我国网络广告发展与监管的路径研究

□天津科技大学 杨成文

我国网络广告发展与监管的路径研究

□天津科技大学 杨成文

随着我国网民数量和规模的稳步增长，网络广告也迅速发展起来，网络广告市场呈现蓄力待发的态势。然而，在网络广告一片繁荣的背后，是网络广告市场的无序与互联网违法广告行为的盛行。为了促进网络广告的健康发展，必须对其进行有效监管。其根本途径是加强网络广告的立法，而当务之急是创新网络广告的监管模式，基本举措是建立网络广告的市场准入制度与审查制度。

网络广告；监管模式；制度设计

2011年6月14日，全球知名咨询机构普华永道在上海发布《全球娱乐及媒体行业2011-2015年展望》报告。报告指出，2010年中国的网络广告市场居全球第5位，在未来5年将有望超过德国和英国成为世界第三大市场。预计至2015年，中国娱乐媒体行业收入中的翘楚——网络广告将达到112亿美元。面对如此庞大的市场，我们在欢呼雀跃的同时，更要冷静地思考如何加强网络广告的监管，以实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》所要求的“促进广告业的健康发展”的目标。

一、网络广告的内涵与特征

网络广告（Web Advertising）又被称为互联网广告（Internet Advertising）或在线广告（Online Advertising），著名的美国传媒研究者霍金斯曾从广告载体的角度对网络广告下了一个定义，“网络广告即电子广告，指通过电子信息服务传播给消费者的广告。”[1]罗宾和布兰德则从营销的角度提出，网络广告就是传统广告与直销（Direct Selling）的一种交集，而现代互联网技术使得这种高级别的互动更简单、更低廉、更方便而已。[2]在西方学界，被广泛传播和认可的一个定义是：“有确定主办方的，付费或不付费的，通过中介渠道，在浏览者和商家之间发生的一种互动方式，是对产品、服务和观念的一种展示和促销”。[3]该定义明确了网络广告的主体、客体、目的和传播方式，也反映出网络广告的基本要素和特点。

在中国，风靡互联网的百度百科将网络广告定义为：“网络广告就是在网络上做的广告。利用网站上的广告横幅、文本链接、多媒体的方法，在互联网刊登或发布广告，通过网络传递到互联网用户的一种高科技广告运作方式。”[4]第一个尝试规范网络广告活动的法规性文件《北京市网络广告管理暂行办法》的第二条则规定：“本办法所称网络广告，是指互联网信息服务提供者通过互联网在网站或网页上以旗帜、按钮、文字链接、电子邮件等形式发布的广告。互联网信息服务提供者包括经营性和非经营性互联网信息服务提供者。”[5]而在学界，有学者认为，认为“网络广告是广告的一种新的形式，是由可识别的出资人，利用互联网的多种形态发布，以沟通和劝服为目的所进行的信息传播。”[6]

作为广告的一种新的形式，与传统广告相比，网络广告有其鲜明的特征，主要体现在传播方式上具有无边界性、多样性与精准性。首先，传统的广告因受媒体的发行范围的局限，其广告的受众一般只能局限于某一地域和某一时段，网络广告则打破了传统媒体的这种时空界限，使其呈现出空间上的无边界性和时间上的持续性与实时性。其次，互联网为广告带来的第二个重要变化就是形式的多样性。美国网络广告的权威机构互联网广告署（Interactive Advertising Bureau，IAB）在其发布的历年网络广告收入报告中将网络广告分为8种形式，按其市场份额大小依次为：搜索引擎广告（Search）；展示广告（Display/Banner）；分类广告（Classifieds）；引导式广告（Lead Generation）；视频广告（Digital video）；富媒体广告（Rich Media）；赞助式广告（Sponsorship）；电子邮件广告（Email）。[7]最后，是其传播方式的精准性，传统广告的“广而告之”使得大量的广告投放给对产品毫无兴趣的人群，网络广告可以运用数据挖掘技术分析网络用户的网上行为，并在恰当的时间将恰当的广告投放给有价值的网络用户。同时，在受众的接受方式上，网络广告则具有交互性与主动性，在运营成本上，则具有成本的可统计性、可控制性与灵活性。这些特征使得网络广告异军突起，成为广告业增长的强大动力。

二、我国网络广告发展的现状与问题

1994年，中国正式与国际互联网接通。1997年10月，我国上网计算机总数为29.9万台，上网用户为62万。而今天，根据中国互联网络信息中心2011年1月发布的《第27次中国互联网络发展状况统计报告》显示：“2010年，我国网民规模继续稳步增长，网民总数达到4.57亿，互联网普及率攀升至34.3%，较2009年底提高了5.4个百分点。全年新增网民7330万，年增幅19.1%。截至2010年底，我国网民规模已占全球网民总数的23.2%，占亚洲网民总数的55.4%。”同时，统计报告的数据显示，在国家政策推动和市场机会的牵引下，截至2010年12月，有94.8%的中小企业配备了电脑，有92.7%的中国中小企业接入了互联网，而规模较大的企业中互联网的接入比例已经接近100%；中国中小企业企业建站（拥有独立网站或网店）的比例也达到了43%，其中27.8%的中小企业建立了独立企业网站。尤其需要指出的是，中小企业中电子商务及网络营销相关的互联网应用的利用率达到了42.1%。[8]面对如此庞大的受众和用户，中国网络广告迎来了春天。

1997年3月，IBM为其计算机系统AS/400在中国的IT网站ChinaByte（http：//www.chinabyte.com/）投入3000美元做了一个468×60像素的动画旗帜广告，这就是中国有案可稽的第一例网络广告，自此揭开了中国网络广告发展的序幕。1998年，中国的网络广告收入突破3000万元人民币，而2010年中国网络广告行业市场总体规模为63.7亿元，较1998年增长了200多倍，较2009年增长了70.9%。报告同时指出：“中国广告网络市场正在经历快速变化，广告网络市场不再是单纯的广告联盟，品牌广告网络的新近崛起为市场注入新鲜力量，广告网络市场开始两分，品牌广告网络和广告联盟一起将为广告主提供更加多元的广告服务。”[9]根据艾瑞咨询发布的2011年第一季度中国网络广告市场数据显示，2011年度第一季度网络广告市场同比增长43.7%，达到85.6亿元，网络广告市场呈现蓄力待发态势。

然而，在网络广告一片繁荣的背后，是网络广告的失序甚至违法。根据传统经济学的理解，市场不能自发地界定市场主体的产权边界和利益分界，故无法实现理想的经济秩序，在互联网市场尤其如此。互联网带来的不仅仅是价值取向的包容性、开放性和多元化，也带来了价值观的显性虚无，最终导致了互联网参与者的价值观失去了客观衡量的标准。在网络广告的市场中，作为经济人的广告主、网络广告的经营者、网站等市场主体，在谋求自我利益最大化的目标下，在优胜劣汰的残酷竞争中，极易侵犯他人权益，扰乱市场秩序。网络广告违法的形式主要有几个方面。

一是虚假网络广告。主要是指包含有虚假内容，对“商品的品种、规格、质量、制作成分、价格、性能、用途、生产者、有效期、产地等做引人误解的虚假宣传”，[10]在形式或内容上能够对广告的浏览者产生欺骗或误导的网络广告。

二是不正当竞争行为。网络广告的不正当竞争行为是指广告主题通过网络广告的形式进行违反我国《反不正当竞争法》的行为。除了传统的仿冒、商业诽谤、侵犯商业机密等，还有互联网背景下的域名的、网络链接的、搜索引擎的不正当竞争行为。

三是互联网上的诱饵广告、欺诈广告、垃圾广告和强行广告等。网络广告的失序与违法行为已经成为网络广告这朵广告奇葩的一个致命毒瘤，势必影响其健康发展，职是之故，必须对网络广告进行有效监管。

三、我国网络广告有效监管的路径

实现对网络广告的有效监管是维护网络广告市场秩序，促进我国广告业健康发展的必要条件和途径。根据当前我国网络广告市场发育的现状及其存在的问题，加强对我国网络广告的有效监管可以从以下几个方面入手。

首先，加强立法是实现网络广告有效监管的根本。当前，我国网络广告的监管不力，其根本问题在于我国现行的用来规制广告行为的法律法规相对滞后，无法有效地适用于网络广告的监管。如何加强立法以实现网络广告的有效监管，无外乎两种途径，即：“继续利用现有的广告法律规范，扩大适用范围，将网络广告纳入其中”或“制订专门适用于网络广告的新的广告法律规范”。[11]笔者认为，在当前的国情和制度背景下，可采取两步走的战略：第一步，要尽可能地发挥《广告法》和《反不正当竞争法》等现行法律、法规的作用，并依托这些法律、法规制订专门规范网络广告行为的地方规章；第二步，待条件成熟后，制订专门的《网络广告管理法》，规范广告主、广告经营者、广告发布者的行为，建立主体资格、广告内容、审批权限、审查、登记、备案等一系列制度。

其次，创新网络广告的监管模式是当务之急。一般而言，对广告的监管模式大致可分为行业自律管理、国家监督管理和社会监督管理三种模式。根据《广告法》的“县级以上人民政府工商行政管理机关是广告监督管理机关”规定，当前我国对广告的监管模式属于政府主导型的国家监管，即“国家通过分管广告的政府机构以行政和法律为主要手段，同时与消费者的监督及广告行业的自律紧密结合对广告活动进行监督和管理。”[12]但普遍存在缺乏专业的网络广告管理人员、监管手段陈旧、缺乏与其他监管机构的信息沟通及协作等问题。建议建立一个垂直领导、内外结合的网络广告监管模式，垂直领导即在国家工商总局下设立一个类似美国互联网广告署的专门机构负责网络广告的监管；内外结合即是要引进行业的自律和社会的监督。

最后，建立网络广告的市场准入制度和审查制度是基本措施。市场准入（Market Access）是政府管理部门适当地控制经济主体进入某一市场，以维护市场秩序、保障市场安全的一种有效方法。要扭转网络广告无序的状态，必须按照我国对传统广告市场的严格准则主义原则，建立联合网广告市场准入制度，尽快实行网络广告经营许可证制度。同时，要重点对获得网络广告经营许可证的企业进行监管，实行网络广告的审查制度，以保证网络广告的真实合法。

此外，还要加强网络广告的技术监测、建立网络广告的投诉机制等。我们有理由相信，通过政府监管机构、网络广告行业和社会的有效协作，网络广告定能实现健康发展。

[1]熊雁，王明伟.网络广告[J].北京广播学院学报，1998（3）.

[2]Robbin，L.Z.，Brad，A.Advertising on the Internet[J].Willey Computer Publishing，1999.

[3]Li，H.，Leckenby J.D.Internet Advertising Formats and Effectiveness[J].An Invited Chapter for Thorson and Schumann，October，2004：76-88.

[4]百度百科：网络广告[DB/OL].http：//baike.baidu.com/view/9184.htm.

[5]杜骏飞.中国网络广告考察报告[M].北京：社会科学文献出版社，2007：438.

[6]陈刚.网络广告[M].北京：高等教育出版社，2010：9.

[7]IAB.IAB Internet Advertising Revenue Report：2010 Full Year Result[R].2011-04.

[8]中国互联网络信息中心.第27次中国互联网络发展状况统计报告[R].2011-01.

[9]艾瑞.2010-2011年中国广告网络行业发展报告简版[R].2011-01.

[10]杨坚争，李大鹏，周扬.网络广告学[M].北京：电子工业出版社，2007：2.

[11]郭卫华.网络中的法律问题及其对策[M].北京：法律出版社，2001：390-391.

[12]强龙德.广告法规案例教程[M].上海：上海大学出版社，2001：67.

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