农村留守儿童的权益保护及其法律对策研究

刘银燕

〔郑州大学法学院,河南郑州 450001〕

农村留守儿童的权益保护及其法律对策研究

刘银燕

〔郑州大学法学院,河南郑州 450001〕

农村留守儿童问题已成为当前备受社会关注的热点问题。对留守儿童的监护弱化、教育障碍和人身安全保护不力等问题,极易使未成年人在不良环境的影响下滋生不良行为,甚至导致犯罪。我们应当加大法律政策的宣传和执行力度;依法确定相关主体的保护责任;不断完善法律制度,强化政府效能;在以人为本的教育理念下,努力消除教育差别,建立儿童公平的受教育运行机制,使农村留守儿童问题在法律机制的调控下得到有效解决。

留守儿童;监护;受教育权;人身安全;法律对策

一、农村留守儿童概况

留守儿童是指由于父母单方或双方外出打工而被留在农村的家乡,由父母单方、祖父母 (或外祖父母)或他人抚养、教育和管理的处于义务教育阶段且年龄在 6-18周岁之间的儿童。[1]

全国妇联在 2008年 2月 27日召开的全国农村留守儿童状况调查发布会上发布的数据显示,目前全国农村因父母双方或一方外出务工而成为留守儿童的约 5800万人,其中 14周岁以下的留守儿童4000多万。[2]和 2000年相比,现今农村留守儿童规模增长十分迅速。留守儿童在全部农村儿童中的比例已高达 28.29%,也就是说平均不到四个农村儿童中就有一个留守儿童。农村留守儿童已成为一个新的社会群体。[3]在 2008年的全国“两会”上,留守儿童的教育问题成为一个热得发烫的话题,受到了代表、委员们史无前例的关注,同时也在全国范围内引起了人们的思考。家庭教育环境的好坏直接影响到孩子在学校的学习效果和他们作为一个自然人逐渐社会化的效果,而这些将最终投射到孩子作为一个社会人的社会行为上。如果教育不好这 5800万个孩子,一方面是国家人才的损失,另一方面这一庞大的群体将会对社会的和谐稳定造成强烈的冲击。因此,如何弥补留守儿童家庭教育环境的缺失,是我们应当研究解决的重要问题。随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快,农村劳动力外流家庭数量的增加,留守儿童的规模将不断扩大,这种形势随着地域水平差异的不断拉大,将呈继续增加的趋势。

二、留守儿童的法律权益保护存在的问题

1.监护问题

监护是一种法定义务,父母作为未成年人的法定监护人,理应承担起这一神圣职责,对未成年人的人身、财产及其他合法权益承担监护职责。但是,由于种种条件制约,父母双方或一方流入外地,无奈与未成年人短期或长期分离,无法履行监护职责,而将监护责任擅自处置,甚至出现留守儿童无监护状态。从泛义上的监护来看,目前,留守儿童的监护主要有五种形式:单亲监护,祖辈监护,亲友监护,同辈监护,混合监护或称不确定监护,不确定监护是指在一般的状态下由孩子自己照顾自己,时而由父母监护或者父母委托他人监护。[4]据巢湖市的有关调查,不确定监护的留守儿童群体约占 1%左右,一般是年龄较大的儿童。这些特殊的监护形态对留守儿童的健康成长产生很大的影响,主要问题表现在以下方面:

(1)监护力度不够。由于监护人监护能力不足,对留守儿童监护质量下降,达不到理想的效果。

(2)监护职责不明。相对而言,由于农民法律文化意识薄弱,人们往往把监护简单地理解为看管、照应。在祖辈监护、亲友监护和同辈监护形态下,都存在监护职责不明的现象,一旦发生被监护人的权利被侵害或者被监护人侵权行为,这种不具有法定形式的委托监护人往往将责任一推了之。

(3)监护方式不定。留守儿童的监护方式是不稳定的,经常处于非稳定和动荡状态。生活和学习环境的动荡,也使他们很容易产生严重的安全缺失感,增加了他们的心理和精神负担,影响身心健康成长。

(4)监护责任倒置。在留守儿童中,有一部分留守儿童被留在家乡的原因之一是因为父母在外打工,他们能照顾爷爷奶奶或外公外婆,这就产生了监护倒置现象。

2.教育问题

受教育权是公民的一项基本权利。《宪法》第46条对公民的受教育权作了原则性规定。《教育法》第 9条规定:“公民有受教育的权利和义务;国家实行九年制义务教育制度”。第 18条规定“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学”。关于留守儿童的教育问题,本文从两方面进行分析,一是家庭教育,二是学校教育。

(1)在家庭教育方面,表现为家庭教育弱化甚至缺失。在贫困农村,由于没有学前教育的相关机构,在学前教育阶段,主要还是家庭教育。俗话说,父母是孩子的第一任老师,父母在幼儿阶段的早期教育,会影响孩子的一生。而有些留守儿童却在很小时父母离家而去,缺乏父母的关爱和教育。这种强制性的亲子剥离会影响到幼儿正常心理发育,产生心理障碍,影响其一生的发展。

(2)在学校教育方面,留守儿童受教育权得不到有效保障。调查显示,学校教育只有与家庭教育、社会教育密切配合,才能产生应有的效果。但是,由于留守儿童家庭教育缺失,学校对留守儿童缺乏有效管理,他们的学习成绩普遍较差,品德发展普遍不理想。老师无法向家长了解他们的真实情况,有些留守儿童在学校欺骗老师,在家里蒙骗临时监护人,这就使学校对留守儿童的管理陷入尴尬的境地。于是,对有些留守儿童,学校在管理不了时,就放任不管,冷落一边或开除或劝其退学,使留守儿童流入社会,成为问题儿童。

3.人身安全问题

根据我国法律规定,公民的人身权利受法律保护。儿童年幼,自我保护能力差,人身权利容易受到侵害,更需要父母的关怀与爱护。留守儿童由于得不到父母有力的监护,其人身权利极容易受到侵害,存在人身安全问题。主要表现在两方面:

(1)被害的可猎性明显增大。被害人学研究表明,妇女、儿童、老人、残疾人等弱势群体由于自身的弱点往往成为犯罪侵害的对象,这是被害人所具有的可猎性特征。而农村留守儿童年龄小、抵抗力弱,父母又不在身边,人身和财产权利更容易受到侵害。这些侵害可能来自临时委托的监护人或者同学、老师、乡邻、亲戚朋友、社会上的恶势力以及其他方面(如交通事故等)。

(2)自控力减弱,容易接触和感染不良文化而走上违法犯罪甚至自杀轻生之路,危及自己的人身安全。由于家庭监管缺失,学校监管的软弱或不到位,有些留守儿童整天沉迷于网络游戏或武打色情电影;有的和社会上的失足青年混在一起,成为他们的打手、帮凶,动辄行凶、抢劫、杀人;有的偷鸡摸狗,甚至吸毒、嫖娼。有调查表明,近年来,有近 20%的青少年犯罪分子为留守儿童,有些地方甚至多达50%。

三、解决留守儿童问题的法律对策

1.加大法律政策的宣传和执行力度

我国《未成年人保护法》第 5条规定,国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。我们要认识到解决留守儿童问题的重要性、必要性、紧迫性,明确各自应承担的法律义务与责任,找出解决办法,共同努力来解决这一关系祖国未来长远发展的重大问题。

2.依法确定相关主体的保护责任[5]

(1)父母责任。依据相关法律规定,父母对未成年子女有抚养教育的义务,有监护的义务。如《未成年人保护法》第 8条规定:父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务,不得虐待、遗弃未成年人。第 12条规定:父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益的,应当依法承担责任。又如《义务教育法》第 58条规定:适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。总之,应严格贯彻、执行相关法律,强化父母的监护、教育责任。也可以借鉴国外做法,依法赋予政法机关对留守儿童父母的追究权。

(2)学校责任。根据《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规规定,学校在教育未成年人方面负有不可推卸的责任。如《义务教育法》第 13条规定:学校应当全面贯彻国家的教育方针,对未成年学生进行德育、智育、体育、美育、劳动教育以及社会生活指导和青春期教育。学校应当关心、爱护学生;对品行有缺点、学习有困难的学生,应当耐心教育、帮助,不得歧视。第 14条规定:学校应当尊重未成年学生的受教育权,不得随意开除未成年学生。

(3)党委、政府责任。首先,党委、政府要关注并重视留守儿童这一群体,将之作为解决“三农”问题、推进城乡一体化进程与新农村建设的重要组成部分。当务之急是加强对留守儿童问题的调查研究,及时掌握农村留守儿童的状况,逐步建立和完善保护留守儿童合法权益的法律法规体系和政策措施,形成学校、家庭、社会相结合的监护网络。同时扩大社会宣传,努力营造农村留守儿童健康成长的良好环境。其次,根据新形势下农村出现的新问题,研究制定涉及农民工利益的各项政策和措施,整合资源,发挥相关职能部门作用。加大相关法律、法规、条例的制定、宣传、执行力度,各部门各司其职,形成合力,逐步建立留守儿童齐抓共管的体系。

(4)群团组织责任。共青团、妇联、工会、青联、学联、少先队及其他有关的团体组织,要按照法律要求,协助各级人民政府做好未成年人保护工作,维护未成年人的合法权益,为留守儿童送温暖、献爱心,给予关怀。

(5)社区责任。社区作为留守儿童生活、学习的场所,对留守儿童的权益保护负有重要责任。要充分发挥社区功能,加强对留守儿童的各项社会服务。在农村,社区多以村为单位。社区可建立家教咨询站和家教服务部,也可以创办一些托管中心,配备专门人员,负责管理留守儿童校外的学习、生活、教育和安全等。有条件的村可以利用村活动室,开展一些集娱乐和服务为一体的活动,使留守儿童既可以有地方交流、娱乐,改变单调的生活,也可以在活动室得到一些法律或政策的咨询与指导。村里也可以建立留守儿童档案,及时了解和掌握他们的情况,对他们进行跟踪服务。

3.完善法律制度,强化政府效能

首先,要进一步完善《未成年人保护法》、《义务教育法》、《儿童发展纲要》等相关法律和政策。各省级人大和政府应当制定相关法律的实施细则,增加留守儿童保护的相关内容,细化和明确具体的处罚办法,增强其操作性。例如,2003年中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》明确指出:进城务工就业农民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制,明确流动儿童教育“以流入地政府管理为主,以全日制公办学校为主”的政策。其次,要进一步完善各种社会保障制度。国务院和省、自治区、直辖市的人民政府,采取组织措施,协调有关部门做好留守儿童的保护工作,使留守儿童的权益保护落到实处。如河南、安徽、福建等省建立了寄宿学校;安徽等省大力兴办民办教育机构;北京、上海等市兴办了农民工子弟学校。这些政策措施的执行,产生了很好的效果。

4.消除差别,建立儿童公平的受教育运行机制

从制度层面上看,城乡“二元经济体制”及义务教育的城乡分割是留守儿童产生的重要因素。要从根本上解决留守儿童的“留守”问题,必须从这一层面入手,修改相关法律,调整相关政策。虽然我国保障儿童权益的法律有很多,但针对留守儿童这一特殊主体权益保护的规定很少,并且这些法律的有些规定不利于留守儿童权益的保护,或者即使有规定,但不够细致,缺乏操作性。所以,当前应修改完善《义务教育法》、《未成年人保护法》、《妇女儿童发展纲要》等法规和政策,废除不利于留守儿童权益保护的相关条款,细化和明确具体的处罚办法,增强其可操作性,切实解决“有法难依”的问题,从而形成尊重、关心和保护留守儿童的法制环境。从义务教育角度来看,农村留守儿童在接受教育的问题上存在差别。《义务教育法》第 12条第 1款规定:“适龄儿童少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童在户籍所在地学校就近入学”。这就造成了义务教育的城乡分别,这种分割状态是农村留守儿童群体产生的重要因素。同时在第 2款规定:“父母或其他法定监护人在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童少年,在其父母或其他法定监护人工作或居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件,具体办法由省、自治区、直辖市规定”。中央和地方政府为解决流动儿童教育问题虽然颁布了一系列政策法规,但是由于教育体制始终与户籍制度相联系,[6]也就不可能从根本上解决流动儿童的教育问题,这对留守儿童这个庞大群体的产生起着“催生剂”的作用。1998年,公安部、教育部曾联合出台政策,要求外出打工人员的子女教育要以流出地为主,公立学校为主,这是客观上造成留守儿童问题的制度原因。2003年、2006年,国务院办公厅及相关部委颁布文件明确规定,农民工子女就学应以流入地政府管理为主,以全日制公办学校为主 (简称为“两为主政策”)。为全面落实文件精神,很多地方也出台相应政策,并相继取消“借读费”政策,这些是流动儿童教育政策的巨大改革和进步,体现了义务教育的公平性原则。但是,由于政策设计与政策执行的巨大不平衡,并没有彻底解决流动儿童入学的问题,一部分流动儿童仍被排斥在公办学校的大门之外。另外,我们应该改革户籍制度,给农民工以市民待遇,农民工也应该像城市下岗职工一样,在税收、社会保障,特别是子女入学教育方面享有优惠政策。当然,户籍制度改革的核心并不在于完全取消户籍管理制度,而是进一步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离制度,保障劳动力的合理流动,逐步实现以户籍制度改革为中心,拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒,彻底打破维系多年的城乡“二元经济体制”,这是解决留守儿童问题的根本所在。

总之,随着社会经济的发展,农村大规模的人口流动还将继续,留守儿童现象将会在一定时期内长期存在。只有建立健全教育机制以及法律调控机制,才能从根本上解决留守儿童权益保护的问题。

[1] 辞海[M].上海:上海辞书出版社,1979:1023.

[2] 中华全国妇女联合会.全国未成年人家庭教育状况抽样调查报告 [EB/OL]. http://q.sohu.com/topic/1933052.

[3] 刘仁文.谁在关注留守儿童 [N].新京报,2006-7-30.

[4] 吕绍清.中国农村留守儿童问题研究[J].中国妇运,2006(6).

[5] 阮积嵩.对农村留守儿童权利保障的法律思辨[J].经济与社会发展,2006(2).

[6] 吴霓.关注千万农村留守儿童的成长[J].教育科学研究,2006(5).

(责任编辑:登 臣)

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.021

DF391

A

1008-3928(2010)06-0098-04

2010-09-25

刘银燕(1979-),女,河南邓州人,河南商业高等专科学校助教,郑州大学法学院法律专业硕士研究生。