上海外来务工人员现状居住情况调研及思考

朱丽芳

充分发挥规划和土地的统筹联动作用，优化外来务工人员居住布局，规范外来务工人员集中居住点建设，保障基本居住功能，同时为未来发展留有余地。

改革开放以来，数百万外来务工人员涌入上海，为上海城市社会、经济发展做出重大贡献。但在高房价的城市背景下，外来务工人员的居住问题也比较突出。

近几年政府相继出台一系列的政策改善外来务工人员居住问题。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，从较高层面对多渠道解决外来务工人员住房问题提出了建设性意见，“改善农民工居住条件”被列为“切实为农民工提供相关公共服务”条款的重要组成部分；2007年国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中明确提出“加强单位集资合作建房管理，逐步改善外来务工人员居住条件”； 同年底，国家建设部、发改委、财政部、劳动保障部、国土资源部五部委联合印发《关于改善农民工居住条件的指导意见》，要求把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。

当前，上海市提出构建廉租房、公共租赁房、经济适用房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系。改善外来务工人员的居住条件，也是上海住房保障体系的重要内容，是上海构建和谐社会的重要方面。

本文研究的外来务工人员主要指的是外地来沪打工、从业的人员，一般指建筑行业、运输行业、加工制造业中技术含量低、以体力劳动为主的从业人员。

1 现状外来务工人员居住状况

1.1 外来务工人员规模和分布

根据第六次人口普查数据，全市常住人口中，外省市来沪常住人口约为89万人，占全市总人口的39%。为较为准确地掌握本市郊区县外来务工人员规模和居住情况，我们对浦东新区、宝山、嘉定、青浦、闵行、松江、奉贤、金山、崇明外来务工人员情况进行了调查。

根据区县统计情况，2010年，以上区县外来务工人员约406万人左右。其中浦东新区、闵行、宝山、松江、嘉定、青浦由于产业发展比较成熟，劳动密集型工业企业较多，外来人口集聚明显。金山、奉贤、崇明本岛等远郊区相对较少。

1.2 外来务工人员居住模式

目前来沪务工人员居住主要有自下而上的自发聚居和自上而下的统一安置两种模式解决居住问题。

（1）自下而上的自发聚居模式

自下而上的自发聚居是目前外来人口解决居住问题的主要方式，占到外来务工人员的85%左右。外来务工人员居住地随就业地点呈分散格局。为减少住宿及交通成本支出，外来务工人员多选择临近就业岗位、交通便捷、生活成本较低的城郊结合部地区和产业园区外围，租用当地居民私房居住。

据初步调查，本市分布在外环线周边地区共有约104个“城中村”，占地面积约1333公顷，集中在闵行、宝山、浦东、徐汇等城乡结合部地区。共居住着各类人口32万，其中外来人口约19万，约占60%。

（2）自上而下的统一安置模式

自上而下的统一安置主要是政府、产业园区、村集体、单位统一建设租赁房和宿舍，租赁给外来务工人员，形成外来务工人员集中居住点。

据统计，目前本市郊区县共建设外来务工人员集中居住点300余处，用地面积约590公顷，总建筑面积约630万平方米，可以解决约60到70万左右外来人口居住问题，实际居住约47万人，解决了现状11%左右外来务工人员的居住问题。其中分布在土地利用规划确定的104个产业区块内的集中居住点建筑面积约343万平方米①。

松江、闵行、嘉定等区建设规模较大，发展比较成熟、管理相对完善。以松江为例，据初步统计（截止2010年12月），松江区在册登记外来人口已达102万人，远远超出全区户籍人口总量；外来务工人员已达65万人左右，占全区外来人口总量的63%。现状已建成外来务工人员集中居住点44个，居住点用地面积约286公顷，已建设外来务工人员宿舍259万平方米，可供约25万外来务工人员居住，能够解决38%左右外来务工人员的居住问题。现状建成的有方松街道的三新路生活园区、新桥镇的春申村、泗泾的新南村基地等。

这些集中居住点一方面帮助企业解决了外来务工人员居住问题，保证了企业职工相对稳定，促进了经济发展，同时也有利于产业园区对外来人口的集中管理和服务。

1.3 外来务工人员集中居住点的居住水平

较早建成的外来务工人员集中居住点在房型结构上多以简易宿舍、筒子楼、集体宿舍为主，人均建筑面积在5平方米左右。多采用外廊式单边布局或内廊式两边布局宿舍，内部空间较为单一，居住人数以每套6-8人不等，室内通风、采光等良好，一般内部配备卫生间。集中居住点的服务设施主要包括食堂、小型管理中心。

近年来新建的一些居住点，呈现“公寓化”、“社区化”的趋势，更为人性化的员工居住空间逐渐增多。公寓型住房配有独立卫生间和阳台，通风、采光良好，内部铺地、床位的设计也考虑了员工居住的舒适度，设计较为人性化，居住人数以4-6人/套为主，居住环境得到改善。

2 外来务工人员集中居住点建设模式

根据对上海郊区外来务工人员集中居住点的调研，按照土地获取方式的不同进行分类，目前外来务工人员集中居住点主要有五种建设模式。

第一种模式，是在工业园区范围内，利用产业用地或产业配套设施用地集中规划农民工、职工宿舍。由产业园区开发主体或者企业按照工业用地，以定向出让或招拍挂方式取得土地使用权，建设职工宿舍。

例如，长兴岛海洋装备产业基地，园区总规划用地面积约713公顷，可出让产业用地面积约508公顷，预测职工人数约3万人。规划集中设置了生产配套设施用地约35.5公顷，约占可出让产业用地面积的7%。目前中船职工宿舍区（一期）已建成。还可建职工宿舍建筑面积约43.4万平方米，按照人均13-15平方米的住宿标准，可满足约3万职工的住宿需求。

第二种模式，是在工业园区或城镇范围内，利用城镇或园区建设用地，政府以公共设施土地性质划拨移交给区（镇）资产管理公司，建设外来务工人员宿舍。

例如，松江九亭镇久富园区在建的九亭来沪务工人员服务中心。根据2007年松江区政府制定的《松江区建设来沪务工人员居住中心实施意见》，松江区政府以公共设施用地性质将土地划拨给政府下属的资产管理公司，建设外来务工人员宿舍。用地面积约1.66公顷，建筑面积约2.4万平方米，建筑形态以小高层为主，可容纳约2500人。

第三种模式，是单位利用自用土地建设单位租赁房。这种模式多位于劳动密集型企业厂区内部，生活区与生产区相临布置。内部配套设施良莠不齐。生产车间的噪音、废气等污染对住宿环境有一定影响。这也是目前较为普遍的建设方式。

第四种模式，是利用农村集体建设用地建设。通常由农村集体经济组织投资建设，由村委会提供土地并牵头组织农民闲置资金入股投资，利用农村集体建设用地建设，然后出租给企业。

例如闵行区七宝镇联名雅苑。联名雅苑位于七宝镇中春路生产性服务业功能区，用地面积为2.57公顷，现已建住房建筑面积约2.57万平方米，宿舍404套。该基地用地性质为集体工业用地。由村集体经济组织和村民入股集资建设，优先提供给镇区优质企业。参与集资的村民每年可获得7%左右的分红。

第五种模式，是利用农村非集体建设用地建造。该模式在投资主体上与第四种类似，但在土地性质上不是建设用地。

例如嘉定马陆的育绿小区。该地块位于浏翔公路东侧生态廊道内，东至黄泥泾，南至宝安公路，西至科盛路，北至老马陆塘，用地面积3.98公顷，总建筑面积约5.1万平方米，由村级资产及村民合资入股组建公司建设，可容纳2000人居住，目前已居住1800人，配套了菜场、超市、活动室、银行。但由于是非集体建设用地无法办理后续手续。

3 目前存在的主要问题

3.1 基层政府对解决外来务工人员居住问题的积极性不高

外来务工人员属于低收入群体，流动性强、数量多、问题大。从“投入产出”出发，由于服务对象的特殊性，建设外来务工人员集中居住点基本属于非盈利、微利性质，政府负担较重。根据目前建成的外来务工人员居住点情况，利用农村集体建设用地的一般要15年左右才能收回成本，如果是工业用地，则时间更长。

愿意建设外来务工人员集中居住点的乡镇，主要是劳动密集型工业企业较多的乡镇，通过企业税收补贴外来务工人员集中居住点的运营和管理。

3.2 外来务工人员的居住布局有待优化

一是产业园区在发展过程中对外来务工人员居住问题考虑不足，园区功能相对单一，住宅和公共服务配套功能缺失。二是外来务工人员大量集中在城中村、城乡结合部地区，居住条件简陋，环境卫生条件差，同时人员流动性较大，给社会治安和城市安全带来隐患。三是本地居民从增加收入角度出发，私房违章搭建现象也很突出，严重影响城市面貌，同时也给城市的发展改造带来困难。四是村镇建设的外来务工人员居住点多选择农村集体建设用地甚至非建设用地，有的占用城市发展生态空间，不符合城市总体规划和土地利用规划。

3.3 外来务工人员居住点规划建设不规范

目前上海建设的集中居住点的建设途径不规范。已建的农民工公寓多利用工业用地、集体建设用地、农村非建设用地建设，规划选址缺乏依据，建筑性质与土地用途不符合，规划、土地、房产等手续无法办理。另外用工业用地建设的外来务工人员居住点，水、电费按工业用地标准收取，较居住用地高，农民工生活成本增加。

3.4 外来务工人员居住点配套设施不完善

目前外来务工人员居住点建设房屋类型较为单一，以集体宿舍形式为主，缺少一室户、两室户等成套住宅，对于外来务工人员家庭、亲情考虑不足。同时商业、服务、文化、娱乐、管理等配套服务设施较少，生活不便。

4 结合实践的几点思考

4.1 总体思路

（1）积极支持，统筹考虑。

妥善解决农民工等外来务工人员的居住问题，是上海构建和谐社会、推进社会经济发展的重要方面，应积极推进，需结合上海城市经济结构转型、长远发展，统筹考虑外来务工人员居住问题。充分发挥规划和土地的统筹联动作用，优化外来务工人员居住布局，规范外来务工人员集中居住点建设，保障基本居住功能，同时为未来发展留有余地。

（2）以人为本，强化配套。

坚持“以人为本”，根据产城融合、居职平衡的要求，鼓励园区生产、生活功能融合发展。针对较大区域、产业园区、单个项目的不同情况和特点，结合职工数量和结构比例，相对集中、紧凑设置，合理安排居住及配套规模布局。

（3）政策聚焦，加强管理。

加强现有政策的梳理，兼顾政策的长期性和稳定性，针对产业配套和居住特点，解决农民工等外来务工人员居住问题，深化细化产业、规划、土地、环保、房管、物价等相关配套政策，实现政策聚焦，集中推进。

4.2 思考与建议

（1）规划上产城融合，合理布局。

在符合城乡规划和土地利用规划的前提下，突出“产城融合”的发展理念，结合产业园区产业结构调整，考虑无污染的产业功能和居住功能适当混合布局。

积极鼓励在产业园区集中布局外来务工人员居住点。有一定规模的产业园区，在统一规划、满足环保要求的前提下，不拘限于产业配套用地不超过总用地7%的限制，以园区为单位，在产业园区内相对集中布局建设职工宿舍、公寓，同步考虑商业等基本生活配套设施。

鼓励结合城镇建设外来务工人员集中居住点。充分依托城镇在公共服务、基础设施、综合交通配套等方面优势，建设外来务工人员集中居住点，促进社区的融合发展、社会的和谐稳定。

对于以外来流动人口为主的产业园区，鼓励有一定规模的大型企业，在用地条件允许的情况下，可利用自有土地建设职工宿舍。对于占地较小的企业单位，不鼓励建设集中居住点。

（2）土地上政策突破，规范操作。

建设外来务工人员集中居住点，成本是核心问题。土地上寻求突破，主要是降低土地和建设成本，多渠道筹措房源。理想的模式是将外来务工人员宿舍纳入公共租赁房范畴，在符合规划的住宅用地上，建设外来务工人员宿舍。但目前的政策瓶颈是，公共租赁房只能采用协议出让、租赁或作价入股等方式有偿使用。住宅用地地价远高于工业用地地价，土地成本高，外来务工人员无力承受。如果国家能尽快出台公共租赁房土地划拨的政策，土地成本将大幅降低，后续规划、土地、房屋相关手续可按照公共租赁房办理，并规范化、合理化。

（3）标准上适应多元，留有余地。

过去，外来务工人员基本从事劳动密集、技术和资金含量低、收入也相对较低的行业。为将上海建设成为现代化大都市和“四个中心”，“十二五”规划发展纲要进一步明确了上海未来五年将重点发展新一代信息技术、高端装备制造、生物、新能源、新材料等主导产业。人才是上海实现“创新驱动、转型发展”的关键。未来的产业发展导向会对劳动力需求规模及劳动力结构产生深远影响。

因此在外来务工人员居住房型设计上，应有不同标准，满足员工宿舍向人才公寓转变的需要。在套型安排上，不应是单一的集体宿舍，应考虑合适的一室户、二室户等套型配比。在设施配置上，要考虑网络化、信息化的建设需求，在公建配套上，应保证基本的商业、体育、文化、休闲等设施。

（4）实施上统筹规划，有序推进。

随着国家产业结构和区域经济布局的调整，中部崛起、西部大开发政策的深入实施，以及沿海地区劳动密集型产业向中西部转移，农民工的区域流向将发生变化。外来务工人员集中居住点的建设实施应以区为主，结合区域产业转型的进程和外来人口规模和结构的变化，在规划上统筹考虑，对外来务工人员宿舍、人才公寓、相关配套设施进行控制和预留。在建设实施上，应以需求为导向，循序渐进可持续发展。

5 结语

作为对上海城市经济社会做出贡献的基本群体之一，外来务工人员的居住问题应予以高度重视。在规划建设上，应立足长远，实施求实，因地制宜，有序建设，切实改善外来务工人员的居住条件。

注释

① 所列现状外来务工人员居住点有关数据来源于2011年3月开展的本市郊区县外来务工人员集中居住点规划研究数据汇总。

[1]魏乐霞，高向东，李琪.大城市中的外来人口影响研究——以上海市为例[J].西北人口， 2007（5）：48-50.

[2]袁志刚，封进，张红.城市劳动力供求与外来劳动力就业政策研究——上海的例证及启示[J] 复旦学报（社会科学版），2005（5）：202-212.

[3]毛丰付.城市流动人口居住状况与安居意愿调查研究——以杭州市外来务工人员为例[J] 浙江工商大学学报，2009（6）：90-95.

[4]罗仁朝，王德. 上海流动人口聚居区类型及其特征研究[J]. 城市规划，2009（2）：31-37.

[5]任志强. 重视外来人员的住房建设[J]. 建设科技，2005（16）：102-103.