论我国社会保障税制度的构建

张丽君,牛忠志,孟 夏

(1.山东科技大学文法学院,山东青岛 266510;2.天津市第二中级法院,天津 300210)

论我国社会保障税制度的构建

张丽君1,牛忠志2,孟 夏2

(1.山东科技大学文法学院,山东青岛 266510;2.天津市第二中级法院,天津 300210)

社会保障税作为国家筹集社会保障资金而征收的一种税,从创立伊始,就以救助救济为己任,它牵扯到个人利益和社会利益。如何处理利益间的冲突,成为社会保障税制度构建的基础。本文以公平为标准对利益进行了梳理,并以此为基础论述了构建我国社会保障税制度的设想。

社会保障税;利益;公平

社会主义和谐社会的建设离不开社会保障体系的支撑,而社会保障体系又以社会保障资金的筹集为基础。社会保障资金的筹集方式从世界范围看主要包括三种类型即预算基金账户制、征税制以及社会保障统筹缴费制。征税制也就是征收社会保障税弥补了统筹缴费制约束性差、法律依据位阶较低和基金账户制适用性差的缺陷和不足,成为我国社会保障资金筹集的首选方式。

一、社会保障税的功能分析

社会保障思想可谓源远流长,东西方文化中都出现过或简单或复杂的构想,甚至在短暂的时间里也曾有过实施,但是在不发达的自然经济条件下,人民的保障只能依托“你耕田来我织布”的家庭自我保障模式。因此,设立一种全社会的保障制度无疑是一种空想。随着人类的进步,经济条件的好转,这种空想渐渐变成了现实。社会保障税作为国家为筹集社会保障资金而征收的一种税,在构建社会保障体系中发挥着越来越重要的作用。到目前为止,几乎所有的发达国家和一些发展中国家都已征收了不同形式的社会保障税。而且这个范围还在持续地扩大,在许多国家,社会保障税已成为第一税种。这是因为尽管我们说市场满足了“经济人”追求利润最大化的本性,刺激人们不断创新,但其对利润的追逐不是无限制的。市场的高风险性使“经济人”在得到利润的同时也缺乏安全感,这种不安全感在一定程度上会延缓人类发展的脚步,表现为社会的动荡和发展的停滞。怎样才能激发“经济人”的潜能,又对其产生基本保障?体现了人道主义精神的社会保障税制度就能达到这样一种平衡,一方面通过为人们提供最低程度的生活保障,满足人们心理对安全和生理对生存的需求,从而使之免除后顾之忧,另一方面又能最大程度地发挥其潜能,使其敢于承担风险,从而推动社会的发展。但由于社会保障税不仅是个人利益问题,还牵扯到社会利益,两种利益若处理不好,将会使社会保障税陷于尴尬境地:过于关注个体,则使社会利益受损,无法起到社会保障功能;过于关注社会利益整体,则会影响个人积极性,导致偷漏税现象严重。所以,构建高效的社会保障税制度,就必须处理好利益评价问题。

二、社会保障税构建中的利益评价

诚然,社会是由个人组成,个人利益的最大化在某种程度上说也能促进社会利益的最大化,因为“经济人”自利的本性能极大地刺激个人积极性,从而驱使社会财富的增加。但我们无法否认的是社会本身也存在自身利益,这种利益无疑会与个人利益产生冲突,因为在某些情况下,社会利益的实现违背了“经济人”的本性,个人会采取各种手段来阻碍它的实现。若社会利益实现不了,最终结果就是个人利益的消亡,而这种长远利益损害的后果是注重短期经济利益的“经济人”无法预见或者心存侥幸认为能够避免的。所以个人利益、社会利益既有统一的一面,也有矛盾的一面。利益冲突的解决需要对利益位序进行安排,需要某些利益,尤其是个人利益出于一个更高更合理的目的作出退让,这会涉及到“利益评价”的问题。如何进行利益评价,公平是重要的确定和评价标准[1]。但此处的公平不仅应涉及个人公平更要考虑社会公平。如果仅实现税赋的个人公平,同样对待穷人与富人,那会使最底层的群体雪上加霜。这恰恰是最大的社会不公平。所以大家平均是不公平,真正的社会公平是对弱势群体进行倾斜保护,考虑到人的差异,实现社会的稳定,同时也要兼顾个人利益,不能让个人作出无限牺牲。当然我们在这里所讨论的公平是一种理想,是一种价值取向,是一种终极追求。这种终极理想的公平价值在我们的制度构建中起到的是一种指引作用,它并不能替代我们操作层面的具体制度。要想把公平真正地落实到人们的生活之中,还需要工具性的制度,社会保障税制度毫无疑问就是这样一项制度。其作为一种国家提供的公共产品,从创立伊始就以救助救济为己任。从某种程度上来说,它改变了税收无偿性的特征,具有了有偿性,从而在很大程度上抵消了人们对于纳税的抗拒心理,使其自愿缴税,有效防止了国家收入的减少。这是因为社会保障税收入专款专用,虽然社会保险的受益值并不等于纳税人实际缴纳的税款,但他们之间却是有内在联系的。社会保障税制度更为直接地体现了权利义务的一致性,既实现了个人公平又实现了社会公平。

三、我国社会保障税制度的构建

(一)纳税人范围

纳税人长期以来被局限在纳税义务人的范畴内,实际上他也是纳税权利人。社会保障税的纳税人的范畴是什么,怎样界定才符合公平价值,是社会保障税实施的起点。纳税人范畴界定不清的话,将会直接影响社会保障税的实施。从公平角度说自然应将所有的人纳入社会保障税的范畴,但问题是我们不仅要注重合理性还要注重可行性。在现行的体制下,行政和一部分事业单位人员没有交税,主要是体制上的原因,可通过理顺原有体制,将这部分群体纳入纳税人范畴。自由职业者群体的收入不好准确掌握,但这并非不可克服,可以借鉴所得税的经验[2]。

现在的最大问题是农民的纳税问题。在讨论该问题时,我们首先要清楚什么是农民?这个我们经常用到的词,事实上在学界也是争论不休:农民是一种职业还是一种身份?如果是一种身份,即根据户籍来划分,那很明显农民工也应在农民这个范畴内,然而他们享受的教育、医疗、公共服务等公共产品的范围已经超越了农民;农民工在城市中仍然是弱势群体,不能享受和城市户籍人口同等的福利。如果是一种职业,即从事农业生产的人。这部分人当中,一部分人从户籍上讲是非农业人口,按此标准,他们属于农民,但他们同时还享受着城市的福利,这明显不公平。还有一部分是农业人口,这部分人无疑应在农民的范畴内,如果他们因体弱等原因不能从事农业生产,再加上我国长期以来没有农民是职业的观念,从而导致没有建立农民退休制度,这些年老体弱的人是否还是农民?城市保障体系很明显是不会覆盖他们的,如果农村保障体系再不覆盖他们,这无法体现我们的公平理念。另外失地的农民和农民企业家还算不算农民?这都是我们现在还没有解决的问题,而且这个问题也不是社会保障税所能解决的,需要户籍改革等相关制度的配套。不管从什么角度来定义农民,很明显他们属于社会中的弱势群体,因此将农民纳入保障范围是社会保障的题中之意,但鉴于农民的一些自身特点应同其他纳税人区别对待。对全社会的纳税人作统一要求是违背了“同样的人同样对待,不同的人不同对待”的公平理念。从我国目前现状来看,由于上述缺陷的存在,再加上城乡差距较大,大多数农民承受能力弱,而且农民基数大,导致我国与其他国家不同的国情,所以从当前可行性角度看,还不宜将农民纳入社会保障税的范畴。因此就我国的情况而言,纳税人应包括各类企事业单位、行政单位、社会团体及其职工以及自由职业者。

(二)征税对象

征税对象应以工资、薪金作为征税范围。对个人而言,这与个人所得税在很大范围上是一致的,于是就会产生社会保障税是在个人所得税前还是税后扣除的问题。从社会保障税的功能和性质来看,应在个人所得税税前扣除,因为社会保障税是维持人生存的成本之一,自然应在个人所得税前扣除,也避免增加纳税人的负担。以此类推,应由企业缴纳的部分也应在企业所得税之前扣除,因为它属于企业的经营成本。至于行政和一部分事业单位,由于目前我们还没有明确行政事业单位改革,如对其进行征税,该税金可从预算经费中列支。

(三)税目

税目并不是税的必备要素,但对于社会保障税而言,其在养老、医疗、失业、工伤、生育等方面都体现了不同的特性,所以应建立相关税目。尽管从公民角度而言,税目范围越广越好,但税目的选择还要看一国的财力以及居民和单位的承受力。从我国现状来看,除考虑上述因素,还要考虑与我们所实施的社会保障制度的衔接问题。我国可先设置基本养老保险、基本医疗保险和基本事业保险三个税目。原因在于,目前关于城镇职工基本养老、医疗和失业保险费的征收办法,国务院己经下发了统一性文件,这三项保险对社会经济影响最大,其改革在各地进行的也最为广泛和深入,且这三项属于目前我国社会统筹的内容,如果能沿袭下来,将充分体现社会保障税制在设计上的简化与高效原则,同时也有利于新旧征缴模式的平稳过渡;其次,作为社会保障税的主要组成部分,基本养老保障项目只有单独设置,并在同一税基上具体计算出单位计征额和个人计征额,才能与部分积累资金制的“社会统筹与个人帐户相结合”特征相衔接,充分体现个人税收负担与个人帐户之间的对应统一关系。而工伤保险、女工生育保险等仍限于部门出台的试行办法,多数地方尚处于试点阶段,加之这些保险行业特点强,覆盖面远没有上述三种保险广泛,实行起来缺乏充分的基础和条件,故暂时不宜将之作为税目,以后随着经济的发展,纳税人财务承受能力的增强和发展社会保障事业的需要,再将其逐步纳入或是增设其他的社会保障项目,如住房保障等[3]。

(四)税率

税率的形式,世界上主要有比例税率和累进税率两种。比例税率又分为单一比例税率和分项比例税率。我国宜采用比例税率。原因在于比例税率更有利于保证社会保障税的缴纳和实现全社会的公平保障。一般而言,纳税人支付或取得的工薪总额越高,其缴纳的社会保障税也相应越多。但医疗保险和失业保险待遇不因多缴社会保障税而提高,故采用设立了起征点和最高限征额的比例税率,有利于将纳税义务人缴纳的社会保障税数量差别控制在一定的合理限度内,体现社会保障权利、义务基本一致。若采用累进税率(随征税对象数量增加,所负税率随之增高),会使高工薪纳税人缴纳的税款与可能享受的待遇明显失衡,有悖于社会保障的权利义务一致性和公平性原则,也打压了高工薪纳税人的缴税积极性。从基本养老保险看,其个人账户储存额与职工在职时工薪挂钩。由于比例税率能将纳税义务人缴纳的社会保障税差距维持在合理范围以内,可保证退休人员所领取的基本养老金悬殊不致于过大,从而公平保障纳税退休后的生活。如果高工薪者想提高退休后的生活水平,可采用个人储蓄性养老保险等补充保险形式。若采用累进税率,则会使退休人员领取的养老金悬殊过大,有悖于社会保障基本原则[3]。

(五)减免税

考虑到我们前面对社会保障税的分析,其不适用于减免税的优惠政策。因为社会保障税是专款专用,是限定了特殊用途的税种,如果采取了减免税的优惠政策,就意味着整个社保资金总量的减少,这就需要国家财政的支持,而征收社会保障税则意味着国家所得税税收和社会保障税税收的减少。在国家财政比较困难的情况下,如何拿出财政收入来解决资金缺口是成问题的,一旦无法弥补这对全体纳税人而言是不公平的,也会将国家推入两难境地。而且减免税的规定是为了鼓励或诱导纳税人做出或不做出一定的行为,从而达到一定的目的,很明显社会保障税起不到这样一种作用[2]。

当然,要构建社会保障税制度并不是说将这样一项制度纳入法律就万事大吉,经验告诉我们制度要想有效地发挥作用,必须要有相关的配套制度,例如社会保障立法的制定,农民问题的解决,机构的改革等。如果这些问题不解决,社会保障税是无法发挥其应有作用的,只有相关配套设施到位后,我们的社会保障税才能真正有用武之地。

[1]彭礼堂.法学视野中的和谐社会公平观[J].江汉论坛,2006(6).

[2]张丽君.社保“费”变“税”[J].新理财,2009,92.

[3]孟夏.我国开征社会保障税制度研究[D].青岛:山东科技大学,2009:27.

(责任编辑张佑法)

D922.22

A

1007-7111(2010)12-0030-02

2010-10-25

山东科技大学科学研究“春蕾计划”课题“我国开征社会保障税研究”(2008AZZ128)和山东省社会科学规划研究项目“我国社会保障基金筹措机制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

张丽君(1979—),女,中南财经政法大学博士研究生,山东科技大学文法学院讲师,研究方向:经济法和环境法;牛忠志(1968—),男,山东科技大学教授,荣昌县检察院副检察长,研究方向:刑法学;孟 夏(1985—),男,天津市第二中级人民法院法官,法学硕士。