浅析新公共管理视角下高校去行政化

□天津科技大学 侯小波

浅析新公共管理视角下高校去行政化

□天津科技大学 侯小波

20世纪70-80年代，在西方兴起的新公共管理理论研究和实践强调去中心、去权威，下放权力，强调在公共管理领域引用市场竞争机制，新公共管理改革给当时英国和美国的公共管理领域注入了新的活力，取得了一定的成果。我国高校作为公共管理的重要部门，行政泛化成为制约高校发展的重要因素。文章基于新公共管理的视角，试图探讨高校行政泛化所带来的影响高校管理的问题，从政府、高校管理者、教师、评价机制等几个方面找到理顺高校行政权力和学术权力关系的对策建议，以期还高校本来面目，建立现代大学制度。

新公共管理；高校；去行政化

目前，高校受制于外部教育行政部门和内部行政管理机构的双重行政管理，使得高校行政管理网络遍布，而高校具有代表性的学术权力发挥作用的比例却很小，从而影响了高校的管理水平及其社会公信力的建设。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的出台，政府和教育行政主管部门的相继表态，以及专家学者和高校管理者对此问题的回应与热议，使人们逐步意识到在高校去行政化的必要性和紧迫性，掀起了新一轮的对高校行政管理的研究。

一、新公共管理的内涵

20世纪70年代，受石油危机的影响，凯恩斯的理论无法解释滞胀的问题。而在行政管理领域，传统的公共行政遭受到挑战，科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会的发展。伴随后现代主义的哲学兴起，不仅其主张去中心、去权威的理念越来越受到认可，而且新制度经济学等一些新的学派得到兴起与发展。在这样的历史背景下，新公共管理应运而生，并迅速扩展到西方各国。

新公共管理强调专业化管理，让管理者管理，“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”；要明确绩效标准，即确立目标并设定绩效标准，而“委以责任需要明确描述目标，提高效率需要牢牢盯住目标”；公共部门应向更具竞争性的方向发展，因为“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”；要重视私营部门管理方式，“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”，在人员雇用及报酬等方面要更具有弹性；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性，少花钱多办事是必要的。[1]

二、从新公共管理角度分析高校去行政化的意义

新公共管理改变了传统模式下政府与高校，高校内部行政管理部门和学术机构间的关系，要求重新厘定政府和高校行政管理部门的职能，政府不再是高高在上的，而要以学校为中心，学校行政管理部门不是学校唯一的主体，行政权力不是唯一的价值诉求，可见，从新公共管理角度分析高校管理问题具有重要意义。

首先，有利于高校管理效率的提高。新公共管理理论指出，要放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，确定组织和个人的具体目标，并根据绩效目标的完成情况进行测量和评估。因此，将这一理念应用到高校中，必将提高高校的管理效率。

其次，有利于实现高校行政管理的转型、升级和优化。新公共管理主张对行政职能重新定位，要求以顾客为导向，增强服务；高等教育要改变目前政府与学校之间以及学校内部的教育资源配置方式，实现教育资源从行政权力主导型配置模式向按照教育规律主导型配置模式转变，充分发挥教师、学生、家长和社区在其中的作用，不断提高教学质量，给高校充分的办学自主权，给学术权力发挥作用的空间，还大学以真正的面目。[2]

最后，有利于培养更多的创造型人才。高等教育的根本目的在于培养高级专门人才，变革不合理的高校权力关系，把更多的目光投放到学术建设上来。学生有主动权去选择适合自己的专业、课程，学到自己感兴趣的知识，给予学生更大的空间，以充分发挥自己的特长，培养创新型人才。

三、正确理解高校去行政化

1.高校行政化倾向表现

目前，高校行政化倾向表现在两个方面：一方面，是政府对学校管理的行政化倾向，政府通过经费导向、质量评价、规划限制以及控制校长任命权等制约手段，通过指令、项目等方式，保有着对高校最终的控制权。另一方面，是学校内部管理的行政化倾向，官本位现象严重。[3]南方科技大学校长朱清时提到，“大学行政化的表现是一切运作都以行政权力为主导，做什么事都是靠行政命令，谁权力大谁说了算，而不是通过学者、科学家讨论。学校的学术委员会、学位委员会，应该代表教授的声音，但现在成员多为各个系的主任、院长甚至校长。”这些行政化倾向导致了高校官僚化，滋长了不正之风，因此，我们必须去行政化。[4]

2.何谓高校去行政化

所谓高校去行政化，是指高校要推进政校分开、管办分离，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，承认教学、科研第一线的老师、教授代表着的学校学术发展方向，在高校逐步形成崇尚知识和作为，而不是崇尚权力和地位，真正做到让教师发挥所长，让学生潜能得到充分发挥，在培养出更多的创新型人才的同时，不断提高学术和科研水平。

3.值得注意的几个问题

首先，去行政化不代表去政府，相反，政府履行推动高等教育发展的职责需要加强，这是由于高等教育具有推动经济发展、促进就业和改善民生等重要功能。

其次，去行政化也不意味着马上取消学校的行政级别。尽管从长远来看，应当取消这种行政级别，但方式和时机有待斟酌。在目前的管理模式下，高校的行政级别在一定程度上对外部行政权力干预学校内部事务起到了一定的制衡作用。

四、高校行政权力泛化的问题及归因分析

1.高校权力失衡

一方面，从高校外部来讲，我国高等教育管理体制实行的是上令下行的行政管理模式，政府管理部门要求高等学校的各项工作与其对应，高校几乎成了“一级政府”。另一方面，在学校内部，行政管理成了大学工作的主要部分，而教学科研等中心工作却是在行政管理主导下进行的，这将严重影响到学校的教学质量。中国人民大学校长纪宝成教授认为，“用行政思维管理高校学术事务，是行政权力对学术权力的侵蚀，是违背教育规律的”。[5]

当前，在各高校中不同程度地出现了党政争权的现象，各级党政领导开展工作时，常围绕着谁拍板、谁说了算的问题争论不止，致使误解、隔阂频生，党政关系紧张。这种现象不仅存在于校级领导之间，同时还存在于院系甚至教研室等多个管理层面。出现这种不正常的状况，最主要的原因是追求“主宰权”的结果，进而导致了决策迟缓，指挥运作不畅，管理效率低下等问题的出现。

2.行政权力的利益导向和权力冲突

由于行政化的影响，当前高校中很多教授不再一心研究学术，而是为了获得更多项目或争得某些荣誉沉迷了行政级别中，把做官当成其目标。一位大学副校长曾说，他在没当副校长之前，在学校根本拿不到科研项目，而当了副校长之后，所有问题便迎刃而解。

随着高校选拔一些高学历、高职称的学术带头人充实到管理队伍中去，便出现了“双肩挑”现象。这原本是科学的，但是，在行政权力体系影响下，不少高校却将其推向了极端，似乎不给学术带头人封官，就不足以体现其价值，也不能体现爱才、重才的“现代”管理思想。事实上，人的精力是有限的，能力也是不均衡的，在体制尚未理顺，责、权、利未做到有机统一的情况下，笼统地给学术带头人委以官衔，常常会造成两头耽误，难以有大的成就。

3.高校行政管理机构膨胀，管理刚性，致使工作效率低下

长期以来，高校管理机构的设置基本上参照政府的行政模式，并实行与政府相同或相似的运行机制，导致行政管理机构膨胀。中共中央党校教授林喆也举例证实说，某大学有“校级领导共11人，校长助理10人，正处级以上干部200多人，副处级以上干部500多人”。这些行为看似加强了管理，实则行成了“上面千条线，下面一根针”的局面，不仅增加了管理过程中的干扰因素，导致了管理效率的下降，同时，对教学、科研等学校中心工作也会造成较大的干扰。

在工作过程中，高校各部门之间虽然能够做到各司其职，但却又只是机械地完成属于自己职责范围内的工作任务，重机构、重权力、重章法而不重视人，大多倾向于刚性管理，导致相互间配合的被动和相互监督的乏力，使管理变成了为管理而管理，限制了人的积极性、主动性和创造性的发挥。同时，对师生员工而言，往往办一件事必须到多个部门之间周转才能完成，降低了行政效率。

4.学术管理机构形同虚设，容易压制教师的积极性和创造性

学术管理参与决策、管理的机会很少，教代会、工会、学生会在很大程度上只是一种参与或介入管理决策的象征。各级领导常以教授或专家的身份加入各种委员会，同时，又用行政管理的方式控制着委员会的活动，行政命令指挥调度一切，学术管理则更多地是一种形式，挫伤了教授、专家的积极性。[6]2000年5月，东北师范大学率先成立教授委员会，实行“教授委员会集体决策基础上的院长负责制”。此后，北大、清华、人大等全国几十所高校也都成立了教授委员会或学术委员会。但多数高校的学术委员会从设置开始，雷声大雨点小，在强大的行政权力面前，学术委员会很快就沦为橡皮图章型机构，委员也往往变成了一个荣誉头衔。九三学社的一项问卷调查显示，62.6%的受访者认为，学术委员会只是装饰或者仅能对学校重大学术事务提供参考意见而已。

5.高校干部管理体制行政化，容易导致高校腐败问题的发生

高校校长套用国家的行政级别，凡是学制为四年本科的院校基本上都是正厅级，国家985工程中的985高校的党委书记和校长为副部级。校长基本上直接由上级任命，已经成为行政调动升级的重要官位之一，他们中有个别人往往热衷于搞各种达标项目、政绩工程，同时，随着我国高校在招生录取、经费使用、建设项目安排、设备物资采购、干部聘任和奖金分配等方面拥有的自主权越来越多，使高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，容易导致高校高管腐败问题发生,使得高校的社会公信力下降。[7]

6.官僚学术化，评价体系不科学

由于高校长期处于行政权力的支配之下，行政评价体系逐步得到人们的认可和倚重，评价教师价值的高低，不是取决于教育价值、学术价值、社会价值和文化价值，而是更多地看重其所在的官位大小，而获得官位的基本前提是对权力的尊崇和顺应，而不是学术建设。加上少数“高官”又通过非正常方法轻而易举地获得更高的学历和职称，出现了“官僚学术化”的现象，进而促进了官位意识在高校中的蔓延和强化，使得有些人对“权术”的关心超过了对“学术”的关心，对级别和“位子”的追逐超过了对事业和学问的追逐。这种危害对高校的建设和发展所产生的影响是重大的、深远的，也为高校的管理埋下了隐患。

五、新公共管理视角下高校去行政化的对策研究

1.转变政府职能，建设服务型政府

党政部门对高校依法管理是必要的，高校从政府那里确实获得了大量资源，但付出的代价是学校对政府的依附性越来越强，自主、自治的空间越来越狭窄。解决行政化最关键的问题是实现“管、评、办”相分离，政府依法管理学校，改变过去命令式的管理方式，改变和学校之间控制与被控制的关系，不该伸手时不能伸手，政府职能向服务型方向转变，主要做好规划和服务；依法确立和保护高等学校的办学自主权，保障学者的学术自由权，将相应权力充分授予高校，强化它们的绩效责任和自我负责的态度，政府主要从宏观方面进行调控，为高校竞争提供公平的制度环境，为高校办学质量的提高予以督促和保障。

2.建立适应高校教育规律的内部权力关系

曾经担任南京大学校长的民盟中央主席蒋树声教授指出，“大学是学术单位，不是一个政府部门的延伸；大学是一个学术团体，在学术团体里面，学术权力是基础性的，行政权力应该是为学术权力服务的”。

首先，在管理理念上，要打破“官本位”思想，树立管理就是服务的理念，摆正学术权力与行政权力的位置，寻找学术权力与行政权力的平衡点，让行政权力和学术权力各司其职、各扬其长、各得其所，做到合理分工、管办分离、权责对称。

其次，在管理机制上，明确界定政府、学校，行政、学术的权限，加强学术自治，营造尊重学术自由，崇尚学术至上的环境和氛围，充分发挥教授在教学、科研和高校管理中的作用，强化教授的话语权。

再次，在管理形式上，加强学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会的建设，探索建立高校理事会，充分发挥专家在学术和行政领域中的作用，让更多的社会人士参与高校的决策咨询。[8]

3.将竞争机制引入高校管理体制

一方面，要加强学校与学校之间的竞争。加大力度推进民办教育事业的发展，调动社会与个人办学的积极性，更好地利用社会资源，为社会大众服务。通过教育立法、建立教育标准和学校标准，实现民办教育与公办教育的公平竞争和共同发展，从而增强国际竞争力。另一方面，要制定学校内部教师与行政管理人员的任用和考核等方面的竞争机制。通过引入竞争机制，对行政人员的工作业绩进行考核或制定岗位择优机制，对在工作中表现突出的人员进行奖励或提升，以此来激励行政人员工作的积极性。

4.逐步建立和完善高校教师激励机制

建立高校教师激励机制，是指学校为实现其目标且根据教师的个人需要，制定教师的行为规范和分配制度，以实现人力资源的最优配置，达到学校利益和个人利益的一致。

首先，改革现行的职称评聘制度，推行教师岗位聘任制。

其次，深化分配制度改革，建立科学合理的薪酬制度。

第三，坚持效率优先、兼顾公平的分配原则，重点向关键岗位及有重大贡献者倾斜，建立重实绩、重效果、以岗定酬、易岗易薪的岗位津贴制度，适当拉开教师的工资差距。

第四，建立科学合理的绩效考评体系，及时掌握每个教师的思想状况、业务水平，找出他们个人的优势与不足，了解他们的工作效能和个人才能，合理使用他们，为对教师的培养、晋职、晋级、分配等方面提供客观依据。

第五，建立和完善高校教师约束机制，主要是指法律、法规、纪律和各种管理制度，同时，提高教师的自我约束能力，使教师能够自觉地用道德规范约束自己的行为，做到齐头并重、相互配合。

5.完善校长选举制度

在全国政协十一届二次会议举行的第三次全体会议大会发言中，全国政协委员、九三学社中央副主席、全国政协提案委员会副主任邵鸿呼吁，要切实保障大学自主权，淡化行政权力对高等院校的约束和干预，明确取消高等院校的行政级别，民主遴选大学校长。原武汉大学校长，著名教育家刘道玉，在第三届鲁迅论坛上发言说，“应将大学校长的选举权还给大学教授。”他说，“目前我国大学校长选拔的办法基本上是任命制，这种作法，是官本位主义在大学校长选任上的明显表现，不利于大学校长的职业化成长。”因此，大学应采取公开的选举制。

6.建立高校行政管理监察机制

高校行政管理作为一项复杂的工作，又是必不可少的，如果回顾一下我国大学自主权在“放”与“收”历程中的曲折反复就会发现，高校的运转始终没有确立起一套明确、清晰、合理、公开的行政监察机制，权力的运作往往由个人或少数人决定，缺乏强有力的监督和控制，很容易导致各种越轨、失范事件的发生。大学去行政化的核心是去除大学运行过程中的人为性和随意性，革除各种无序和失范，建立适应高校自身特点的行政监察机制。明确而强有力的监督，既来自国家，政府，也来自社会各方，任何越轨、失范的行为都会受到应有的惩戒。[9]

大学行政权力泛化的问题，是转型时期中国问题的缩影之一，有问题不可怕，可怕的是规避问题，更可怕的是意识不到问题的严重性，找不到问题的症结[10]。因此，无论作为教育行政部门，还是作为高校管理者，乃至教育一线的教师，对于高校去行政化问题我们不能规避，而要科学合理地认识它、分析它，通过逐步建立现代大学制度，促进我国高等教育的健康发展，培养具有创新精神的优秀人才。

[1]王义.西方新公共管理概论[M].青岛：青岛海洋大学出版社，2006.

[2]徐鹏.借鉴新公共管理理论推进我国教育行政体制改革[J].改革与开放，2009（10）：176.

[3]本刊评论员.“去行政化”与政府定位[J].职业技术教育，2010（9）：4.

[4]侯兆晓.高校去行政化之虞[J].民主与法制，2010（8）：9-11.

[5]伊继东，杨超，刘六生.从失衡到协调：新时期我国高校行政权力与学术权力关系的构建[J].云南师范大学学报：哲学社会科学版，2006（5）：6-9.

[6]吴伟.我国高校行政权力泛化问题分析[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2009（1）：120.

[7]肖应红.关于我国高校行政权力泛化问题的反思[J].辽宁教育研究，2004（2）：33.

[8]陈笃彬.我国高校行政权力泛化的问题及其对策[J].教育科学，2001（11）：54-56.

[9]杨琼，吴小龙.高校行政权力语学术权力配置模式研究[J].黑龙江高教研究，2008（3）：29-32.

[10]杨玉圣.大学去行政化论纲[J].社会科学论坛，2007（7）：70.

G647

项目名称：天津市哲学社会科学研究规划资助项目。项目号：TJJX10-1-780。