党内民主选举改革与健全民主集中制*

中共南京市委党校课题组

现代政治是政党政治，政治发展与政治现代化离不开政党的发展与政党现代化，“政党在某种意义上讲是工业化社会的功能需要，这样，政党的发展就是政治发展的一个方面。”[1]民主是政治现代化的目标内涵和发展方向 ，也是衡量政党现代化成败的标志性构件。由此可见，党内民主是政党现代化，乃至政治现代化的重要意涵，正是基于这种认识，党的十六大报告首先提出“党内民主是党的生命”。党内选举制度则是党内民主的基本实现形式，也是党内民主有效的制度保证，党的十六大、十七大、十七届四中全会对推进党内民主选举作出了战略部署，提出了“完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法，逐步扩大基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”正是在党中央战略部署的指导下，在中组部的授意下，全国进行了基层党组织领导班子成员的“民主性、竞争性选举”试点工作。南京市也居于此列，通过近年来的试点探索、经验总结和程序化制度化等建设，一套“公推直选”模式在南京市不断成熟起来。

一、基层党组织民主选举改革的实践演进与南京市“公推直选”模式的建构

党内民主选举的法规制定和实践探索最早可以追溯到上个世纪80年代末90年代初。党纪党规是推进党内选举的规范与基础，1988年中央颁发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》、1990年颁发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、1994年颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》。这些法规性文件标志着党内民主选举开始步入制度化建设，对地方党组织和基层党组织的选举工作向严密性、规范性方面迈出了关键性一步。在实践层面，党内民主选举首先从村级党组织开始试点。1991年山西省河曲县城关镇岱岳村在全国范围内首创“两票制”( 群众投信任票、党员投选举票)选举村党支部书记，之后中组部将此更名为“两推一选”(即党员推荐、群众推荐和党内选举)，并在全国范围内推广。随着实践的不断探索，基层党组织民主选举的范围不断拓宽，1998年四川省村级党组织开始尝试“公推直选”(群众公开推荐、党员直接选举)模式。在党内民主选举中，最具有突破性意义和实践价值是从村(社区)党组织延伸到乡镇级党组织，乃至县级机关党组织。1998年四川遂宁市莲花乡和东禅镇“公选”乡镇党委书记，四川眉山市青神县南城乡进行“公推直选”乡党委、纪委、政府三套班子。2001年四川平昌县村级党支部、社区党支部、县级机关、企事业党委党支部委员会换届时实现党内直选。民主选举存在着等额选举和差额选举，差额选举是一种具有竞争性的选择，是民主选举中最具有实质性的选举模式。2002年基层党内民主选举开始尝试差额选举。2002年湖北省京山县杨集镇“两推一选”(群众推荐党委书记初步候选人、党员推荐产生党委书记正式候选人、党员代表大会直接差额选举产生党委书记)党委书记。自此之后，差额选举成为基层党组织选举实践的必备选项。

江苏省尤其是南京市不仅积极参与党内民主选举制度创新，且起点比较高。2004年江苏宿迁市在宿豫区黄墩镇召开党员大会直接选举镇党委书记。“黄墩直选”获得了较大的成功，受到中央领导的肯定与批示，并专门下发了文件，要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选的试点工作。2005年江苏省委决定结合乡镇党委换届继续扩大试点范围，选择包括南京高淳县在内的73个乡镇进行不同类型的公推直选试点，将试点从个别拓宽为小范围，将单一选举试点向多元化选举试点迈进。南京市高淳县于2006年2月下旬到3月底(2011年重新换届时基本重复2006年的模式)，在镇党委换届工作中，全县8个镇开展了“公推直选”镇党委领导班子成员的民主选举制度创新试点工作。具体来说，高淳“公推直选”镇党委领导班子，采取了以下的民主程序：制定选举办法、科学设计选举方案、宣传动员、推荐提名、驻点调研、候选人介绍、差额票决候选人预备人选、党员大会或党员代表大会直接选举、任前公示和履行任职手续等环节。

与其他地区相比，高淳“公推直选”模式在广度、深度、范围、持久性等方面都有着极大的创新性，具有自身的特色，开创了党内干部录用的新路径。

1.尝试多元化推荐提名候选人，即设计了组织推荐、党员群众举荐和党员个人自荐三种方式。这种提名方式实现了“两个结合”，即党组织意志与选举人意志相结合、自上而下和自下而上相结合，突破了“少数人在少数人中选人”的传统模式，有力地落实了“多数人从多数人中选人”的民主本义。

2.采用不同选举载体，尝试了直接选举。按照选举办法和实际情况，将全县8个镇分为三组，设计三种不同的选举模式和方案：一是党员大会直接差额选举党委书记、副书记、委员；二是党员大会直接差额选举产生镇党委委员，然后再由委员会等额选举书记、副书记；三是党员代表大会差额选举产生镇党委委员，然后再由委员会等额选举书记、副书记。

3.试用了差额性竞争选举，真正意义上实现了从“确认性”选举向竞争性选举迈进，竞争选举时代开始到来。按照每个镇党委委员9名(其中书记1名、副书记3名)的职数配备，根据民主推荐情况，县委常委会综合考虑班子配备要求，依据民主推荐得票顺序，确定了各镇书记、副书记、委员候选人初步人选为3名、5名和7名。县委组织部对初步人选进行组织考察后，县委全委会差额票决产生了各镇书记、副书记、委员候选人预备人选分别确定为2名、4名、6名。

4.实现了干部录用方式和选举广度的革命性变革，对基层党组织领导班子成员实现了从任命制向选任制转变，并且部分镇党委班子实现全员选举，即从选一个人(镇党委书记)发展为选举“一个班子”(镇党委书记、副书记、党委委员)，实现党内干部任用中的重大突破。

5.拓展试点范围，尝试以党内民主带动人民民主。在总结高淳“公推直选”经验的基础上，南京市将基层民主选举做了横向与纵向的延伸。从纵向来看，将党内民主选举拓展到城市社区党组织和农村党组织。2009年、2010年在全市363个城市社区党组织和806个村党组织实现公推直选领导班子成员，在全国首次实现城市农村基层党组织全覆盖。横向来看，党内民主选举必将影响、带动政府领导干部的选举。2008年南京市开展了两次政府人选的公推直选，一次是新一届市政府全部组织人员人选进行了公推直选；另一次面向全国公推直选规划局长和外经贸局局长、面向全市公推公选六合区长和建委主任、审计局长、南京电视台台长等人选。两次政府的“公推直选”共产生49名正局级领导干部。

二、“公推直选”式的党内民主选举改革与坚持民主集中制的辩证统一

基层党组织“公推直选”民主选举是党内民主的重大创新，也是我国民主政治发展的重要切入点，民主集中制是中国共产党的领导制度组织原则和活动原则。目前理论界和实践中有一种隐忧，认为发展党内民主就会削弱党的集中统一，造成党的软弱涣散，即把党内民主与民主集中制对立起来。其实，通过高淳的“公推直选”模式，可以看出这种担忧是不必要的，发展党内民主与健全民主集中制不是相互冲突，可以也应该做到两者的辩证统一。

(一)党内民主和民主集中制分属不同层次，但两者之间又存在着辩证统一的关系

党内民主是指在一个政党的政治生活中，党员决定和管理党内事务的一种制度。它是政党制度的原则与组成部分，属于政治范畴。民主集中制是马克思主义政党区别其他政党的特征，是党的组织制度和活动原则，属于组织范畴。党内民主与民主集中制不是一个层面的范畴，具有不同的内在规定性，因此，两者之间不存在着必然的冲突。从高淳“公推直选”的党内民主选举改革来看，“民主”方面强调党员个人的民主权利和决策民主化，侧重于党员民主权利的实现；“集中”则强调党的意志和行动的统一，偏向于党组织，体现为党委的集体领导，而非个人专断。因此，两者侧重点不同，不存在矛盾与冲突。现实中贯彻民主集中制所出现的“民主不足，集中过剩”，恰恰在于将本应“组织的集中”偷换为“个人或少数人的集中”，背离民主集中制本意所致。因此，党内民主与党内集中不仅是不矛盾的，而且两者之间还是相互联系、相辅相成的。党内民主是实现民主集中制的前提与基础，只有党内民主实现的比较好，民主集中制也往往坚持的比较好；民主集中制是党内民主在组织上的体现与保障，“民主集中制以其科学的程序使党内民主的实质内容，以合法的运作、有力的保障充分地体现出来。”[2]

(二)民主集中制的科学内涵决定了党内民主建设与民主集中制的辩证统一

学术界对于民主集中制一直存在着争论，争论的焦点是民主与集中的相容性问题。其实，作为党的领导制度组织原则和工作原则的民主集中制有着不同层面的丰富内涵，并且与竞争性的党内民主选举存在着统一性与相容性。

首先，民主集中制的功能型理解。民主和集中是价值理性和工具理性的结合，各自承担不同的功能。从价值理性来看，民主本义是“人民的统治”，它意味着人民的统一意志是最高主权者，即卢梭所倡导的“公意”；从工具理性来看，诉求各异、立场有别的人民欲形成统一意志，必须要诉诸“集中”的策略。“人民民主对统一意志的追求形成了对集中的内在要求。”[3]从运作机理和实践机制来看，“集中”体现为组织权威、法律规范、程序与制度，即“在制度层面上，民主集中制所表达的是一种民主政权的运作方式，即民主的制度化和法律化。”[4]因此，从这一层面来看，党内民主的建设与发展“重点在于落实民主集中制的各项制度、规范，使之制度化”[5]，党内民主是民主集中制的应有之义，“坚持党的民主集中制的实质，就是不断发展党内民主。”[6]所以，党内民主选举改革与坚持民主集中制是辩证统一，而非相互排斥与对峙的。

其次，民主集中制的权力关系型理解。这种理解立足于权力的分散与集中。民主偏重于公共权力分散，所谓的“民主”意味着公共权力归属于人民，人民大众是权力的主体，公共事务管理和公共决策由人民来行使；而“集中”意在公共权力的相对集中，其意味着权力归于少数人掌控，职是之故，集中往往就“简单理解为行政首长负责制、中央集中和统一等”。[7]理论界对民主与集中的冲突性或对峙型质疑，主要是由权力关系的视角不正确地理解造成的，“这种认识的前提是把集中理解为一种权力关系。……它与民主具有一种内在的对抗关系，从而很容易在实践中产生对民主的限制。”[8]其实，人类所有的民主模式都不是只有分权，而无必要的权力集中。民主自身就内涵着必要的集中，民主的分权代表着大众情绪，民主的集中暗含着精英情结；民主的分权体现着公众认同的气质，民主的集中涵盖着效率诉求，因此，两者的有效结合，是维护民主制度合法性的重要保证。从这一层面来看，民主集中制中的分权与权力的相对集中，便体现为党内民主选举改革既要体现党员群众意愿，又要体现党组织的意志；既要自下而上的民主选举，又要自上而下的民主集中。这一要求在高淳的“公推直选”得到了明显的体现。

第三，民主集中制的决策机制型理解。从具体操作层面来看，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[9]在具体决策行为中，民主集中制的民主表现为党员意志的自由表达(自主性投票)，集中则表现为“多数决”(即“少数服从多数”)的裁决原则。因为，分散的民主讨论和商议，最终必须形成一个“民主共识”(即集中)，多数决是形成共识的重要机制。由此可见，集中是指按照一定的程序，将多数人的意见加以确认的过程与机制。因此，民主集中制原则，除了在党内民主选举中要体现党员群众的选择意志，还必须实现“票决制”和贯彻“少数服从多数”原则，这在高淳的“公推直选”中表现的较为突出。

(三)党内民主选举改革的稳定性要求，必然要与民主集中制相统一

稳定与秩序不仅是政治现代化的目标，也是党内民主选举改革的要求与前置性约束条件。政党组织是基于共同价值理想与利益同质性而聚集起来的团体，对于一个政党来说，其思想和行动的一致性极为重要。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主，这不仅有利于形成党内民主氛围，而且也有利于形成党内权威；不仅有利于党内充满活力，而且有利于保持全党思想、政治和行动上的高度一致，保证党的团结力、凝聚力和战斗力，实现改革与稳定、进取与秩序的有机统一。民主集中制与党内民主的这一层面的关系，决定了在基层党组织班子的选举中必须贯彻党管干部的原则，从而形成一个充满秩序感的民主选人的氛围。

综观上述理论分析和实践中的观察，我们完全可以得出这样的结论，即民主集中制与党内民主选举改革存在着内在的一致性。

三、进一步完善党内民主选举改革和健全民主集中制的制约性因素

从高淳镇党委领导班子成员“公推直选”模式可以看出，进一步发展党内民主选举改革和进一步健全民主集中制，还存在着一些制约性因素，需要克服以下的冲突与困境。

第一，党内选举的民主制与集中制之间的认知冲突。在民主与集中关系问题上，有人认为党内民主选举与集中制是相互冲突的，从权力关系来看，仿佛要么是民主分权，要么就是专制集权，民主集中制本身存在着内在的悖论和逻辑的混乱。同时，也有人认为，党内民主选举与党管干部原则相冲突，这种冲突在实践中表现为两种认知：一是认为，所有党组织机构的领导干部的录用，要一刀切地实现竞争性选拔(竞岗)；二是认为，党管干部原则要求所有干部的任用最终都要由党委组织部门控制与决定。

第二，自愿式推选与动员式推选之间的政治意识冲突。从目前基层党组织领导班子成员的选举中可以看出，一些选举人具有了较强的主体意识、民主意识和权利意识，但是，也要看到一些党员群众的主动自愿参与选举意识、主体意识还不强，甚至一些党员群众缺乏独立的选举意志，完全是被动式、动员式的参与候选人的推选和选举的，对组织推荐的候选人投“信任票”，对熟悉的候选人投“情感票”，对一知半解的候选人投“印象票”；有些人按照组织意图投票，将自主性选举演变成可控性选举；甚至有些选举人，由于不认同、不信任选举，在一定程度上患上了“选举冷漠症”。这些都在一定程度上降低了党内民主选举的意义，贬损了民主选举的制度性创新。

第三，改革创新与原有制度规范之间的合法性冲突。所谓改革就是要突破旧的思维观念和原有的制度规范束缚。创新和发展党内民主制度，必然会遇到原有党内法规、章程、做法所没有的东西，与原有规则程序相冲突问题。如果不能从理论上破解这种冲突，势必会影响改革和创新的步伐，例如，有些党组织或领导人以不符合党规党章为借口，阻止、干扰正常的党内选举。

第四，党内民主选举与党的选举制度体系(选举制、任期制和罢免制)之间的个体与整体的冲突。党内选举制度体系是党内民主的重要内容，包含着党员大会制度、党员代表大会制度、选举制度、任期制度、罢免制度和监督制度。公推直选基层党组织领导班子成员，只是党内民主选举制度体系中起点，其进一步的完善和发展还需要任期、罢免和监督等制度机制的配合，形成了完整的选举制度体系。

第五，党内民主选举改革与政治体制之间的适应性冲突。“适应性就是后天获得的组织性；概而言之，就是适应环境挑战的能力和存活能力。”[10]任何组织制度都存在着一定的适应性问题，即制度的创建和生长必须要有相应的生存环境，并能随着环境的变化而不断变迁。政党政治决定了党内民主与国家制度、人民民主之间存在着勾连与互动，因此，党内民主选举改革必须要有相应的政治体制改革与之配套，并必然要随着政治体制改革的进程而不断完善，以适应社会结构和政治结构的变迁。近年来，政治体制改革较为滞后，与党内民主选举改革所需要的政治环境相比还存在着不适应的地方。

四、完善党内民主选举改革和健全民主集中制的方向与路径

党内民主选举改革是政党现代化的必然路向，健全民主集中制是政党建设的重要内涵，是党内民主选举和民主决策的重要保障，两者具有相辅相成的关系，因此，需要不断加以完善和发展。

首先，正确认识和重新确立民主集中制的科学内涵。基于上述对民主集中制的理解，首先，要破除民主与集中的对峙意识，实际上，现代民主本身就内涵着集中的要求。其次，正确区分民主与集中的适用层面，民主主要是针对每个党员来说的，集中则针对于党组织来说的，不能弱化党员个人的民主权利，也不能将组织的集中混淆为个人或少数人的集中。第三，健全民主集中制的关键在于其制度化、规范化，将民主集中制的内在要求外化为一系列原则、制度设计与安排，例如，尊重和发挥党员的主体地位、集体决定、少数服从多数且保护少人原则等等。“目前强化党内民主，加强和改善党的领导，绝不是要不要民主集中制的问题，而是如何真正落实民主集中制的问题。”[11]

其次，进一步培育党员的民主意识和自主选择观念。真正而富有意义的选举，是体现选举人意志与意愿的选举，只有具有主体意识、权利意识和自决意识的党员才能形成自己独立判断，作出自主性选择与投票。要通过民主教育不断激发党员的民主意识，引导党员积极参与党内民主实践，在实践中提升民主素养，锻炼其通过民主程序、形式参与党内事务的能力与素质。

再次，大胆尝试，勇于突破常规，树立“决策优先于规则”的原则。现代政治是规则主义、程序主义的政治，一般情况下，所有的政治议程与行动都要遵守已定的规则与程序。然而，在涉及到政治生活紧急状况或变革之情境下，势必会出现创新与规则程序之间的冲突。上个世纪德国的政治学家、公法理论家卡尔·施米特提出了“例外”原则，即当政治生活遇到紧急状况或变革之情境下，可以采取“决策优先于规则”的原则，“当处于例外之时，遵守正常的程序总会担搁决策的及时性。但是，由于某种紧急状态要求尽快作出决策以及对现有的规则作实质性的改正，因此，在施密特看来，这就需要一种不受限制的权威。”[12]也就是说，在尝试改革创新之时，可以暂时抛开原有的规则与程序，解放思想，敢于突破常规，按照事物发展规律、发展趋势和公共伦理作出有异于成规的创新。其实，高淳的公推直选的三种模式，多元化的推荐提名方式，就是对党章和选举办法的突破与创新的结果。

第四，进一步建立健全党内民主选举制度体系。“党内诸多问题的真正原因不在于民主集中制，而在于这种制度的本身及基本要求并未得到认真落实。欲改变这种现状，重要的是使党内民主制度化。”[13]要想使党内民主选举制度真正发挥实效，必须建立健全党内民主选举制度体系：首先，进一步完善党的代表大会制度。党代会是党内民主选举的制度化通道与重要载体，通过建立健全党代会常任制、年会制来完善党代会制度，这样有利于树立党代会的权威地位，彰显选举的神圣性、严肃性和权威性。其次，进一步健全党的集体领导制度。集体领导是民主集中制原则的具体体现，是保证党内选举科学化、民主化、有序化和防止专断的重要保障，防止把具有权力相对的组织集体领导脱变为个人领导、“一把手”领导，破坏集中制原则。第三，进一步健全选举监督制度。监督是党内选举公平公正和有序化的重要环节，监督不仅要体现在选举环节，更要体现在选举之后领导班子成员的日常工作之中，以监督来保障民主选举的正态运行。第四，建立健全弹劾罢免制和认真落实任期制。弹劾罢免制和任期制是选举制的补充与延伸。如果说，选举是权力的民主授予机制，是党员进入领导班子的入口，那么，弹劾罢免制度则是一项民主的权力回收机制，是畅通领导干部离开职务的出口，重在选举后制约领导班子行为，使得不称职领导干部及时得到撤职与更换，要不断完善弹劾罢免制度，“将撤换不称职干部的权力置于广大党员、代表手中，形成自下而上的制度化的监督机制。”[14]任期制是现代民主共和制相对于世袭君主的优点与特点，2006年8月6日，中共中央办公厅印发《党政领导干部职务任期暂行规定》，对实施任期制的范围、任期、连任、考核等作了规定。因此，选出的领导班子成员必须按照党章和选举规定严格实行任期制，这是对选举人意志的尊重和民主制度化的体现，不能在任期未满之前，以“干部交流”为名义，随意调配，变相任命干部；同样地，也要按照党章的规定，定期进行党组织换届选举，不能故意以各种借口推迟延缓换届选举。

第五，实现党内民主选举与政治体制改革的互动与联动。中国共产党党内民主建设是中国政治民主建设的组成部分，作为执政党的中国共产党党内民主选举不能脱离国家政治发展的大环境，不能期望在国家民主制度不完善不健全的条件下，独立推进党内民主选举改革，这是不切实际的，也是难以为续的。因此，党内民主选举改革需要与政治体制改革实现联动与互动，党内民主选举改革必须要与整体性政治体制改革和人民民主的发展相适应，要通过党内民主带动人民民主，党内选举推动人大选举，为人民民主的发展做出探索，起到示范作用。例如，党内差额选举、竞争性选举为人大代表的差额竞争选举提供借鉴。同时，也要积极推动政治体制改革和发展人民民主，为党内民主选举改革提供宏观的政治环境与制度空间。

参考文献：

[1]格林斯坦 波尔斯比.政治学手册精选[M].北京：商务出版社，1996.152.

[2]张书林.发展党内民主必须正确处理五大关系[J].中共云南省委党校学报，2004，(4).

[3][4][7][8]林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津：天津人民出版社，2000.175、175、175、175.

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[9]科恩.论民主[M].上海：商务印书馆，2004.10.

[10]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1988.12.

[12]何包钢. 保卫程序：一个自由主义者对卡尔·施密特例外理论的的批评[J].浙江学刊，2002，(2).