山东省义务教育均衡发展督导评估实证分析

● 霍启红

山东省义务教育均衡发展督导评估实证分析

● 霍启红

义务教育均衡发展，是我国现阶段教育发展的一个重要命题，是基础教育的重大发展战略，是落实科学发展观、办人民群众满意教育的必然要求。《义务教育法》第八条明确规定：人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。《义务教育法》将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确了各级政府合理配置教育资源的责任，为义务教育均衡发展工作提供了法律保障。

一、山东省试点研究工作开展情况

按照教督办〔2009〕16 号和教督办〔2009〕25 号文件要求，山东省在17市中各选定一个县(市、区)为试点县，占全省县(市、区)总数的12%。其中，青岛的即墨市、泰安的泰山区、威海的文登市、临沂的沂水县为教育部义务教育监测项目县，按督导办要求直接纳入试点县。其余13市确定济南、淄博、枣庄、东营、莱芜各选定1个区，烟台、潍坊各选定1个县级市，济宁、日照、德州、滨州、聊城、菏泽各选定一个县为试点县，基本做到了试点县涵盖城市的区、县级市、县等不同类型的要求，注重选择了城乡二元结构相对明显，在人口、地域、经济、教育等方面具有一定的代表性的县。

二、试点县的差异计算结果及其分析

从教育部督导团反馈的数据结果来看，山东省义务教育均衡发展取得了巨大的进步，义务教育经费保障机制逐步建立并不断完善，各级政府举办义务教育的责任得到进一步明确；危房改造工程、农村中小学课桌凳更新工程、农村中小学仪器设备更新工程等重大工程项目的深入实施，使办学条件得到进一步改善；教师队伍建设、教育教学质量提升等方面都取得显著的效果。但同时我们还应看到，受各种历史原因、政策条件差异、资源储备差异等方面因素的制约，教育不均衡的情况仍然突出地存在，尤其是区域之间、城乡之间在教育投入、办学条件、生源均衡等方面仍然存在明显不足，山东省义务教育均衡发展仍然面临一些亟待解决的严峻问题。现将反馈数据计算结果综合分析如下：

1.教育经费均衡系数

经费投入是教育发展的脊梁，以政府为主导保障充足的经费，是基础教育均衡发展的基本前提。从表1可以看出，所抽查样本县中，仅有泰安市泰山区和枣庄市市中区两县的教育经费基尼系数超过了警戒线0．4，但是大多地区也都在0．3左右，小学阶段的基尼系数偏大，这说明义务教育经费投入重心上移，从而导致了小学阶段教育经费投入不均衡。而这种不均衡通过变异系数来分析尤为明显，有8个县市区的小学阶段经费变异系数超过了0．6的警戒线，变异系数又称“标准差率”，是衡量资料中各观测值变异程度的另一个统计量。相对变化更能说明不均衡的程度，其中有沂水县、即墨市、泰山区三地的小学和初中阶段教育经费投入差距均突破了警戒线。

表1 教育经费均衡系数

2.办学条件均衡系数

推进义务教育均衡发展，办学条件是基础，只有营造一流的办学条件，使每所学校特别是办学条件较为薄弱的学校朝着标准化的方向迈进，才能为适龄儿童捉供相对均衡的物质教育资源。本次抽查采用了教学及辅助用房建筑面积、教学仪器设备值、体育运动场馆面积、计算机台数4个指标来测度各地办学条件的均衡程度，从计算结果来看这几项指标的选取是有说服力的，并且与教育经费均衡系数基本吻合。从基尼系数来看，沂水县、泰山区小学阶段的基尼系数突破了警戒线0．4，淄博市临淄区初中阶段的基尼系数达到了0．445，枣庄市市中区则是小学和初中均突破了0．4，这说明县域范围内义务教育阶段办学条件差距巨大，当地教育行政部门必须高度警惕，这种差距已经严重危害了义务教育的公平性。从变异系数看，所查样本县只有东营市河口区、日照市五莲县、潍坊高密市和烟台龙口市变异系数低于0．6，做到了办学条件的均衡配置。这说明两个问题，一是所查地区的确加大了教育投入，大力改善办学条件；二是绝大多数地区在投入的同时并未很好地做到公平、均衡配置资源，从而导致了相对差异的持续扩大。

表2 办学条件均衡系数

3.教师队伍均衡系数

教师队伍对于教育均衡发展的重要性不言而喻。本次义务教育均衡发展督导评估指标中采用了中级及以上专业技术职务教师比例均衡系数、生师比均衡系数两个指标，从计算结果的区分度来看，指标设计不是十分理想，基尼系数均在0．27以下，变异系数中仅有泰安市泰山区的小学阶段和枣庄市市中区的初中阶段突破了0．6。该指标区分度较低的原因在于，随着教育事业的大发展，教师队伍建设也取得了重大进步，主要就表现了教师学历达标和职称达标两个方面。事实上，山东省教育、人事(编制)等部门对中小学教师队伍建设状况的曾开展多次调研，问题主要表现在以下几个方面：知识结构和年龄结构老化，教育教学能力较低；教师补充机制不够合理，教师队伍入口不畅，呈现总量超编、结构性缺编状况;教师流动失范，流失严重;工作压力较大、生存状态不佳等。而这些事关教育教学质量均衡发展的重要因素是很难从教师职称结构上判断出来的。

表3 教师队伍均衡系数

4.生源均衡系数

义务教育均衡发展，既包括学校硬件建设的均衡发展，也包括学校软件建设的均衡发展。其中，生源质量就是学校软件建设中的一个重要因素。义务教育阶段学校生源质量区别太大已经成为均衡发展的重大阻碍，也是“择校热”的深层次原因。客观上说，优质教育资源的缺乏，教育服务质量的不均衡，社会结构的变化以及市场机制的介入就成为择校问题的主要诱因。为“促进教育公平”，我国现阶段的择校制度是：政府明令禁止择校，采取划片招生的办法，规定在义务教育阶段“不准招收择校生”，办好每所学校，让教育高位均衡发展。社会地位、经济地位往往构成择校的一个主要因素。在择校过程中，家长社会地位、经济地位高的学生较易获得择校的机会，成为择校制度的受益者；而家长、社会经济地位低的学生则不容易获得择校的机会，不能享受到优质的教育资源。显然，择校制度加剧了学校间、地区间教育的不均衡发展，在择校过程中引起了优秀教师的流动，使差的学校越来越差引起社会的不安定。

国家教育督导评估指标选取的“非服务区学生人数占在校生总数的比例均衡系数”具有非常显著的区分度，如下表所示，在数据有效的9个样本县市区中，竟然有济南槐荫区等6地基尼系数远远超过0，4，其中枣庄市中区的初中基尼系数高达0．753；变异系数都远远超过了0．6，其中临沂市沂水县的小学变异系数竟然高达3．057。数据表明，很多地区的义务教育阶段学校没有遵守政府明令禁止择校的规定，仍然大量招收非服务区学生。我们通过进一步调研发现该系数与各地的经济发展呈正比例关系，原因如下：首先是人民群众对优质教育资源的需求催生择校，其次是快速城镇化过程中，户籍制度演进滞后，导致大量非服务区生源的客观存在。这充分说明，山东省的很多县市区尤其是经济快速发展的县市区，在县域内都存在着严重的生源不均衡现象，择校之风依然盛行，县域内的教育均衡发展任重道远。

表4 生源均衡系数表

三、对修改国家评估体系的建议

在保障义务教育均衡发展的教育资源配置中，经费投入和基本办学条件的均衡是物质基础，教师资源的均衡是关键环节，保障生源均衡是突破性举措，教育教学质量均衡是发展目标。据此我们提出如下建议：

1.国家评估体系的指标选取与统计

指标体系的建立分一般分三个步骤：一是各级指标的选取；二是指标权重的确定；三是指标评分标准的确定和计分方法。其中选取的指标要科学客观地反映影响教育均衡发展的各个因素，末级指标能够直接有效检测。教学管理的指标选取没有区分度，建议该指标可以采用教育质量监测的结果；而指标权重的确定则要求客观反映各指标对教育均衡发展的影响程度，建议指标权重的确定可以采用专家法，因为我国各级教育督导队伍的年龄相对偏大、相比理论更多地拥有丰富的实践经验，他们更能够抓住教育均衡发展的督导评估要素；评分标准则是要充分考虑我国的实际情况，计分方法则要尽可能简单、科学、更富有对于教育实践工作的指导意义。

2.调整教育经费与办学条件末级指标

教育经费是教育均衡发展的物质保障，即务必保证义务教育经费依法实现“三个增长”，教育费附加足额征收、规范管理、按章使用。建议纳入“三个增长”比例、教育费附加的征收额度、拨付比例作为末级指标。

我国很多省份都正在研究制定或者已经出台并实施中小学办学条件基本标准，考虑到地区差异，建议国家教育督导评估体系简化三级指标，按照各省自行制定的办学条件标准，采用各地合格学校的达标率、规范化学校的达标率。

3.建立监测区域教师队伍发展的指标体系

从统计结果看，教师队伍建设的指标选取单一，没有体现出相应的区分度，师资队伍建设毫无疑问是教育均衡发展的重中之重。我们在调研中已经发现，农村小学外语、音体美、信息技术等学科的教师配备水平明显低于城市学校，农村教师所承担授课任务大于城市教师，一些学科专任教师在农村学校平均每校不到一人，呈现出结构性缺编的问题。这些问题农村学校致使部分学科难以开设，直接影响学校课程改革的深入推进和教育均衡发展。建议区域教师队伍发展指标体系纳入如下末级指标：教师培训经费落实额度、农村教师流失率、年龄结构、专业结构、职称结构、城乡教师交流支教比例。

4.细化生源均衡系数

从统计结果来看，非服务区学生人数占在校生总数的比例均衡系数很好地反映出了各地生源的均衡情况，但是生源均衡的末级指标设置仍显单一。根据地方教育事业发展的实际情况判断，从生源角度判断义务教育是否均衡发展的要素除了非服务区学生比例还应该包括：大班额和高中招生名额分配模式。因为城区大班额现象是择校问题的直观表象，是教育非均衡发展的直接后果，高中招生非均衡化极大地强化了义务教育阶段生源的非均衡化。建议生源均衡系数增加两个末级指标：大班额比例和高中招生名额分配到初中的比例。

霍启红/山东女子学院教育务，硕士，研究方向：教育管理，高等教育学

（责任编辑：陈培瑞）