共服务的资金投入方面也存在着较大的缺口，突出表现为有限的村级公共服务专项经费与村民对公共服务的巨大需求间尚有较大差距，专项资金的支出范围较为含混，道路、沟渠等大型的基建项目也在有限的村级公共服务经费中列支。

(三)村民议事会尚无明确的法律地位

成都的村民议事会发端于农村产权制度改革中确权的需要，其作用在后来的村级公共服务和社会管理改革中被延续和扩大。但在我国的法律体系中，议事会制度目前还缺乏明确的法律地位。作为农村基层自治组织之一，村民议事会单独于村民(代表)会议、村民委员会存在，其本质在于行使村级事务议事权、决策权，然而议事会制度目前还缺乏明确的法律地位，权限范围模糊、与村民(代表)会议的关系不清、对村委会的监督形式不明。此外，就议事会产生于推进农村产权制度改革和灾后重建工作的背景来看，无不与村民的切身利益息息相关，因而群众高度关注，积极参与。但当这些任务完成后，议事会发挥作用的方向又在哪里?议事会成员本身没有任何报酬，他们参与的积极性如何得到有效的激发?如何推动村民议事会持续发展，在涉及公共利益的领域也能发挥长效性等等问题都需要继续深入探索。

(四)村干部和村民的民主参与意识不足

民主参与体现在对公共事务的民主决策、民主管理、民主监督中。虽然成都市推进的新型村级治理改革在“还权赋能”方面取得了卓越成效，但在实践中，村民对民主权利的理解和行使也存在一些问题，对无直接利益关系的村务参与动力不足，表现出需求的局限性、短视性及缺乏民主议事、利益博弈的观念和实践经验，不少时候代表村民的议事会还是听村干部的，有的地方把村民议事会开成了政策宣讲会、工作布置会、项目通过的举手会。

(五)基层社会管理和提供公共服务的专业人才缺乏

人才是一切工作的基础，社会管理创新概莫能外，必须抓好干部队伍建设和公共服务的专业人才队伍。然而。目前干部队伍，特别是基层干部队伍的思想认识和综合素质仍有欠缺，提供公共服务的专业人才缺口较大。部分农村基层干部对社会管理认识的高度不够，拘泥于“说了算，定了干”的思维模式，对较为繁复的民主程序表现出不适应。这种思维模式在较为专业的公共服务供给中也有体现，影响了公共服务的供给。我们在调查中发现。成都市某村由于缺乏专业人员参与工程测算，结果漏报、低报预算，导致工程难以实施，中标者毁约走人，工程难以继续。因专业人才的缺乏，村级公共服务中的助老、助残、文化活动、法律咨询、青少年教育等服务活动，也面临着服务管理水平不高，或难以开展的问题。

五、深化村级公共服务改革、

推进基层社会管理创新的几点建议

(一)强化基层党组织，发挥党委的领导核心作用

党的基层组织和党员干部，是加强和创新社会管理，做好群众工作的最基本、最直接、最有效的力量，必须加强党的基层组织建设。一是加强基层党组织领导班子建设，进一步完善村党支部书记“公推直选”办法，选出德才兼备的基层党组织负责人。二是探索新的党组织设置形式。在农村新建的集中居住区设立统一的党组织(总支或党委)；实行党组织与村委会分设，按照“村村联建”、“村企联建”的方式，在农业产业链、专业协会和各种经济联合体中建立党组织等。三是强化基层队伍建设。吸引优秀公民加入党组织。加强党员的理想、信念教育，不断提高党员素质。四是进一步理顺党支部与自治组织的关系。党组织要从过去事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，将大量时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、重监督和抓好党的自身建设上。

(二)加快政府职能转变，发挥政府社会管理的主导作用

强化基层社会管理，政府主导是关键。一是各级政府应进一步转变政府职能，完成向服务型政府的实质转型，减政放权，探索从单一的行政管理转向社会治理的管理方式。二是制定法规，完善社会政策，健全社会管理体系。在成都率先启动对社会组织管制模式的全面改革，培育承接公共服务的专业化机构，畅通公民参与渠道。同时，建议在《村民委员会组织法》修订中，对村委会的定位适当原则化，为村民自治改革留出余地，为村民会议对其他村级自治组织授权留出制度空间。三是明确政府在公共服务供给中的主体作用。严禁基层政府借村级公共服务专项资金到位之机，通过“资金整合”、“优化配置”等“改革措施”，削减对农村公共服务的资金支持。政府相关部门或技术部门要制定公共服务项目的质量技术指标，确保村级公共服务的质量和服务水平。

(三)完善村级治理的相关制度，探索基层治理的法制化

实地调研发现，议事会在推动村级公共服务和社会管理改革方面发挥了重要作用，但不同村庄的议事会发挥作用的大小又不尽相同。造成这一差异的重要原因在于议事会的定位不明确，相关制度不完善。因此，要进一步完善村级治理机制，建议将村民(代表)会议设为村民事务的权力机构，村民议事会设为村民事务的决策常设机构，享有议事权、决策权，村党委负责指导监督，村委会设为议决事项的执行机构。完善村级民主议事制度，规范议事会成员的选举；规范议事程序；建立健全涉及民主管理、监督、评价的一系列相关配套制度，将村民尤为关注的财务公开与民主监督确立为农村基层民主制度建设的核心，把成都探索基层治理成熟的做法和经验法律化、制度化。

(四)推动公民意识成长发育，提高公民参与社会管理效能

村级公共服务与社会管理的完善，有赖于公民意识的发育和成熟，这是一个长期的过程。一方面，需要通过大规模的干部培训和学习提高，让各级领导干部树立民权民定、民权民享的执政理念，自上而下推动基层民主的进程。另一方面，需要通过形式多样的宣传活动、教育培训，让村民了解和重视自己的权利，知道怎样去行使自己的权利；同时强化民主实践，让村民在实践中学会博弈、协商、利益让渡、利益共享等现代市场理念和民主理念，从而形成主体意识、公益意识和自助精神，将民主内化为自身的需求并有能力付诸于行动。

(五)多渠道壮大人才队伍，发挥人才在社会管理中的重要作用

社会管理创新和深化迫切需要具有较高思想认识水平、综合文化素质及专业知识的社会管理人才队伍。一是要建立一支公共服务型党政基层干部队伍，不断提升他们引导多元社会主体参与社会治理、并实现其与各主体之间互动、协调、合作的能力。二是通过公推直选、民主评议等方式，引导居民群众把政治思想素质好、组织协调能力强、群众威信高的同志推选进入村“两委”班子，优化班子成员结构，提高服务管理能力。三是使用好现有的“一村一大”志愿者，鼓励他们在推进农村公共服务和社会管理中发挥更大的作用。四是挖掘本村人才、乡土精英，注重从致富能手、退伍军人、打工返乡人员、个体户、私营企业主、回乡大中专毕业生的优秀分子中选拔人才，进入村、乡镇基层组织，建立农村后备干部队伍。