高等教育体制改革的目标模式与实现路径

张旭昆

(浙江工商大学经济学院,浙江杭州 310018)

高等教育体制改革的目标模式与实现路径

张旭昆

(浙江工商大学经济学院,浙江杭州 310018)

中国要想成为世界上第一流的强国,就必须在高等教育体制上实行彻底变革,彻底改变原有计划体制下形成的不合时宜的办学目标、办学理念和办学方式。未来我国高校改革的目标模式应当是:运行基本市场化,办学主体多元化,高教服务自主化、多元化、灵活化。而改革的基本特征应当是渐进稳健。这种渐进稳健表现在两个方面,一是民办大学先行一步,二是公办大学渐进更新。

高等教育;体制改革;市场化

DO I:10.3969/j.issn.1671-2714.2011.01.018

教育体制是 21世纪国家竞争力的决定性因素。因此,教育体制的改革是当前最值得重视的改革之一,教育体制改革的滞后是当前最严重的滞后。笔者主要探讨高校教育体制改革的目标模式和实现路径。

一、高校教育的性质

(一)高校教育的目标:培育专用性人力资本

用人力资本理论的术语来讲,大学主要是培育各种类型和不同程度的专用性人力资本。对高校所培育的人力资本做最广义的解释,可从两个角度来讲。从个人角度来讲,它包括使受教育者日后能够在社会上谋生的一切能力,包括有效从事物质生产和劳务服务的知识和技能,可简称技能性人力资本;还包括使受教育者日后能够不断张扬个性、实现个人自由的各种能力。从政府角度来讲,它包括政府所主张的意识形态和价值观念;包括一切有利于实现政府目标 (包括经济发展、政治稳定、政权稳固、等等)的能力。这种广义人力资本的内部,在一定条件下是存在矛盾的。张扬个性,实现个人自由的各种智能在一定体制下可能不利于实现政府的某些目标。这两者之间的矛盾是当前我国高等教育体制改革难以展开的根本原因之一。[1-4]

除了培育人力资本,大学还要承担科学研究的功能。囿于篇幅,本文暂不探讨高校科研体制的改革。

(二)高校教育涉及的决策主体和供求关系

培育专用性人力资本,涉及三对决策主体和三对供求关系:企事业 (不包括高等教育部门,下同)、政府、高等教育部门,是人力资本存量的需求方;家庭部门,是人力资本存量的供给方和人力资本投资的需求方;教育部门,是满足家庭部门人力资本投资需求的供给方。三者关系可以用以下高等教育相关主体关系结构图表示 (见图 1)。

虚线表示货币流向,家庭部门向高等教育部门支付货币 (虚线 1)购买其教育服务,以满足对人力资本的投资需求;高等教育部门向家庭部门提供教育服务 (实线 5)。企事业、政府、高等教育部门向家庭部门支付货币 (虚线 2、3)购买其人力资本存量;家庭部门向它们出售教师等人力资本存量 (实线 6、7)。企事业、政府向高等教育部门支付货币 (虚线 4)以资助生产人力资本。

在这三对供求关系中,企事业、政府、高等教育部门对人力资本存量的需求是最终需求,家庭部门通过人力资本投资形成的人力资本存量必须适应这个最终需求,因此高等教育部门对家庭部门的教育服务必须适应这个最终需求。高等教育部门的绩效只能根据长期中它满足这一最终需求的程度来测定。

二、目标模式与实现路径

(一)人力资本未来需求的不确定性:市场必不可少

因为社会的人口、资本、技术及偏好都在不断变化,进而引起产业、职业的盛衰变更,从而社会对专用性人力资本的各种类型和程度的需求也不断变化。这就造成了社会对不同类型、不同程度专用性人力资本未来需求的不确定性。

计划部门很难预先确知社会未来对各类及不同程度专用性人力资本①的需求及其变化。用计划安排学生入学和分配生源将出现麻烦。

社会对各种专用性人力资本在专业和程度两方面需求的不确定性,意味着计划机制将是低效的。因此必须引入市场机制。市场是社会面对不确定性时的一种多方押宝机制,市场供给者的未来预期是多元的,正确预期和错误预期按照一定分布并存,虽然有不少决策者由于预期失误而受损,但是整个社会由于另外一些决策者的正确预期而受益。

(二)从非经典性市场转向经典性市场

要在高等教育领域建立市场机制,需要明了高等教育所涉及的各个行为主体及其相互联系。首先,拥有专用性人力资本的家庭与需要它们的用人单位 (不包括大学)之间形成大学生就业市场,图 1中的虚线 2和实线 6分别表示该市场中的收入流和产品流;其次,培育专用性人力资本的大学与进行人力资本投资的家庭之间形成高等教育市场,图 1中的虚线 1和实线 5分别表示该市场中的收入流和产品流;再次,是大学与大学最重要的生产要素教师之间形成的市场,可称之为师资市场。图 1中的虚线 3和实线 7分别表示该市场中的收入流和产品流。最后是大学与其它要素供给者 (如建筑企业、银行、教学设备供应商等等)之间形成的市场,这在图 1中未予反映,也非分析的重点。

通常认为市场比计划更有效率,但中国 30多年的市场化实践说明,并非任何市场都有效率。市场要有效率,首先必须是竞争性的,但仅有竞争远不足以保证效率,还需要市场中的行为主体具有相应的目标函数和依据市场信号自主做出抉择的权力。其次,需要规制市场的政府具有公益最大化的效用函数,在操作上就是要把追求市场竞争最大化作为规制的基本准则,因为只有竞争才能保证最大限度地维护最大多数人的利益。具有上述这些特征的市场可称之为经典性市场,而不完全具备上述特征的是非经典性市场。

非经典性市场的第一个特征是行政力量维持的垄断或低度竞争状态,以及由于价格控制导致的卖方 (短缺)市场。第二个特征是产品和服务的供给者不追求利润最大化,而是其它目标,如企业领导人追求官位升迁、在职闲暇消费、最小风险等,从而对市场信号不敏感,不及时做出正确回应。第三个特征是负有规制责任和权力的政府部门不追求公益最大化,不热心促进竞争,而是注重维护和强化自己的部门利益。这种非经典性市场导致低效率的具体机制,本文不赘述。具有上述特征的非经典性市场在今天的中国比比皆是。今天中国经济市场化改革中出现的许多不尽人意之处,直接原因就是大量存在非经典性市场。遗憾的是不少人往往把非经典性市场带来的问题统统归咎于市场化改革。

与高等教育有关的上述三个市场中,大学生就业市场上的供给方是家庭,其目标可以高度概括为广义收益 (货币、声誉、职业偏好等)最大化;需求方是用人单位,其中民营企业的目标可以假设为利润最大化,国有企事业单位和政府部门的目标比较复杂,可以简单地概括为各种目标加权均值的最大化 (各个单位的各种权重各有不同,可能偏重利润最大化,也可能偏重员工总收益最大化,还可能偏重单位领导个人利益最大化)。各种偏离利润最大化的目标,对于这个市场的运行效率会有一定影响。但由于当前这些单位招工考试的日益规范,总体上讲,这个市场比较接近于经典市场。师资市场上供给方同样是家庭,其目标也是广义收益 (货币、声誉、职业偏好等)最大化;需求方是高校。高等教育市场中需求方是家庭,其目标可以假设为追求人力资本投资回报率最大化;供给方是高校。这是需要重点分析的对象。

高等教育市场是一个供求双方都受到教育行政管理部门严重约束的非经典性市场,带有浓厚的计划经济色彩,可以说是大计划小市场。高校的区位布局、专业设置、教学内容、课程设置、教学年限、授课方式、师资评聘及招生人数等等,基本由教育行政管理部门确定,作为人力资本投资供给方的高校只有有限的自主权。由此,作为人力资本投资需求方的家庭,其选择的主权也受到严重侵扰,不得不在教育行政管理部门强制搭配的“菜单”中作无奈的选择。家庭对于高校和专业的一定限度的选择掩盖了高等教育市场的计划色彩。家庭在这个市场中实际上只有一个垄断供应者,即教育行政管理部门。而各个高校只是这个唯一垄断者的分支。家庭只能在这个垄断者的各个分支之间进行选择。

在这种非典型性的高等教育市场中,垄断者教育行政管理部门与高校之间是一种委托——代理关系。在这种关系中,不能说各个高校之间没有竞争,但这种竞争并非是面向市场的“争利于市”,而是面向上级教育行政管理部门的利益之争,只有当教育行政管理部门的目标与市场需求方家庭的目标一致时,两者才可能达到相同的效率。否则利益之争的效率往往低于“争利于市”。因为利益之争一定会导致大量的降低效率的设租寻租行为,滋生众多腐败现象。

在这种市场中,高校的目标函数和行为方式对于高等教育市场运行效率影响很大,值得仔细分析。

高校的目标需要区分名义的和实际的。名义上我国高校都是为社会培养合格人才的。但何种人才属于合格,以什么标准考核高校实现目标的优劣?这两个问题的解答决定了高校的实际目标和行为。实际目标和实际行为都是制度的函数。我国高校在制度上有三个基本特征:(1)基本公办,高校办学经费主要依赖于政府拨款;(2)校级领导都是由教育行政部门自上而下委派任命的政府官员,其命运掌控在委任他们的行政部门手中;(3)学校党委是最高领导。这三项基本制度对于学校的目标函数和行为方式具有决定性影响,是高校行政化、衙门化、官僚化的根源。它们共同决定高校的目标函数不可能脱离教育行政部门的许可范围,必须迎合其偏好。同时目标的实现程度要由教育行政部门来确定。这就意味着高校不可能拥有真正意义上的自主权,最多拥有一种“鸟笼自主权”,即享有教育行政部门规定范围内的自主权。这种“鸟笼自主权”未必一定不好,只要教育行政部门能够对社会未来所需要的各类人力资本作出准确预期,同时能够设计一套准确反映高校工作业绩的考核指标和激励制度,高校听命于政府也未尝不可。问题是在一个未来充满不确定性的世界里,教育行政部门能否做到给所有管辖的高校规定具体且又正确的目标,并有效考核和激励呢?从近几年争议颇多的高校教学评估造假问题来看,教育行政部门并不具备这种能力。在政府不具备这种能力的条件下,高校听命于政府一定会降低人力资本的培育效率。

在政府几乎控制高校所有办学资源的体制下,为了把有限资源分配给各个高校,为了克服代理方 (高校)的道德风险,委托方 (教育行政管理部门)不得不建立各种考核 (激励制度),以确保高校实现教育行政管理部门所设定的目标。委托方对代理方的考核指标必须是简单明了、不容忽悠、便于考核和可以横向比较各个高校优劣的硬指标。由此,便于比较的数量化科研指标就成为最重要的指标。于是,为了从教育行政部门争取到有限的办学资源,所有高校都竭力提高科研的数量指标,努力升格为研究型大学,而不顾大学生就业市场的实际需要。而为了考核教学效果,就产生了“教学评估”。激励方式无非是物质刺激和声誉激励,于是种种名目的重点院校的确立也就在所难免。

由此可知,当前争议颇多的“教学评估”、“重点院校”,实在是现有教育计划体制的逻辑产物。如果既要保持这种体制,又要废除“教学评估”、“科研数量”等考核指标和“重点院校”制度,除非能够找到更好的考核指标和更好的激励制度,否则就意味着剥夺了教育行政管理部门迫使大学提高教育质量的控制手段,大学将不再有利益之争,同时又不“争利于市”。而一旦没有任何竞争,又如何保持和提高大学的教学质量?

这种体制决定了高校的目标和行为只会围着教育行政部门的指挥棒转,不会充分响应大学生就业市场的供求信号。当前我国人力资本市场上的结构失衡,中等人才短缺而高等人才过剩,大学生就业难,就业收入迅速下滑的局面,就是明显的例证。

高校决策者不以“争利于市”的市场主体的身份而是以有利益之争的官员身份做出决策,其结果必定是使高等教育市场成为一种非经典性市场,虚有市场之伪装,学校归根结底还属政府。

不对高校进行市场化、民营化改革,付出的代价就是高校行政化、衙门化、官僚化。既要避免行政化,又想回避市场化,只能是一种高等教育改革的乌托邦。

在高等教育部门建立经典性市场,决不能像20世纪 90年代的所谓高等教育产业化那样仅仅放开政府对学费的管制。反对高等教育产业化的呼声,实际上反对的是在产业化的旗号下出现的高等教育学费的上涨。而那场改革基本上没有改变计划管理的传统模式,实质上是一次伪市场化的“改革”,由此形成的所谓“市场”,实质上是一种“非经典性市场”,一种虽有交换但缺乏市场竞争、缺乏对市场势力有效制衡、供给方对市场需求不够关注、更注意教育行政部门的眼色、政府规制以部门利益为导向的市场。

(三)高等教育改革的基本目标模式

今后高校教育体制的改革应该是全面配套改革。高等教育体制改革的目标模式应当是以民营化、市场化为主体和主导,以政府有限的适当干预为补充。必须彻底改变目前这种沿用计划体制的方式和手段管理高校教学与科研的现象。概括地讲,高校改革的目标模式应当是:运行基本市场化,高校主体多元化 (从出资角度看,可以有公立、民办、外资等等;从功能角度看,可以有研究型、普教型、高职型等等),高教服务 (专业设置、教学内容、课程设置、教学年限、授课方式、师资评聘等等)自主化、多元化、灵活化。

市场化的重要内容之一,就是高校的日常教育经费应当大部分通过学生的学费解决 (除个别特殊专业外)。而各个高校和各个专业的学费由市场供求决定。这将迫使高校高度重视市场需求,重视社会对人力资本的最终需求,重视提高教学质量,而不是讨好教育行政部门。这将有助于稀缺的高等教育资源的合理配置,避免社会对高等教育服务的过度需求。

只要家庭部门能够按照竞争性价格向用人单位提供专用性人力资本,这种行为就不具有正外部性。只有存在专用性人力资本的买方垄断市场时,由于价格被人为压低,家庭提供专用性人力资本的行为才具有对于买方的正外部性。具有正外部性的产品可以进一步分为行为者收益大于成本的产品和行为者收益小于成本的产品。只有后者才需要政府提供。而家庭提供专用性人力资本的行为即便有正外部性,也是属于前一种情况。这就意味着不需要政府动用纳税人的钱来资助家庭进行专用性人力资本投资,专用性人力资本投资的费用应当由受教育的家庭支付。理性的家庭会权衡对孩子进行专用性人力资本投资的利弊。

当然,由于有限理性和未来需求的不确定性,家庭可能误判。当政府直接资助大学降低家庭费用,同时不资助中等职业技术学校时,就更加如此。其结果就是社会更需要中等人才时,却有过多的孩子接受了高等教育。

如果政府不资助,家庭接受高等教育的费用就会提高,一些家庭经过权衡就会让孩子接受中等教育。而另外有些家庭虽然知道接受高等教育更加合适,但由于一时难以支付高额费用而无法让孩子接受高等教育。许多人往往以此为理由要求政府强制降低家庭支付高等教育的学费,同时由政府直接拨款给高校来维持高校的收支平衡。其实针对这种情况,社会的最优选择并非是让政府直接资助高校并强制降低高校学费。应当首先考虑高昂的教育费用是否由竞争不足所致,是否应该通过加强竞争来降低教育费用;其次是要建立针对这种情况的信贷机制,帮助那些自信通过高等教育可以做到收益超过成本 (包括贷款成本)的家庭作出正确选择。同时,在基础义务教育普及之后,要改变希望工程的工作思路,由资助中小学学生转变为主要资助大学生。

如果由于某种原因使得某种类型 (程度)的人力资本的收益低于市场均衡价格,那么家庭自然就需要相应地降低高等教育费用。如我国不少地区中小学教师的收入一度偏低,导致的一般性后果是人们普遍不太愿意选择这个职业,因此政府就通过资助降低甚至免除师范院校的学费。其实这种做法的效率值得怀疑。因为只要中小学教师的收入低于市场均衡水平,个人在接受免费师范教育之后仍然会想尽办法逃离教师职业,即便一时无法脱离,也不会有足够的工作热情。因此政府与其资助师范院校,不如提高中小学教师的待遇,使它成为一项对个人有吸引力的职业。提高中小学教师收入水平和资助师范院校,是公共支出两个可以互相替代的选择。两者的效率可以通过调查研究进行比较。从直接支出水平上看,提高中小学教师收入是终生的,而师范生免费教育只有四年,似乎前者所需经费更多,后者较为节省。但是如果考虑了间接费用,考虑对中小学教师的有效激励产生的全部社会后果,可能前者是更优的选择。

在收费基本市场化的同时,学费贷款制度也必须配套完善,以保障每一个有相应学习潜力的年轻人都可以自主选择高校。

只要高校的日常教育经费主要由市场筹集,就会出现多元化的高等教育发展趋势,高校不会再一味追求成为研究型大学。社会客观上并不会要求所有高校都去从事科研,培育各种专用性人力资本同样具有重要价值。

只要高校的日常教育经费主要由市场筹集,高校的目标函数就将是长期中广义利润的最大化。广义利润不仅包括每年的学费收入减去开支的余额,还应当包括已毕业学生的捐赠。一个大学如果以广义利润最大化为目标,尤其是追求已毕业学生志愿捐赠的最大化,那它一定会努力培育学生的技能性人力资本和道德素质。追求利润并无不妥,只有用违法失德的方法追求利润才应当受到谴责乃至惩罚。只要允许高校追求长期中广义利润最大化,民间资本就会有充分动力进入高等教育市场,办学主体才会出现多元化趋势。

只要高校的日常教育经费主要由市场筹集,大多数专业就必定面向市场,根据各种用人单位对人力资本存量的最终需求来确定专业设置、课程设置、师资选培、学科建设、招生人数、培养方向以及应用性科研方面的课题选择、成果鉴定。

当然,高等教育市场运行的市场化也会带来一些问题,主要是学生和家长对不同高校的教学质量信息掌握不充分。而由于社会对不同类型、不同程度专用性人力资本未来需求的不确定性,家庭部门专用性人力资本投资的未来收益是有一定风险的。家庭部门需要能够降低这种风险的机制。为了降低这种风险,家庭最关心的无疑是各个高校教育质量的真实信息。但高校提供的人力资本培育服务是一种体验品甚至信任品,只有经过体验才能知道其质量,甚至体验之后也无法准确判断其质量。

自主权的扩大导致高校体制和绩效的多元化,难以用一套标准去衡量所有高校的绩效。教育质量也很难通过单一指标而得以充分体现,而是需要一个指标向量。高校教育质量主要应当通过所培育的人力资本被社会最终需求的程度来显示。因此,高校教学评估改革的一个重要方向是要从以投入信息为主要依据转向以产出信息为主要依据进行评估,重点评估当年毕业生的真实就业情况,毕业生在职场的成功率,学生毕业三年、五年、十年后的职业、收入、纳税情况以及回校捐赠情况。为此,可以建立以民间评估机构为主的竞争性的搜集和发布教学质量信息的市场机制,即高校评估市场,由不同评估机构按照不同的但必须公布于众的标准对各个高校进行评估并公布于众。教育行政管理部门有责任也有义务尽可能全面地搜集高校各方面的真实信息,并向所有评估机构公布所了解的高校信息;同时要严厉打击高校掩盖不利于自己的真实信息和提供有利于自己的虚假信息的行为。为了避免教育行政管理部门可能出现的偏袒和护短行为,需要媒体发挥特有专长。能否建立有效的信息披露机制,克服学校和家庭双方信息不对称带来的弊端,是高等教育市场能否取得成功的关键之一。

高校在运行基本市场化的基础上,实行股东董事会制订战略决策选择校长、教授委员会制订管理规则监督校长、自治学生会维护学生利益、校长实施日常管理这样一种新的内部管理模式。

与高等教育的上述改革相应,各级教委应当分为两个部分,一部分作为政府部门负责中小学义务教育,制订有关政策,承担教育券的发放和回收工作,确定中小学基础设施的布局、规划和基本建设,收集属地中小学教学质量和财务信息并公告社会,以帮助家庭做出正确择校选择;另一部分则从目前控制大量高等教育资源的管理控制部门逐步演化为主要承担协调功能的为各个高校服务的高等教育行会。

(四)高等教育改革的基本路径

高校改革的基本路径应当是渐进稳健。这种渐进稳健表现在两个方面,一是民办大学先行一步,二是公办大学渐进更新。

首先,应当允许民间资本和外资投资高等教育,率先践行新模式。政府有关部门不得随意进行行政干预。民办大学和外资大学没有历史包袱,容易实行新模式,可以成为新模式的试点,为公办高校的改革提供借鉴。在改革的初始阶段,尤其需要引进外资兴办大学,以充分吸收发达国家比较成熟的办学经验。

然后,逐步给予原有公办高校更多的自主权:根据市场的长短期需求预测设置专业的自主权,确定各个专业招生人数 (从而整个学校总体招生人数)的自主权,学历学位层次结构 (博、硕、学士比例)的自主权,学位授予的自主权,各个专业不同学历层次收费标准的自主权,各个专业课程设置、课程内容、课时长短、教学方式的自主权,教工评聘、工作要求、业绩考核、薪金待遇的自主权,学校内部管理机构安排的自主权,学校是否需要盈利的自主权,是否及如何引进民间资金和外资的自主权等等。上述各项自主权的扩大都必须渐进实施,同时要安排好先后次序。例如收费标准的扩权宜实行双轨制渐进式改革,内部管理机构的改革宜逐步达到目标模式等等。

扩大自主权改革宜从博士生开始。因其影响面小,出现问题成本不高,易于纠正。首先是要取消招生人数和专业的计划安排,由各个高校 (先是已经具有招生资格的高校,经过两三年实际操作后扩展到所有高校)自主确定招生人数和专业结构。博士生自选学校、专业和导师,自找出路,自付费用。一旦自付费用,就可消除“廉价读博”的现象,迫使每个人要根据个人终生的成本—收益核算来决定是否读博。读博费用由市场机制决定,不需要教育行政部门干预。政府需要的特殊专业 (需要严格界定)由政府资助学生,但无须政府定价。

通过博士培养制度的改革摸索经验,初步成功以后扩大到硕士培养,最后改革大学生的培养制度。

与高等教育的改革相配套,需要按照市场化、民营化的原则逐步建立系统的、完善的成人终生培训体系,以满足个人不断充实和更新人力资本的需要,满足社会对各种不断变化的人力资本的需求。

总之,必须对高等教育的一些重大制度进行坚决而又稳健的改革,以建设真正的创新型国家,实现中华民族的伟大复兴。

注释:

① 包括数理化、天地生、工农医、文史哲、法商社、传 (媒)教 (育学 )军 (事 )。

[1] [美 ]西奥多·W·舒尔茨.人力资本投资:教育和研究的作用[M].北京:商务印书馆,1990.

[2] [美 ]西奥多·W·舒尔茨.对人进行投资:人口质量经济学[M].北京:首都经济贸易大学出版社,2002.

[3] [美 ]加里·S·贝克尔.人力资本 [M].北京:北京大学出版社,1997.

[4] [印 ]塔帕斯·马久姆达.新教育经济学导论[M].北京:中国财政经济出版社,1987.

Abstract:The higher education system reform is inevitable if chinawants to become a first-class Country in theworld.Completely change the outdated system of educational goals,educational philosophy and educational way are essential nowadays.The future objectivesof the college reform model shall be:Marketization of education,the diversification of education,and autonomy of higher education service,diversified,flexible technology.The basic featuresof the reform should be gradually.Thisp rogressive performance demonstrates in two aspects.First,the non-governmental universitiesw ill go first;Second,public universities can be gradually updated.

Key words:higher education;system reform;marketization

Target M ode and Route of Higher Education System Reform

ZHANG Xukun

(Econom ics School of Zhejiang Business University,Hangzhou,Zhejiang,310018,China)

G64

A

1671-2714(2011)01-0093-06

2010-09-19

张旭昆(1953-),男,浙江杭州人,浙江工商大学经济学院、宁波大学商学院教授,浙江大学经济学院兼职博士生导师。

(责任编辑 毛红霞)