农村民办—幼儿教育发展对策研究— 以重庆市荣昌县为例

□ 民进重庆市荣昌县委课题组

农村民办—幼儿教育发展对策研究— 以重庆市荣昌县为例

□ 民进重庆市荣昌县委课题组

近年来，随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，幼儿教育事业发展迅速，农村民办幼儿教育如雨后春笋般涌现。本文以重庆市荣昌县为例，对农村民办幼儿教育发展现状、存在的主要问题进行初浅分析，对推进农村民办幼儿教育健康发展提出相关的对策建议。

一、农村民办幼儿教育发展现状

(一)农村民办幼儿教育已成为民办教育发展的主力军和农村幼儿教育的主体

“十五”以来，全国各地农村民办幼儿园的数量始终占民办教育机构总数的70%以上、占农村幼儿教育机构总数的50%以上。以荣昌县为例，全县现有民办教育机构223所，其中民办中小学5所，农村民办幼儿园206所，民办培训机构12所，农村民办幼儿教育占民办教育机构总数的92.3%。全县现有农村幼儿园312所，其中公办106所，民办206所，农村民办幼儿教育占农村幼儿教育机构总数的66%。全县农村民办幼儿园现有在园幼儿17568人，公办幼儿园现有在园幼儿8664人，农村民办幼儿园在园幼儿数是全县在园幼儿总数的70%。“十五”以来，农村民办幼儿教育机构呈数量稳步增长、在园生数不断增多的趋势。

（二）农村民办幼儿教育的办学方式呈现多样化态势

一是社会团体、公民个人投资，面向社会兴办幼儿园。这类民办幼儿园相对来说规模较大，档次较高，设施较齐全，管理较规范。二是通过改制将公办幼儿园的产权进行全部或部分转让，使其成为民办幼儿园。目前农村中不少乡镇中心幼儿园采取了这种改制办法，这类民办幼儿园拥有现成的教学设施，师资大多也是原班人马，他们熟悉幼教工作，能够使幼儿园工作平稳过渡，有不少仍发挥着中心园的示范和辐射作用。三是公民个人利用住房、地域、生源等有利条件，依法申办家庭式幼儿园(班)。举办者自聘园长和教师，添置一定的教学设备与玩具，这类幼儿园(班)规模小，收费低，管理到位，再加上就近招收幼儿，方便了家长，尤其受到农民和城镇职工的欢迎。以荣昌县为例，全县现有农村家庭式幼儿园(班)133所，占农村幼儿教育机构总数的64.5%。

（三）农村民办幼儿教育质量和水平逐步提高

农村民办幼儿教育质量和教育水平逐步提高，向着城镇幼儿优质教育模式发展，更加趋向于专业化，这是农村民办幼儿教育发展的一个重要表现。农村民办幼儿教育办学经费来源多种多样，主要包括举办者投入、幼儿家长交纳的保育费、幼儿家长交纳的赞助费、银行贷款、社会捐助等。在基础设施建设方面，农村民办幼儿园的校舍质量和教育环境质量也逐渐得到提高，教学设施也呈现多样化，师资力量得到了增强。不再是以前的单纯的“保姆式”或者“家庭式”的教学。先进教育理念和方法已运用到农村幼儿教学中，家长和园方开始注重幼儿身心的全面发展，各种丰富多彩的特长培训活动成为农村幼儿园教学活动的一个重要的部分。以荣昌县为例，全县现有农村民办幼儿园教职工1189人，其中教师985人，保育员、职工204人。教职工主要来源为公办幼儿园辞职的代课幼儿教师、离退休教师、幼教专业毕业生等，幼儿教师合格率在92%以上。

（四）农村民办幼儿教育的发展管理逐步规范

近年来，全国各地依据《民办教育促进法》，出台了系列促进农村民办幼儿教育发展的政策文件，包括制定目标任务，落实农村民办幼儿教育发展的土地、建设、财税等优惠政策，创建农村民办幼儿教育资本运作和投融资体制，建立社会资本投入和取得合理回报机制、政府财政性经费扶持机制、师资队伍保障机制、与公办学校学生享有同等权利保障机制等，推动了农村民办幼儿教育的健康发展。以荣昌县为例，2011年，荣昌县认真贯彻落实《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》（渝府发〔2008〕65号），制定了《荣昌县学前教育三年行动计划（2011-2013）》，对学前教育进行总体部署，明确发展方向。

二、农村民办幼儿教育发展存在的主要问题

（一）思想认识不到位。近年来，农村民办幼儿教育虽然发展迅速，但在思想认识上存在对其性质认识不清的状况。有的部门把它单纯地看成是对政府财力不足的暂时补充，没有看到它与公办园同样的作用，对其没有长远的管理策略。有的地区教育主管部门把工作精力放在公办教育上，对农村民办幼儿教育疏于管理、不愿管理。社会上也存在对民办幼儿教育的不公正看法，将民办幼儿教育与不规范办学划等号，影响了优质民办幼儿教育的健康发展。

（二）办学理念不正确。有的投资人把农村民办幼儿教育作为新的投资热点，用以完成资本的原始积累，忽视教育的内涵，不以教育为宗旨。在这样的办学理念支配下，学校缺乏先进的办学宗旨，缺乏明确的办学目标和发展规划，缺乏科学的管理措施。有的投资人认为办教育是个人行为，以个人意志而不是以国家意志确定教育模式，企图摆脱教育行政部门管理。由此造成学校改革和发展的速度不快，办学质量不高，在一定程度上阻碍了民办教育的健康发展。

（三）法制观念不强。目前一些地方的民办幼儿教育呈现两种倾向：一方面举办者擅自办学和招生，办园规模小、教学设施差。或者先办学、后报批，造成“既成事实”，让有关部门“不批也得批”，严重违背了国家的有关法律法规；另一方面，不少地方的幼儿园改制后，同时承诺了在一定范围内 “不再新办幼儿园”等条件，影响了平等竞争，引发了许多矛盾。另外，个别幼儿园违规使用幼儿接送车，甚至超载严重。一些规模小、设施差的农村幼儿园为抢生源恶性压价收费竞争。有的幼儿园不按年龄、超规定人数编班，不按编制规定配备保教人员。多数幼儿园没有为教职工办理社会养老保险，各类人员的工资福利得不到有效保障，教育积累“只能用于增加教育投入和改善办学条件”的要求也得不到执行。

（四）布局设置不合理。与公办教育的科学规划相比，由于历史的原因，不少地区的农村民办幼儿教育机构都呈现“规模小、条件差、生源少，但布局集中”的特点。以荣昌县为例，广顺街道曾家山矿区方圆不到0.5平方公里就有4个幼儿园，规模最大的36人，最小的15人。有的镇街一个镇范围内就有近30所幼儿园，大部分村级幼儿园只有20个幼儿，由于规模小，管理措施跟不上，办园质量较差。

（五）办学场地不达标。由于资金、规划等不到位原因，农村民办幼儿教育机构普遍存在办学场地窄小难以达标问题。以荣昌县为例，昌元街道仁和小区号称“万人小区”，但因没有建成与之配套的小区幼儿园，使得那里的民办幼儿园只能临时建设在窄小的商业门面内。除缺乏规划外，有关部门在教育用地政策上没有制定相应文件，也使举办者征地很困难。如仁义镇保安中心幼儿园、路孔镇阳光幼儿园等，办学场地都显得窄小不达标。而农村及城镇举办的家庭式幼儿园(班)，大多设施简陋，教室面积、采光等达不到规定要求，幼儿室外活动场地小，安全、卫生设施不到位，影响了教育活动的正常开展和幼儿的身心健康。也有部分农村民办幼儿园为了赢利，长时间不投入教学玩具及维修设备，幼儿的活动材料匮乏，设备陈旧，有的存在安全隐患。

（六）师资队伍不稳定。农村民办幼儿教育机构教职工普遍工资低、福利差，导致师资队伍不稳定。在市场竞争形势下，不少农村民办幼儿教育机构靠压缩编制、增加班额、降低工资等方式维持生存，致使一些不合格人员进入教师队伍，并造成了大班额、教学管理难以到位、教学质量无法保证的突出问题。而中小学由于需要专科以上学历教师，不少大学生以农村民办幼儿教育机构为跳板，到幼儿园工作一段时间后，很快考上编制离开，即使在任也不安心工作。而返聘的大龄退休教师缺乏活力，思想相对僵化落后。与公办教育比较，民办教育处于落后地位。

（七）师资水平不高。目前一些农村民办幼儿教育机构的园长除一小部分毕业于幼儿师范专业 （含成人幼师）外，大部分的园长没有受过专业学习培训。办园者的素质参差不齐，有的园长本身没有从事幼儿教育的经验，从其他职业“半路出家”。有的农村民办幼儿教育机构往往是举办者一人说了算，他们有的对党和国家的政策法规和幼教工作的基本规律知之甚少，很难把握办园的指导思想和方向目标。一些农村民办幼儿教育机构低薪聘请经验匮乏或非专业教师，有的仅学过两三年英语、钢琴就来教学，其教学质量根本无法保证。有的公办幼儿园被转制后，办园者为了降低成本，解聘了一些高职称、高薪水的资深教师。教师无教案上课，课堂教学无目标，随意性大，缺少必要的教师业务学习、教学研究制度，教师缺乏交流，教学方法简单，形式单一。教师水平达不到规定学历要求，无专业特长，有些幼儿园没有专业保育人员，有的保育人员也没有经过专门的培训，甚至农村婆婆、大妈参与其中，保教质量得不到保证。

（八）内部管理不规范。一是管理主体不明确。在许多农村民办幼儿教育机构中，园长往往被举办者所取代，或者只是空设其位，徒有虚名。二是管理制度不健全。缺少系统的教育教学规章和必要的监督制度。三是教学管理不规范，往往有“托儿所”或“小学化”教学倾向。一些幼儿园为争取生源或向家长展示其所谓的教学质量，热衷于幼儿识字、拼音、写字、算术教学，这种幼儿教育“小学化”的错误做法严重违背幼儿教育和幼儿成长的规律，危害了幼儿身心健康发展。四是经费管理不严格，收费随意性大，财务、会计制度不健全。

三、推进农村民办幼儿教育健康发展的对策建议

（一）加强政策宣传，营造良好氛围。一是各地政府和教育主管部门要加强宣传。要采取多种形式宣传国家、地方出台的关于农村民办幼儿教育发展的方针政策，宣传农村民办幼儿教育机构的权利、义务，宣传本地区农村民办幼儿教育办学成果，宣传本地区农村民办幼儿教育办学优秀典型，包括优秀幼儿园、优秀园长、优秀教师、优秀保育员以及尊师重教、捐资助学先进个人等。二是农村民办幼儿教育机构要加强自身宣传。要广泛宣传幼儿园的办学目标、理念精神、优势特色、师资水平、内部管理等，取得社会各届特别是幼儿家长的认可、理解和支持。通过广泛宣传，达到对农村民办幼儿教育机构 “既积极鼓励、大力支持，又正确引导、加强管理”的目的，形成一个全社会都来关心、扶持农村民办幼儿教育事业发展的良好氛围。

（二）加强宏观管理，强化业务指导。一是根据新形势新要求，制定各级层面的农村民办幼儿教育发展指导意见。没有各级层面的民办幼儿教育指导意见或管理办法，任由各地政府各显神通，将会使农村民办幼儿教育发展陷入一个无序的状态。教育作为一个行业，其发展必然会受到政府宏观政策的影响和支持，正因如此，根据新形势新要求，制定各级层面的农村民办幼儿教育管理办法意义重大。二是分类规范办学机构。对于企事业单位的公办转制幼儿园，教育主管部门应出台相应的规范转制行为的指导意见，防止国有资产流失，保证幼儿园教师的权益，确保改制后的保教质量。对于城镇建设中新开办的小区配套幼儿园，政府有关部门也应提出指导意见，使新增的教育机构办学有法可依，接受教育主管部门的指导。对于广大的农村幼儿园，政府部门应予以关注，采取扶持的政策，保证农村民办幼儿教育的发展空间。三是理顺学前教育管理体制，将农村民办幼儿教育机构管理教育主管部门议事纳入日程。各地政府应依据我国现有的法律法规，如《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《社会力量办学条例》、《民办教育促进法》等，依法对民办园进行宏观管理。对园长、教师的资格审查、师幼比例、教育的投入、教师的基本工资应有明确的规定。民办园的数量、规模要适应社会需求，防止在同一区域内相同类型的幼儿园过于集中。在园长的任命及教养员的聘用上，教育主管部门应进行一定的质量把关。要对农村民办幼儿教育机构的教育质量进行定期或不定期的检查与评比，建立一定的奖惩制度。应健全教研活动，加强民办园与公办园及示范性幼儿园之间的业务沟通，采用观摩课、参观、开放日等教研活动促进民办园教、养水平的提高。对不符合办学条件限期整改还达不到要求的民办幼儿教育机构，要按要求坚决予以取缔。四是加强督导评估，促进农村民办幼儿教育健康发展。教育主管部门应建立健全各类农村民办园的评估体系，培训一批合格的督导评估人员，对各类民办园定期进行有效的督导评估，其结果向社会公开，广泛接受社会支持与监督，使农村民办园沿着合法、科学、规范的轨道健康发展。

（三）抓住发展机遇，出台优惠政策。抓住发展机遇，出台发展政策是加强宏观管理，促进农村民办幼儿教育健康发展的先决条件。近年来，国家高度重视学前教育工作，新政策新举措不断出台。如2011年8月31日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定增加财政投入支持发展学前教育。政府和教育主管部门要抓住当前的大好发展机遇，针对民办幼儿园的不同特点，有的放矢的出台配套政策。一是加大财政投入。要进一步完善“以财政拨款、社会投入、家长缴费及公益捐助等多渠道筹措学前教育经费的机制”，加大财政投入，改善农村民办幼儿教育经费紧缺的现状，从而提高农村民办幼儿教育质量，解决农村民办幼儿园基础设施等问题。二是支持科学合理地扩大教育资源。由于城市化进程的加快，农村小学闲置现象逐渐显现，而农村民办幼儿园场地堪忧。为解决这一矛盾，鼓励民间利用这些闲置校舍举办民办幼儿园。同时，还可以依托有富余校舍资源的小学增设附属幼儿园，按照一定条件招聘幼儿教育支教志愿者等。三是出台奖补政策。鼓励社会参与、多渠道多形式举办农村民办幼儿教育机构。财政安排“扶持农村民办幼儿教育发展奖补资金”，支持发展普惠性、低收费民办幼儿园。对普惠性、低收费民办幼儿园和解决进城镇务工人员随迁子女入园等，财政根据工作实绩给予奖补。四是实施“民办公助”“公建民营”幼儿园工程。实施“民办公助”可充分发挥公办教师的专业引领作用，弥补公办优质幼儿园资源不足的问题。政府和教育主管部门应该鼓励在职教师领办优质民办幼儿园。例如在职在岗的，第一学历为师范类中专及以上院校毕业，持有幼儿园及以上教师资格证的中小学、幼儿园教师均可申请领办民办幼儿园。同时，可以在一定比例内的公办幼儿园（村级幼儿园和镇街中心幼儿园）中推行“公建民营”管理模式，以加快农村学前教育的改革与发展。五是探索建立学前教育资助制度。对家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童入园给予资助，由财政根据农村民办幼儿教育机构工作情况给予支持。

（四）完善评估机制，规范收费制度。一是针对经费管理不严格，收费随意性大的情况，政府要完善对农村民办幼儿教育机构的评估条件和标准，按质论价。要从依法办园、办园条件、园务管理、保教工作、保教质量等几个方面对农村民办幼儿教育机构进行评估，这将有助于提高农村民办幼儿教育机构的发展水平。二是各级教育部门应与物价部门配合，制定出有效的管理措施，纠正收费名目繁多、管理混乱的状况，使民办教育走上良性循环的发展道路。三是有关部门应对农村民办幼儿教育机构给予一定的扶植与支持，采取一些优惠政策。在收费问题上，政府应适当放宽政策，不能采取“一刀切”的方法，应允许农村民办幼儿教育机构在家长能够承担的基础上，在保证教育质量的前提下，适当收取一些赞助费，用于改善办园条件。四是鼓励社会各界人士捐资和提供赞助，所得款项用于改善办园条件。

（五）稳定教师队伍，提高教师素质。一是针对民办幼儿教育机构存在师资水平较低、教师队伍不稳定的问题，教育主管部门应首先保障非公办教师待遇。各地应积极与劳动保障部门协调，制定相应政策，保证民办幼儿教师参加社会劳动保险。这对稳定队伍、提高教师水平、促进幼教事业发展意义重大。二是各级教育行政部门要加强师资队伍培训，实行持证上岗。应给农村民办教育机构教师的业务进修拓宽路子，创造条件，在业务进修的名额上及经费上给予一定的照顾，建立系统的幼教培训网络，通过培训，提高教师的职业道德水平、教育理论素养及管理能力，对经考核合格的发给岗位培训合格证书，实行持证上岗，这样无疑对提高民办幼儿园的保教质量和管理水平将起到巨大的推动作用。

（六）健全管理机制，促进良性发展。一是端正办园方向，规范办园行为。要教育和引导农村民办幼儿教育机构的管理者，依据国家的教育方针，确定办园目标，制定工作计划，建立健全各种规章制度。遵循《幼儿园指导纲要（试行）》精神，以幼儿发展为本，尊重幼儿身心发展规律，以游戏为幼儿园基本活动，引导幼儿通过活动生动、活泼、主动地学习，克服“小学化”教育倾向。二是改善办园条件。办幼儿园是社会公益事业，不能完全以盈利为目的，更不能以损害幼儿身心健康为代价，追求利益最大化。要教育和引导农村民办幼儿教育机构管理者多方筹措资金，加大教育经费的投人，努力改善办园条件，为幼儿身心健康和谐发展提供物质基础。

课题负责人：石世清 执笔：殷贤华、林安俊、刘明兰

责任编辑：马 健