我国民办高校可持续发展的法人治理问题——基于文献综述的思考

周江林

(上海市教育科学研究院,上海 200030)

我国民办高校可持续发展的法人治理问题
——基于文献综述的思考

周江林

(上海市教育科学研究院,上海 200030)

法人治理问题是制约我国民办高校持续发展的重要因素。我国法人治理还存在着法人性质不明、产权归属不清、法人财产权未得到有效落实以及治理机制还不健全等问题。因此,需要从明确法人性质、明晰产权、完善法人治理结构以及落实法人财产权等方面推进民办高校的治理。

民办高等教育;民办高校;法人治理;法人性质;产权;法人财产权

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.003

一、治理与法人治理

在英语国家,“Governance”一词作为日常用语已存在数百年之久,大意是指在特定范围内行使权威。[1]我国大部分学者常将其翻译为“治理”。在《汉语大辞典》中,它有四种含义:管理、统治;理政的成绩;治理政务的道理;处理、整修。

(一)不同学科语境对“治理”内涵的解读

1.经济学语境。在众多学科中,经济学家率先将“治理”从休眠状态中激活。由于最初主要是研究营利性的公司、企业等法人组织的治理问题,因此,也叫“公司治理”(Corporate Governance)。目前,对其内涵的解读主要有四种观点。第一种观点认为公司治理就是一种制度安排。它包括从公司董事会到执行经理人员激励计划的一切东西,这种制度安排决定了公司的战略目标、行为以及利益相关者的职能责任划分等。代表人物有英国学者柯林·梅耶 (Colin Mayer)和我国学者席酉民、李维安等。第二种观点认为公司治理是一种思维方式和决策控制,是现代公司行使权力的过程。管理者通过采取规范收益权、控制权和风险的分配,有效率地实现组织目标。第三种观点认为公司治理是一种组织机构,等同于公司治理结构。这种治理结构主要包括公司的所有者、董事会和公司高级管理人员等。我国学者大多持这种观点,主要表现就是将“Corporate Governance”直接翻译为“公司治理结构”。第四种观点认为公司治理不同于公司管理。两者有着本质区别 (见表1)。[2]

2.政治学语境。政治学对治理问题的研究流行于上世纪八十年代末,其标志是 1989年世界银行在描述非洲当时情况时首次使用了“治理危机”(Crisis in Governance)一词。近年来,在该领域出现了三个权威人物,其观点也具有典型代表性。

(1)美国学者詹姆斯·罗西瑙 (James N.Rasenau)。他是公认的治理理论的主要创始人之一。在他看来,治理是一种新的管理体制,这种机制既包括政府的,也包括非政府的和非正式组织的。他认为:“治理是只有被多数人接受 (或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系;然而政府的政策即使受到普遍的反对,仍然能够付诸实施。”[3]其代表作有《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等。英国学者库伊曼 (C.J.Kooiman)和范·弗利埃特 (M.Van V liet)以及我国学者俞可平也持类似观点。

表1 公司治理与公司管理的异同分析

(2)英国学者罗伯特·罗茨 (R.Rhodes)。他认为,治理是一种新的管理过程,或者是一种改变了的有序统治状态,或者是一种新的管理社会的方式。治理有六种用法,即作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会—控制论系统的治理以及作为自组织网络的治理。[4-5]《新的治理》一文是其代表作。

(3)英国学者格里·斯托克 (Gerry Stoker),也是公认的另一个治理理论的权威人物。他不赞成通过罗列一系列表述的方式来探讨治理的内涵,而主张通过研究五个方面彼此之间相互联系、相互补充的关系来整体剖析治理的真正含义。这五个方面包括:一是治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者;二是治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊点;三是治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;四是治理指行为者网络的自主自治;五是治理认定,办好事情的能力并不在于政府的权力,不在于政府下命令或运用其权威。这五个方面的关系是相互联系、互相补充的。其代表作有《作为理论的治理:五个观点》等。[6]

治理 (Governance)与统治 (Government)也有较大的区别:一是权威主体不同。无论是治理还是统治都需要权威,统治的权威必定是政府,而治理的权威来源并非一定是政府机关,这是两者最基本也是最本质的区别;二是管理过程中权力运行的向度不一致。治理是一个上下互动的管理过程,而政府统治的权力运行方向总是自上而下的;三是管理的范围不同。统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。由于治理的权威主体多样,因此,治理的范围可以跨越领土界限;四是权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令,以强制为主,而治理的权威主要源于公民的认同和共识。[5]

3.多重语境下治理内涵的异同点。由上可知,在不同语境下,治理的含义呈多样性特点 (见表2)。但这种多样性并不是天生就具备的,而是在具体运用过程中不断扩展而形成的。[7]

表2 不同语境下治理内涵的异同点

(二)何谓法人治理

“法人治理还没有一个明晰的概念说明或者达成共识的界定。”[8]目前理论界主要有两种观点:

1.法人治理就是公司治理。由于“Corporate”兼具“公司”和“法人”的含义,因此,在英语中,法人治理和公司治理均为 Corporate Governance。在我国,很多学者也据此将两者直接划上等号。“法人治理是经济学中的一个名词,由于最初研究的是营利的公司、企业等法人组织,因此也叫公司治理。”[9]

2.法人治理就是法人治理结构。持这种观点的人认为,治理结构能解决公司治理的所有问题。“如果从法学角度出发,公司治理面对的主要问题是公司治理结构,着重于法律对公司治理结构的规制,在价值目标上追求各方利益的协调与平衡。”[10]因此,“在法学上,一般将治理与治理结构在同一意义上使用”。[8]

二、民办高校法人治理现状与问题

经过三十多年的发展,民办高校法人治理已经取得了较大的成绩。从内部管理体制上看,大多数高校设立了董 (理)事会,管理模式已经呈现多样化特点。2004年,教育部有关部门曾对 159所民办高等教育机构和 744所民办中小学进行调查,结果发现,实行董事会领导下的校长负责制的高等教育机构占 67%左右,实行校长负责制的占28%。[11]从制度安排来看,政府根据民办高等教育发展的实情,适时颁布了合适的法律法规,如《民办教育促进法》及《实施条例》等,初步形成了中国特色和符合民办高校发展实际的法人治理制度。

辩证地对我国民办高校的法人治理进行分析,一方面由于治理在社会领域的应用时间还不长,许多理论性的研究尚处空白,另一方面,我国民办高校的重新恢复发展或者说真正步入学历教育阶段的时间也较短,因此,一些民办高校的治理还流于形式,表面化现象较严重,对治理内涵缺乏真正的理解,在具体推进过程中难免会产生“东施效颦”的失败案例。这说明,民办高校治理还有许多地方需要进一步加以完善。

(一)法人治理的前提条件还不具备

治理是从经济学和政治学引申过来的。能否在民办高校中得以实施,有一个适应性问题。简单地说,民办高校必须要形成一定的条件,才有可能引入“治理”概念,才有可能取得有效的治理。这实质上是一个民办高校治理的可行性问题。从这个角度理解,我国民办高校推进法人治理的前提条件远未具备。具体而言包括三个方面:

1.法人性质不明确。顾名思义,法人治理要以法人的存在为前提。没有法人,法人治理也就无从谈起。然而,在我国《民法通则》规定的法人类型中,民办高校并没有获得相应的归属。1996年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知(中办发〔1996〕22号 )》,首次提出了“民办非企业单位”的概念,对比其他法治国家,此概念可谓我国独创。两年后,国务院根据上述通知精神,颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》,明确了民办高校的法人性质。但是“民办非企”的法人定性,不仅层次低而且不明确。层次低是指民办高校的法人地位还没有在法律大法上得到肯定,不明确是指没有划清其与机关法人、企业法人和事业单位法人的界限,也没有明晰民办非企业法的权责利关系。“把民办学校定性为民办非企业,是引起民办教育诸多法律问题、政策问题和实际问题的一个重要逻辑起点。”[12]

2.产权归属不清晰。制度经济学认为,产权制度与市场制度和治理有着紧密的联系。向下,和它的基础 (市场制度)发生联系,向上,和治理发生联系。“产权制度是治理机制的基础。”[13]法人治理表面上是厘清各方的利益,实质上是界定产权关系,使产权明晰化。从两权分离理论也可知,所有权和经营权有效分离是治理得以产生的根本前提。如果将所有权简单地等同于产权,那么,产权的清晰与否就成为民办高校法人治理是否有效的重要制约因素。

然而,由于我国民办高校在不同发展阶段其创办的方式不同,民办高校的产权变得越来越错综复杂,既有国家资产,又有捐赠资金、创办财产等,几乎没有一所民办高校的产权是单一的。产权不清已成为社会各界的共识。即使在法律层面也没有很好地解决这个问题。如《民办教育促进法》规定,民办学校终止并进行财产清算时,除了明晰应退受教育者学费、杂费和其他费用、应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用、偿还其他债务等内容,对如何处置剩余的财产,仅“按有关法律、行政法规的规定处理”。而具体的法律、行政法规是什么,又很难对号入座。

3.法人财产权尚未得到有效落实。按照法人理论,法人的成立有四个必要条件,独立的财产是其中之一。因此,民办高校要实施有效的法人治理,必须要拥有独立的法人财产权。教育部为了进一步落实民办高校法人财产权,于 2007年发布了《民办高等学校管理若干规定》,要求“民办高校的资产必须于批准设立之日起 1年内过户到学校名下。本规定下发前资产未过户到学校名下的,自本规定下发之日起 1年内完成过户工作。资产未过户到学校名下前,举办者对学校债务承担连带责任”。然而,落实情况不尽如人意,落实工作困难重重。据调查,在 45所民办高校中,资产完全过户到位的仅有 2所学校,资产完全没有过户的有 11所,占近四分之一的比例。法人财产占全部资产在 50%以下的学校数共有 29所,占60%多的比例。这表明,绝大多数民办高校举办方还没有或没有完全将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下。[14]

(二)法人治理机制还不健全

建立和健全法人治理机制是我国民办高校提高办学效率和效益的重要保障,民办高校的法人治理机制存在以下两方面的问题。

1.“三权分离与制约”的格局尚未形成。所谓“三权”,是指民办高校的决策权、执行权和监督权。构建决策权、执行权和监督权既相互独立又彼此制约的制衡机制,不仅是股份制公司有效治理的成功经验,也是世界各国教育行政管理体制改革的主要趋势。因此,是否形成三权分离与制约的格局是民办高校成功引入治理的重要标志。

根据我国相关法律规定,民办高校均要建立董事会,作为学校的最高决策机构,并实行董事会领导下的校长负责制。但是,现阶段我国民办高校的董事会制度依然积重难改。一是董事会机构不健全。部分民办高校并未按法律法规要求设立相应的董事会,甚至还有部分高校属自然人办学的现象,有董事会“虚设”之嫌。二是董事会成员结构不合理,存在“两多两少”的现象。两多即董事会成员中学校办学成员多,与出资人有亲缘关系的成员多;两少即熟悉教育规律的外部人员少,教职工代表少且几乎没有学生代表和学生家长代表。有的民办高校董事会还存在成员“虚构”现象。三是董事会职能“虚化”。即由决策机构退化为咨询机构,根本没有履行或无法履行董事会的七项职权,决策机构未能真正落实。四是董事长与校长关系没理顺,职能分工不明。董事长“越位”现象较普遍,对办学干预过多,而校长往往又缺乏独立、充分、明确的授权,真正的办学权无法得到有效保障。[11]

如果将高校比作股份制公司,则校长就类似CEO,是具体执行机构的负责人,是董事会具体决策的执行者,拥有完全的执行权。与企业界业已形成的职业经理制度相比,我国民办高校的校长素质和队伍建设中存在的问题日益突出。一是由于相当一部分举办者深度介入学校管理事务,使得学校执行机构的专业化程度偏低,实际运行效率不高;二是现有民办高校校长队伍来源较为复杂,职业背景差异较大,其年龄结构、知识结构和专业结构等不尽合理,也不能很好地适应学校发展需要。[14]总而言之,就是还没有形成与民办高等教育发展规律相适应的专业化校长队伍。

监督机构的缺乏也是各界批评的要点。该问题的凸显是由于董事长或校长独揽大权,而我国现有法律法规也未明确要求民办高校必须建立相应的监督机构。虽然我国已采取民办高校督导制度,但还不能彻底改变民办高校监督机构建设严重滞后的现状。从目前来看,我国几乎没有民办高校建立类似于日本私立高校的监事会,设立相近的监督机构为数也不多。据调查,在 45所样本民办高校中,单独设立了常设监督机构的学校只有 8所,占的比例不到五分之一;而未设监督机构的民办高校数高达 37所,占八成以上。[14]

2.治理制度建设严重滞后。改革开放以来,我国民办高校的发展尽管遇到种种挫折,但发展速度之快是人们始料未及的。从 2000年至 2004年的 5年间,经批准有学历授予权的民办高校数由 42所增加到 228所,在校生由 6.83万人增加到139.75万人,分别增长了数倍和数十倍。民办高校在校生数占全国高校在校生数的比例从2000年 1.22%上升到 2008年的 19.4%。[15]

民办高校这种跨越式发展导致了治理制度的严重滞后,表现在两个层面:一是从全国范围而言,与民办教育相关的政策法规还未自成体系,政府仍停留在按管理公办高校的方式来治理民办高校阶段;二是民办高校自身的制度建设还不完善,一些高校甚至无章可循,还停留在经验管理和家长式管理层面。部分高校虽然制订了董事会章程、学校章程等一系列的规章制度,但这些制度并未得到有效的执行。

三、民办高校法人治理策略与建议

(一)明确法人性质

民办高校法人性质的模糊已是不争的事实。对比境外私立高校的法人性质,我国民办高校究竟应归属于哪类法人,学界大致形成了六种主要观点。

1.“事业法人”说。徐澜波、李丹认为,民办非企业单位难以归入我国民法规定的企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人之中,实践中对其设立、活动、组织结构、财产性质与利益归属既缺少明确的规范又易产生混乱。因此,建议扩大现有事业单位法的内涵,构建事业法人,使之既包括民办非企业单位法人和原有的事业单位法人。[16]在此基础上还衍生了另一种细分说,即将民办高校定位为“教育事业单位法人”、“民办事业单位”和“自收自支的事业单位法人”。该观点主张,在《民法通则》关于法人的规定未作修改之前,不赞成将民办高校定性为事业单位法人,而是在事业单位法人大前提下进行再分类,以使民办高校和公办高校取得平等的法律地位。持这种观点的代表人物有邵金荣、朱永新和董圣足等[17][12][18]。此种观点似乎也得到了实践界的呼应。《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定 (湘政发 [2008]1号)》就明确规定,“民办学校是民办事业单位”。[19]

2.“公务法人”说。马怀德认为,我国的事业单位与大陆法系国家公务法人在功能方面有很多相似之处,如都是国家依法设立的公益组织,具有特定的行政上的目的,提供专门服务等,但在我国由于无公、私法之分,也无公法人、私法人之别,所以学校等事业单位实际上处于模糊的法律地位,应将我国履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位于公务法人。[20]林卉也认为,私立学校具有行政主体之代表组织的性质。当它对其成员或利用者作出处分,影响到相对人的身份权与基本人权,而且相对方诉诸法律并作为行政案件受理时,私立学校也可成为行政诉讼中的被告。因此,从现代法治的观点看,私立学校是一种特殊的公务法人。[21]

3.“财团法人”说。我国著名民法学专家江平认为,财团法人是以财产的集合为基础而成立的法人,是财产的集合体。[22]由于财团法人以财产的集合为基础,因而没有社员,代表法人开展活动的人不是它的社员,而是管理人员。同时,管理人员的变更也不影响到财团法人的存在。在法律调整上,对财团法人一般只在民法中予以简要的规定,具体活动和管理则由财团法人的组织机构按其设立人的意志自由决定。[22]我国著名的教育法学家劳凯声则认为,虽然我国《民法通则》没有采纳社团法人和财团法人的分类,但这并不意味着我国没有类似于财团法人和社团法人的组织。[23]民办教育专家胡卫进而呼吁引入国外的私立学校财团法人概念,并特别指出,我国现有的法律对民办学校的管理与国外对财团法人的管理实质上是一致的。[24]正如劳凯声所言,在我国民办高校中也的确存在捐资办学的现象,如福建的仰恩大学等。事实上,在我国台湾地区,也将私立学校定性为财团法人。因此,将非营利性或公益性民办高校定性为财团法人也顺理成章,再合适不过了。

4.“学校法人”说。财团法人也具有自身无法克服的弊端,如营利性和家族化倾向。正因为如此,所以日本在战后设立私立学校时,放弃了战前行之已久的财团法人形态,转而采取学校法人制度。根据日本《私立学校法》的规定,学校法人是指以设置私立学校为目的而设立的法人。社会组织通过成为学校法人,可以举办多所学校,实质上是一种典型的多校一法人制度,与财团法人侧重一校一法人有着根本的区别。王利明认为,我国经济体制改革的迅速发展,必将促进高等教育体制改革的深入进行。而高等教育体制改革的主要内容应该是转变政府职能,扩大高校的办学自主权,将高校办成具有一定权利和义务的法人,使其形成自我发展、自我完善的内部机制,从而促进我国高等教育事业的蓬勃发展。虽然我国现有法律对高校法人尚无明确规定,从高校的性质、特征和法人制度的本质来看,他认为,高校法人是指依法设立的、以培养具有大专以上学历的人才为目的的、具有独立的财产权限和办学自主权限的社会组织。[25]学校法人一方面既具有法人的共性,如是独立的社会组织、有独立的财产、独立承担责任,另一方面,由于是专门的教育机构,也有其特殊性,如公共性、公益性和教育性。[26]

5.“公益法人”说。薄建国认为,我国民办高校与公办高校从资金来源、所得税政策、教师权利、学生权利等方面相比,地位仍然有很大的落差,主要根源在于两者享有同等法律地位的规定仍然处于虚置状况。[27]一般而言,公办高校具有公法人的法律地位,但从公办高校与政府关系的调整方向上看,公办高校逐步从政府的附属地位向独立法人转变,逐步取得非公、非私、非营利的第三部门性质,参照西方国家的非营利组织,第三部门视野中的公办高校法人制度改革的方向是建立公益法人。民办高校从改革方向上看,同样属于第三部门的公益法人,这种定位能使其获得与公办高校同样的法律地位,实现公平竞争,也有利于落实办学自主权和实现分类管理。[27]

6.“营利法人”说。叶芸认为,教育领域存在着营利行为,教育的营利性也是教育发展到一定阶段的产物。我国《民办教育促进法》第五十一条规定“出资人可以从办学结余取得合理回报”。这种“办学结余”指的就是民办学校的办学盈余、赢利或剩余,也可以理解为民办学校的利润,或经济利润。由于相关的法律、法规中规定“合理回报”来自“办学结余”,但同时并未对“合理回报”的范畴进行规定,即未特指民办学校的举办者只能获取正常利润,因此,在实践中,民办学校的举办者就存在着获得正常利润或经济利润的可能。在国外,这种营利性高等院校发展异常迅猛,在我国,虽然还没有存在注册为营利性法人的民办高校,但在现实中也有一批营利性教育机构。所以,民办高校的性质应由民办高校的办学利润的分配形式决定,而不是看其是否存在办学利润。在这种意义上,即使相关的法律规定,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构,但是民办学校能否营利与能否成为营利性法人,并不一定与相关的法律法规的精神相抵触。因此,不论是从理论及实践方面看,还是从发展趋势看,我国民办高校都可以成为营利性法人。[28]

(二)明晰产权归属

产权明晰指的是产权归属主体的明确和财产权内容的明确,以及权能范围的界定。[29]客观地说,一方面我国引入市场经济体制的时间不长,学界及公众对产权的内涵和外延理解存在着诸多分歧,尚未达成比较一致的意见;另一方面,我国民办高校跨越了世纪,在不同历史阶段,其创建的方式也各不相同。因此,民办高校的产权始终未能得以清晰划分。学界对谁应该拥有民办高校的产权也产生了诸多争议。

1.单一归属说。即民办高校属于某一个单一的法人主体。这种说法又可细分为三种观点。即:(1)产权归举办者所有,持这种观点的人多为私人办学者;(2)产权归社会公共群体所有,持这种观点的人主要从民办教育的公益性出发,认为民办高校的产权在公益性制度约束下,只能属于社会所有;(3)产权归学校所有;(4)产权归国家所有。

2.多元归属说。持这种观点的人认为,在计划经济体制下,学校是国家举办的,其产权归属较明晰,但这种单一的产权制已难以适应投资多元化的需求。因此,胡赤弟认为,随着高等教育的发展,要想最大限度地吸引民间资金参与高等教育事业,就要彻底改变过去单一的产权制度。[30]在具体划分上,这种说法主要坚持了高校资金来源和高校办学性制质两个维度。在高校资金来源方面,李维民认为,举办者投入民办学校的财产归举办者所有;国家直接、间接投入所形成的校产归国家所有,在学校存续期间归学校法人享有使用权;受赠资产在学校存续期间归学校所有,并依法行使管理权和使用权;校产增值部分归学校所有。由“滚动发展”形成的财产,举办者不享有产权,学校的产权属学校所有。国家应对这部分产权进行界定,规定这部分产权属国家、集体共同所有。[31]现阶段,我国民办高校大致有两种类型,即投资办学和捐资办学,对应地存在两种高校类型,即营利性民办高校和非营利性民办高校。靳希斌认为,社会捐资举办的学校,其产权应归私立学校所有,学校财产由学校管理、支配和使用,不得转让或用于担保,任何组织和个人不得侵占私立学校的财产。投资举办的私立学校其产权归投资者所有,学校可按企业方式来进行管理与经营,投资者拥有学校财产的所有权和收益权。投资者是学校的法人代表,学校在经营期间的营利部分,投资者可以获取合理的回报。按照谁投资、谁拥有、谁受益的原则,私立学校的产权应属举办者,并享有学校财产的收益权和回报权。[32]

(三)完善法人治理结构

什么是治理结构?通俗地说就是由哪些组织或个体来控制的问题。就股份制公司而言,国际上公认且通行的做法就是,谁是所有者就应该由谁来控制。然而,由于股份制公司导致所有权与控制权的分离,使得在这些公司中出现了内部人控制的现象。究竟是由出资人、董事会还是由CEO来控制公司,尚存争议。事实上,这种现象在教育领域尤其是民办教育领域中大量存在。由于公办高校其产权属国家所有,相应地,其治理结构也比较简单,一般而言是由政府作为出资方指派代理人进行治理。而民办高校的产权构成异常复杂,既有国有资产,又有出资方投入的财产,还有办学积累的财产等。因此,其治理结构也相当复杂。

良好的治理结构有利于保证民办高校的正常运转,也有利于民办高校正确处理好与利益相关方的关系。从目前而言,民办高校的治理结构还没有很好地体现分权制衡的治理本质,利益相关方参与治理的范围和程度也还相当有限。

沈有禄从宏观、中观和微观三个层面提出了完善高校法人治理结构的思路。[33]宏观上,就是要处理好国家与高校之间的行政与民事关系。政府在办学权方面,更多地体现在提供服务和法律等制度的创新与保障上;在管理权方面,政府应更多地依靠行政合同而使高校成为一个独立的法人实体,使学校获得更大的独立自主办学的权力,真正实现“独立办学、自主经营、自我发展、自我约束”的目标。中观上,就是现代高校制度的中介治理结构。在这方面,应该通过一系列中介市场的建立和完善,进一步界定公共领域教育资源的产权,使其外部效益内部化。微观上,就是高校产权的内部分配问题,即落实现代高校内部的权利结构问题。这种内部治理结构由股东会、董事会、监事会、校长、教代会及学生家长会构成,实行董事会领导下的校长负责制。

胡四能、韩民等认为,要从以下四个方面来完善法人治理结构:(1)进一步完善法律规划,形成分权与制衡的法人治理组织结构。董事长不宜兼任校长,同时,建立健全的监事会制度;(2)完善董事结构。增设与学校举办和管理没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任独立董事。同时,保证教职工参加董事会;(3)进一步加强内部制度建设,完善各项运行程序规则,对董事会、校长、监事会等决策机构、执行机构、监督机构之间相互制衡的方式与程序的制定安排要公正、公平,同时,制定和完善民办高校董 (理)事会会议议事规则;(4)正确处理好董事长与校长的关系,明确双方的权利与义务。[34-35]

(四)落实民办高校法人财产权

“法人财产权”的概念是建立现代企业制度的核心所在。为了实现由计划经济向社会主义市场经济体制的转型,上世纪 90年代初,中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》一文中明确提出了“法人财产权”的概念。什么是法人财产权?法人财产权是企业参与市场竞争的先决条件。通俗地说就是企业法人对其财产依法拥有的独立支配权。企业法人凭其财产而具有独立的民事行为能力,依法享有民事权利,承担民事责任,成为民事主体。确立法人财产权的目的就是使企业成为自主经营、自负盈亏的经济实体。

在 2002年 12月 28日公布的《民办教育促进法》第 35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国家资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”2006年,国务院办公厅又发布了《关于加强民办高校规范管理,引导民办高等教育健康发展》的通知,也就是所谓的 101号文件。通知指出,民办高校要落实法人财产权,出资人按时、足额履行出资义务,投入学校的资产要经注册会计师验资并过户到学校名下,任何组织和个人不得截留、挪用或侵占。2007年 1月教育部颁布第 25号令,即《民办高等学校办学管理若干规定》,规定第七条要求,“民办高校的资产必须于批准设立之日起 1年内过户到学校名下。本规定下发前资产未过户到学校名下的,自本规定下发之日起 1年内完成过户工作。资产未过户到学校名下前,举办者对学校债务承担连带责任”。那么如何才能落实民办高校法人财产权呢?

董圣足、黄清云认为,除了要做好民办高校举办者的思想工作外,还提出四个建议:一是要建立专门的协调机构,即建议由省级政府办公厅牵头,会同同级财政、税务、工商、银监会、上地、房产和教育行政部门等组成联合工作机构,对民办高校落实法人财产权问题进行专题研究,协调好各方面的政策;二是要按照总体要求、分类指导的原则,稳步推进;三是要研究制订切实可行的民办学校财务会计制度,加强对民办高校内部财务管理的审计与监督;四是深入落实同等待遇和各项优惠政策,给予民办高校适当经费扶持,除了设立民办教育政府专项资金,在项目建设上给予民办高校一定扶持和奖励外,还可考虑在教育经费经常性预算上给予民办高校适当比例的经费补助,以帮助民办高校克服资金困难,改善办学条件,提高教育教学质量。确保民办高等教育事业健康、平稳地向前发展。[36]

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Abstract:The issueof corporate governance isoneof themost important factorswhich restrict the sustainable developmentof nongovernmental institutionsof high learning.Now there are several problems existing in corporate governance,including the vague of the legal person,unclear of property rights,un-implement of the legal property rights and so on.Therefore,countermeasures need to be carried out to solve those problems.

Key words:non-governmental higher education;non-governmental institutionsof high learning;corporate governance;legal person;property rights;legal property rights

On the Corporate Governance in the Sustainable Development of Non-governmental Institutions of High Learn ing:Based on Summary of References

ZHOU Jianglin

(Shanghai Academy of Educational Sciences Institute for Higher Education,Shanghai,200030,China)

G648.7

A

1671-2714(2011)01-0012-08

2010-07-14

国家社科基金教育学青年课题“我国民办高校可持续发展的基本条件和主要政策研究”(CGA090112)

周江林 (1972-),男,湖南祁阳人,助理研究员,硕士,研究方向:高等教育管理。

(责任编辑 毛红霞)