社会理想与住宅规划——半个世纪上海住宅发展规划回顾

熊鲁霞

房子，房子，曾让多少上海人魂牵梦萦…

房子，自古不仅是生存之所，也寄托了我们对生活的理想。

住房的历史就是一部城市的历史。上海住房格局从上世纪20、30年代风靡上海滩的石库门、新式里弄、花园住宅，到如今的高档住宅、联排、独栋别墅；从建城初形成的棚户区的穷街到50、60年代的工人新村；从60、70年代司空见惯的老式公房，到90年代的四高动迁小区。上海居住模式的变迁，折射出这个城市历史人文的沧桑巨变。在这个过程中，特定的住宅与特定时代息息相关、与特定的城市发展阶段息息相关。这是一个新的时代、新的时代精神不断发展的过程。

如果说历史塑造了住宅的特色，住宅塑造了城市的性格，那么半个多世纪，上海人的住房究竟经历了什么样的变化？各个历史阶段的典型住宅又是怎样寄托了上海人对生活理想的向往与追求？又怎样影响上海城市居住发展的规划？

本文重点从上海自1949年起半个世纪住宅发展的历史轨迹，从社会理想是怎样体现在国家政策中，是怎样作为住宅发展的第一推动力，从而影响住宅规划的，作一初步思考。

一、上海住房规划的本底——租界下的住宅发展状况

只有认识上海百年租界的居住本底，才能更好地理解1949年后上海居住发展规划走过的路程、遇到的问题，更好地认识和把握上海居住未来规划的导向。

说到上海住房的历史本底，也许人们会在追忆与想象中怀念上海石库门的经典影像、怀念她曾经的精致与考究、怀念这里沉淀的海派文化的细腻和风韵：“推开黑色的木质大门，跃入眼帘的是旧上海的旗袍女人，红翠欲滴的闺门栏窗。一句“侬好，到屋里厢来坐坐。”

其实这只是上海居住本底的一部分，一小部分。

镜头1：阿拉石库门

石库门是最具上海本地特色的居民住宅，通常被认为是上海近代都市文明的象征之一，也是上海人“骨灰级”住房记忆。上海租界中的第一批石库门建筑建于19世纪60年代，是江南富商以及上海郊区的乡绅在租界建造的“城中别墅”， 由于住宅单元入口采用石库门的大门而得名。它在上世纪一二十年代最为流行。主要分布在老的黄浦区、静安区、虹口区和南市区。典型的有厦门路的仁兴里、广东路的老昌兴里等。

20世纪以后开始出现一种改良式的新式石库门里弄住宅，以及一批广式里弄住宅。后来随着新式里弄和花园里弄的兴起，石库门就风光不再了，开始逐步沦为城市低收入居民的栖身之所。解放前，“亭子间”（设在楼梯转弯平台处的朝北小间）往往是许多青年文人租住的地方。鲁迅作品中描摹市井风俗有称上海人每晚“躲在阁楼喂臭虫”，想来此景与之相差无几。

石库门单体平面结构脱胎于上海“本地房子”的三合院或四合院的形式，总体布局吸取了英国联排式建筑的特点。其特有的平面型制构成的联排空间格局，塑造了典型的上海里弄居住空间结构肌理，形成上海典型的弄堂文化之美。那一条条静雅曲幽、形态各异的石库门弄堂，整整影响并奠基了上海近一个世纪的居住空间肌理，也成了上海人特有的记忆。

镜头2：新式里弄、花园式住宅与公寓

之后发展的新式里弄住宅、花园里弄住宅与公寓住宅，在20世纪20年代至40年代是该式建筑的最盛时期。居住对象多为中上层的高级职员和知识分子。主要集中于徐汇区（法租界）、静安区、卢湾区、老黄浦区（公共租界西区）。典型的有淮海中路的新康花园，威海路的威海别墅、太阳公寓（围合式公寓），南京西路的静安别墅，陕西路的陕南村、长乐新村（凡尔登花园）等。

20世纪20年代初，在新式石库门里弄住宅的基础上，演变出新式里弄住宅。其房屋结构由老式石库门的立帖式改为砖墙承重，有的局部采用了钢筋混凝土结构。改善了空气流通和采光条件，房屋设备方面日臻完善。其弄堂布局仍维持了石库门住宅所体现的上海里弄肌理的特色。

图1 1943上海市区地图

图2 1956上海市区地图

图3 1999上海老地图

图4 二上二下石库门

20世纪30年代，上海多发展花园式住宅。其形式接近高级独立式住宅，分为联排式、双联式和独立式。住宅前多围有庭院，注重朝向及通风采光，有梁挑或板挑屋外阳台。联排与双联式其总平面布置上仍然维持了石库门里弄住宅的形式，同时更体现了花园城市的规划理念，体现了城市生活与自然的融合。

20世纪30至40年代上海开始兴建集居型公寓住宅。其单体设计和使用上受西方建筑影响较多，具有近代公寓住宅的特征。五层到二十层不等，配备了近代化的电气设备，堪称当时世界潮流的前卫精品，也是上海近代历史上留下的宝贵文脉。公寓式住宅有独立式、联列式和围合式，取消了里弄住宅各幢房屋之间的围墙代之以弄口大门，弄内集中绿化或宅前绿化。

这种居住形式正在渐渐脱离乡村生活方式的影响，反映了现代城市生活方式通过时间的积累对居住模式的渗透与征服，并悄然改变城市先前形成的居住肌理。

镜头3：棚户区

图5 公寓-陕南村

图6 三上三下石库门

在上海开埠后的工业化与城市化过程中，大量农村人口来到上海成为产业工人，或从事城市基本服务业。同时自清末以来，战争频繁，社会动荡，使上海集中了大批农村逃亡来此的难民。这些贫苦的劳动人民，背井离乡流入上海，在旷地空地、铁路边、河滩地、以及城郊自然村落的周围，以极为简陋的材料，搭建起大片的棚户，苟且安生。

棚户区主要分布在上海的老南市区、闸北区。是上海解放后政府长期的重点改造地区。

二、半世纪记忆之住宅发展规划历程“保障房”是城市居住规划永恒的主题

当我们在为“寻租”带来的城市社会问题和城市“形象”问题纠结时，也许看看历史的轨迹，能有助我们的思考。寻租从石库门已然开始。当历史沉淀之后，往往会过滤石库门窘迫的居住状态，会淡漠曾经清新淡雅的石库门已成了72家房客的蓬头垢面。其实很长一段时间，围绕上海蜗牛居的两大居住模式就是“老式石库门”建筑与棚户区，这也是解放后，党的住房政策和城市建设主要解决的问题和改善的对象。

经历改革开放后的城市建设大发展，但上海的居住发展依然是围绕城市化带来人口增长和外来人口增长所不断产生的居住问题。解决中低收入的居住问题永远是城市发展各个阶段的核心问题，也是政府工作和城市规划的核心目标。

住房“公有制”的时代（1949至改革开放前）

以工人阶级为主体的“保障房”政策

这个时期，意识形态上，是马克思的共产主义（社会主义）改造学说；经济体制上，实行基本经济资源国有制基础上的公有制形态；管理机制上，采取指令性计划经济模式。这些观念和体制主导了改革前的中国住房事业的政策与发展。

1949年《人民日报》发表《关于城市房产、房租的性质和作用政策》一文，提出“接管国民党政府的房产和没收官僚资本家及罪大恶极的反革命分子私人所有的房产，它的所有权属于人民政府，属于人民”。为解放后公私房产管理的基本方针奠定了舆论思想基础。1954年的《宪法》，规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。这为城市私房公有化做好了法律准备。1955年，中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”。私房公有化运动很快消灭了城镇私有住房。

建国初期，百废待兴，城市建设推行“先生产，后生活”的发展策略。房屋政策指导思想是：“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”

在社会主义优越性的主导目标下，根据苏联模式，政府明确宣布要承担住宅保障责任。在接收公房、没收官僚私房的基础上，实行房租管制，房屋由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护；建立城市职工的住宅福利制度。之后的20余年，在城镇区域实行公有住房制度，住房实行免费实物分配和单位所有制，被看作应该由政府完全负担的福利品。

以工人阶级为主体的“保障房”规划

上海解放后三个月，市总工会就提出“要建人民村”。政府从很有限的财力中，投资、建设了一批以曹杨新村为代表的、位于市郊结合部的工人住宅区，后定名为曹杨一村、控江一村等18个新村。建设标准和形式以当时的苏联建筑为依据。在当时是劳动人民翻身的光荣见证。爱国华侨陈嘉庚在视察后感慨：“其优待工人之建设，当不下于职员矣！”50年代中期起，相继在市郊边缘规划建设了天山、崂山、管弄和东安等新村，以及闵行江川路、北郊张庙的工人新村。

图7 公寓-武康大楼

图8 早期石库门弄堂

当时住宅规划设计沿用了1946年《大上海都市计划》所引进的西方“邻里单位”规划理论。其基本原理是：以小学生上学不穿越城市道路为基本居住细胞（小区）规划居住区。小区的规模一般约为10公顷，有配套的日常生活服务设施和小学幼托。邻里单位对住宅布局规划结构所产生的影响一直延续至今。

另一方面，则在国有化运动中接收了大批旧有住房，实施低租金政策，一套住房分割几户合住。同时，拆除了部分棚户、简屋、“滚地龙”等，改造了蕃瓜弄等一批棚户区。相当多的居民家庭搬进了新建的住房。通过解决中低收入阶层的住房，让人人有房住，实现了当时水平的平衡、平均。

但在20世纪60年代初期的经济困难时期和“左”的思潮影响下，放慢了建设脚步，并建造了一些“煤渣砖”、“薄楼板”等简易建筑。自1974年起，由于人口猛增，加速了住宅建设。开始在市区一些老公寓顶上加层建房，同时在万体馆附近建设一些高层住宅。

由于长期实行无偿分配和低租金的福利住房体制，资金只有投入没有回收，也没有建立相应的住房投融资机制，住房投资严重不足，城市住宅建设远远赶不上城市人口增长的速度。居住拥挤、结婚无房、住房质量差等始终是上海城市生活的突出矛盾。特别是在大批知青回城后，住房紧缺的问题日益尖锐。“蜗牛居”曾是上海大部分市民居住状况的真实写照。很多上海人住在弄堂狭小拥挤的“石库门”房子，好的有“新式弄堂”、“公寓”等，更差的有大量属于“私房”的“棚户”，用现在的话即是“城中村”中的简屋。直到改革开放的1978年，当时上海市人均住房使用面积仅有4平方米左右，为全国最低。一部《七十二家房客》电影，把上海人的居住窘迫描写得淋漓尽致。

拥有的时代（改革开放后至2007年）

“提倡个人拥有房屋”的政策导向

1978年之后中国住房事业的发展以中国住房制度改革为特征。房改从售房起步，首先打破的就是“公有住房制度、个人不能拥有住房”的思想禁锢，到2007年的《物权法》的通过，完成了从思想解放到体制立法的转变。

1978-1987年：福利住房的改革试点阶段

1978年9月与1980年4月，邓小平两次谈话讲到要解决住房问题，“提倡个人建房买房、鼓励公私合营”，成为住房改革开始的标志，中国启动了城镇住房体制改革。

1979年10月，上海市建委提出《关于在三年调整时期加快住宅建设解决居住困难的报告》，提出了实行住宅建设和城市改造相结合，国家统建和企业自建相结合，新建和挖潜相结合，逐步改善人民群众居住条件的建议。

1984年5月，上海市政府批准实施《上海市出售商品住房管理办法（试行）》，补贴出售商品住宅和试点出售旧公房。

1988 -1998年：市场化住房的发展阶段

1988年1月，国务院召开全国住房制度改革工作会议，确定了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》。明确指出“我国城镇住房制度改革的目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化”。

1991年2月，上海市第九届人大常委会通过了《上海市住房制度改革实施方案》。主要的措施是：推行公积金 、提租发补贴 、配房买债券、买房给优惠 、建立房委会 。

1992年，小平南巡讲话，浦东开发开放开始了上海的大发展。住宅建设自此走向政府调控下多元投资主体的市场经济道路，推动了上海住宅建设实质性的飞跃。

1993年党的十四大确定“建立社会主义市场经济体制”作为国家的主要发展目标，由此开始了“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”。并建立“安居工程”,解决中低收入家庭的住房问题。

1995年12月， “上海市住宅发展局”成立。当时的市委书记黄菊说道：我们这个住宅发展局，就是为了解决上海市民的住宅，第一宗旨就是为民，为上海中低收入的居民。

1998-2006年：商品住房的主导时期

1998年7月国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。该文件明确提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配的货币化。这标志着中国实行了40多年的福利分房制度从政策上退出历史舞台，中国住房制度进入了住房商品化、市场化时代。

1998年12月，上海市委七届三次会议提出了要使上海“居更佳”的发展要求。之后上海市第十一届人大通过《关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见》，标志着上海住房制度改革开始全面进入建立与社会主义市场经济相适应的住房新制度阶段 。

从此住宅建设从过去政府和单位为主向多元化的投资体制转变，房地产开发企业成为住宅市场的发展主体，中国的住房市场得到前所未有的发展。上海的土地从无偿划拨到主要通过市场招拍挂的批租转让，上海的市民从租赁国家公房到在商品房市场上购买产权住宅。

“居更佳”的住宅规划演绎

1986年和2001年国务院批准的上海市的总体规划对上海住宅的布局提出了基本要求：“在今后相当长的时期内，住宅建设仍将是城市建设的重点”，“住宅发展以提高居住环境质量和生活服务设施水平为核心”。对上海居住布局规划的指导思想是：“住宅建设与城市发展相结合”，“新区与旧区住宅建设相结合”。规划继续延续了“邻里单位”的居住区布局结构和配置社区公共设施的理念。

1988年，上海在虹桥新区的开发中，于全国第一个试点了土地批租转让。这对城市规划、建设与管理提出了新的要求，推动了规划方法的改进与完善。与土地批租转让这一新的建设方式与管理模式相适应，上海在借鉴美国“区划”等规划理论方法的基础上，探索并实践了控制性详细规划这一引进法制观念的新的规划方法。规划的法律地位在以后的城市建设与管理中逐步完善、加强与提高。

20世纪80年代，开始用多渠道筹资和区域综合开发的办法进行大基地统一征地，由此开始曲阳、田林、潍坊等十二个大型居住区的规划。上世纪80年代后期，引入部分外资开发的雁荡公寓、爱建新村、宝石公寓等侨汇住宅，以及近郊虹桥一带建设的出租别墅，使上海的住宅建设有了高档体系。外商和民营企业群体的投资推动了90年代中期的建设高潮。浦西和浦东等中高档商品住宅，以及位于城市西郊与东郊的别墅区，住房套型逐渐扩大，绿化、配套等也日趋考究，部分高级住宅已走在西方的前面。

同时老市区也开始旧区改造基地的规划。近郊宝山、闵行、嘉定等区的乡村组织，纷纷征用成片土地，用市场化的运作手法建设动迁住宅，解决了市中心城区几十年旧区改造的难题。

以“居更佳”为出发点， 1997年和1999年上海市政府2次颁发《上海市开发建设示范居住区实施纲要》和修订，开始了“四高”住宅（高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理）的规划建设，在东、南、西、北规划开发建设万里等示范居住区。

2000年，在亚洲金融危机的局面下，政府决定启动住宅消费，鼓励投资物业，又掀起了上海住宅建设新一轮发展。

一个住房消费的时代来临了，上海百姓的住房改善，住宅建设带动上海近郊区的迅速城市化，以突飞猛进的速度让世人惊讶。

三、新时期的工人阶级住房——“保障房”的思考

住房市场化改革、福利分房制度的打破，使住宅建设有了更大的发展空间，城镇居民有了更多的选择余地。但接着发现，在住房资源分配上，对于市场机制作用的期望过于完美，市场不是慈善家。2007年以来，在坚持市场是住房资源基本配置机制的前提下，政府有保证人人“住有所居”、实现基本住房保障制度的责任重新成为社会共识。

2007年8月，国务院办公厅发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，把对城市低收入家庭的住房保障提升为住房政策的主要内容，把廉租房作为住房保障体系的中心，引导住房市场的发展使其关注民生的需求，中国公共住房体系进入一个新时代。

走过沧海桑田，历史就是这样螺旋上升与波浪向前。

在未来居住空间的规划路程上，如何去实践社会的理想，实现人民时代的追求，是否需要进一步思考如下问题：

思考1：作为公共政策属性的城市规划，如何准确落实党的政策？

上海住宅发展历程，就是一部住宅政策不断发展的历史。住宅政策决定了住宅规划的导向，决定了住宅建设的方向。在改革开放以前的计划经济体制下，没有住房市场，城镇居民采取公有住房实物分配的福利方式。这是那个年代对共产主义的理解，对社会公平公正的理解。住房商品化改革后，随着住房市场的快速发展又产生了新的经济与社会问题，住房的不平等状态渐渐又以另一种方式出现。纵看中国住房政策发展的基本主线，从政府主导的城镇福利房到市场主导的商品房，再到政府保障下的住房市场调控，党和政府一直在住房制度设计方面不断摸索，但其主导目标却始终如一 ，即试图找到一种既适合中国国情，又符合社会发展需要与规律的制度安排。

那么，在从工人阶级住房到保障房的半个世纪的政策演变路程中，中低收入居民的住房需求始终是政策制定的价值取向，政府和市场责任边界的界定始终是政策制定的基本前提，城市规划如何确定与此相关联的合适的住房供给结构？

思考2：如何应对传统的城市居住肌理面临的挑战

上海居住的底图曾是以弄堂为代表的传统里弄住宅空间结构，它源于江南水乡和西方花园城市的理念，根植于鸡犬相闻、与天地共融的生活方式，它是亲切的、互动的，是开放的居住生活细胞与城市运转肌体相渗透，构成了城市生机勃勃的整体。邻里结构理论，提出以小学生不跨越城市道路上学为基本生活单元，构成城市分级组合的居住结构模式，是至今的居住区公共设施规划分级标准和居住区结构体系的基础。

这些寻求交往、寻求庇护、寻求自然的思想是一脉相承的，这是人类本性之基因，是城市文化之细胞，它决定和演变了住宅区的结构。但现在许多新建的小区将原本是融于城市整体的居住区封闭了，自成体系而独立于城市的空间结构外，独立于城市活动之外。于是没有了我们前辈生活的亲切融合，也失去了城市的理性和效率。这类小区是“漂亮的”，但是桀骜的，因为没有城市生活的支撑；是“高贵的”，但是孤独的，因为不能与周围融合。我们不得不思考：

城市传统居住空间正面临解构，这意味着什么？我们应用什么理念来主导城市居住生活的组织？

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