信赖保护原则普适性之论证

李亚兰,王 晨

(1.黑龙江龙电律师事务所,哈尔滨 150001;2.哈尔滨理工大学法学院,哈尔滨 150040;3.中国人民大学,北京 100872)

信赖保护原则普适性之论证

李亚兰1,王 晨2,3

(1.黑龙江龙电律师事务所,哈尔滨 150001;2.哈尔滨理工大学法学院,哈尔滨 150040;3.中国人民大学,北京 100872)

在崇尚和谐、诚信的今天,信赖保护原则尤显重要。虽然《中华人民共和国行政许可法》初现了信赖保护原则的基本精神,但该原则尚未得到广泛的重视和应有的地位。因而,无论从理论层面还是实践层面,信赖保护原则都应得到全面且普遍的推广和适用。

信赖保护原则;法安性;行政法

信赖保护原则,亦称合理信赖保护原则、保护相信原则,行政法上的信赖保护原则最初起源于德国行政法院判例,适用于私法领域,指民事法律关系双方都应当诚实守信,不得任意改变或撤销自己一方的行为,以免对另一方造成不应有的损失。后经德国行政法学的阐释,日本及我国台湾地区的效仿与发展,逐渐发展成为行政法的一个基本原则。通说认为,行政法上的信赖保护原则,是指现代法治国家,基于法律秩序的安定性要求和保护社会成员的正当利益的考虑而存在的一项法原则,具体是指行政主体应保护行政相对人基于其行为的合法性和存续性而产生的正当合理的信赖利益,或在行政相对人因信赖其行为而遭受损失时应给予利益赔偿。该原则一经确立便成为保护人民合法权益,平衡公共权力与私人权利的重要原则。信赖保护原则彰显了行政法的内在理性,它的确立,实际上就是将人类社会美好的道德观念法律化,使其成为一个强制性的行为规则以拘束国家行政机关,使行政主体的公务活动不仅合乎法律而且合乎理性。信赖保护原则的基本含义是行政机关对自己的行为或承诺应守信用,不得随意变更,不得反复无常。具体来讲,信赖保护原则包括以下含义:其一,行政行为的确定力要求,行政行为一经作出,未有法定事由并经法定程序不得撤销、废止或改变。因为行政行为必须具有相当的稳定性,这才能使得行政相对人明确自己应该做什么,不应该做什么,否则朝令夕改,只能使相对人无所适从,也会严重损害行政主体的权威。其二,对行政相对人的授益行政行为作出以后,即使发现有轻微违法或对行政主体不利,只要行为不是因相对人过错所致,亦不得撤销、废止或改变。因为基于对国家行政权以及行政效率目标的尊重,行政行为通常是做出之后立即生效,也就是在价值选择上我们首先推定行政行为有效,据此行政相对人有义务完全执行行政行为的内容。尤其是面对将给行政相对人带来利益的授益行政行为,行政相对人更会大力地予以人、财、物方面的投入,付出一定成本,并将最终归入社会成本之中。对此,我们必须给予充分保障,以防止和避免社会综合资源的浪费。其三,行政行为作出以后,如发现有严重违法或可能给国家、社会公共利益造成重大损失,必须撤销或改变此种行为时,行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿[1]。

2004年 7月 1日施行的《中华人民共和国行政许可法》是我国首部、也是至今为止唯一一部规定了信赖保护原则的行政法律规范,该法第 8条指出,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。其后第 69条进一步规定,因许可机关违法而导致行政许可被撤销进而使被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。上述条款虽然没有使用“信赖保护”的文字,但条款内容已经较为全面和系统地阐述了“信赖保护原则”之意。政府保护人民对政府的信赖利益可以使行政法律关系趋于稳定,而这种稳定不仅对于维护行政相对人的合法权益,而且对于国家顺利达成行政目标都将具有重要意义。

一、全面确立信赖保护原则之理论必要性

首先,信赖保护原则能保障行政许可行为的确定力。依通说,“行政行为的确定力是指行政行为具有不受任意改变(撤销、变更、废止注销或吊销等)的法律效力,它包括形式确定力和实质确定力两个方面。行政行为的形式确定力,是指相对人不得任意以诉讼或抗告等方式要求改变已确定的行政行为,又称不可争力。行政行为的实质确定力,是指行政主体不得任意改变已经确定的行政行为,又称不可变更力或一事不再理原则”[2]。

确定力的目的或使命就是为了使权利义务关系尽快得到稳定,减少纷争及解决纷争的成本,从而实现法的目的。行政行为作为一种意思表示,它相当于承诺,不能任意改变,人民正是基于这点才产生对政府的信赖。相信政府是诚信的政府,是负责任的政府。政府信用应该在信用位阶中居首位,在现代社会中,人们要想有效地进行经济交易、安排生活,就需对行政机关有起码的信赖,行政机关也应该给他们这样的信赖感。如果行政机关已经对相对人发布政策或作出意思表示,并且使后者产生信赖,那么行政机关就有义务兑现上述承诺,不能辜负这个信赖。只有这样,人民的利益才能够在政府的管理下得到充分的保障,权利才能够得到充分的行使。政府已经把某种特权许可给了人们,就不能够随便收回,那样会引起一些社会关系极不稳定,一些权利义务将处在不确定的动荡之中。而我国强调“稳定是压倒一切的大局”,可见,社会稳定十分重要。再者,行政许可的确定性来源于法安性原则和民法中的“帝王原则”——诚实信用原则,这也是行政行为确定力的法理基础。

其次,信赖保护原则体现法的安定性。法律的安定性是指法律必须具有稳定性和持续性,包括法律规范的安定性和法律秩序的安定性。建立秩序与要求秩序安定,是人类之根本要求。此种需要在法律所构筑的秩序下,便成为对法律的安定性的要求,这也是法律所追求的目标和法的价值之一。早在古希腊,哲学家苏格拉底就提倡法的绝对安定性,为此宁可付出自己的生命。德国法学家拉德布鲁赫认为,在实定法范围内,法律的安定往往比公正更重要。只有法安定了,社会才能安定,人们才能过上正常的生活。稳定性强调法律不能是常变和善变的,否则将会使人们无所适从;持续性要求法律应当具有连续性和延续性,突出法律之间的继承关系。

行政机关在进行行政许可时要依法做出,所依据的法律必须具有相对的稳定性和持续性,不能朝令夕改,要严格按照法律规定的程序做出行政许可决定,以维护法律的尊严。马怀德教授认为法律安定性原则要求:其一,法律制度应当具有可靠性和连续性,应当维持依法确立的现行法律状态;其二,除非符合法律规定的条件,不得制定溯及以往的法律规范;其三,除非符合法律规定的条件,不得取消或者中止公民依法取得的权益,即保护公民的既得权益;其四,立法机关应当使用尽可能准确、明白的术语制定法律。含糊的、缺乏连贯性和一致性的法律是不合格的法律;其五,执法机关应当尊重惯例,禁止反复无常,所发布法律文书应当术语简明、理由明确而具体。

从上述内容来看,法律的安定性包含了信赖保护的因素,因为公民的信赖是对法律关系和法律地位稳定性和连续性的信任;维持法律状态的稳定性和连续性,实际上会起到保护公民对立法和执法信赖的作用[3]。

最后,信赖保护原则体现了政府的诚信。“民无信不立,国无信不宁”。诚实信用原则原本是民法中的一个重要原则,现被引进到行政法领域。诚实信用原则,简称诚信原则,指民事主体在从事民事活动、行使民事权利和履行民事义务时,应本着善意、诚实的态度,即讲究信誉、恪守信用,意思表示真实、行为合法、不规避和曲解合同条款[4]。诚实信用原则源于罗马法“一般恶意的抗辩”及诉讼程序上“应依善意及衡平”为判断而发展起来的观念,要求有关主体对自己的承诺负责,不能出尔反尔,即允诺后不得翻供。国际公法领域里的“禁止反言”原则与此亦有异曲同工之效。

行政许可行为作为一种行政意志,也是一种承诺,它是向行政相对人分配公共利益的承诺。行政主体如果已经将某种公共利益分配给行政相对人享有,那么就应当信守和兑现这种承诺,且在没有出现法律规定的特殊情形下,不得予以改变。

政府及其职能部门直接接触广大民众,可以说与广大群众朝夕相处,关系密切。政府应当是最大的诚信者,因为政府的权力来源于人民,作为一个继受权力理所应当地要对它的本源权利,即人民的权利负责,要取信于民、服从于民。对民要坦诚,不能失信于民。同时我们也要看到,如果一个行政许可行为永远不能更改,这也是太过于绝对化和不现实的。法律,特别是成文法,具有一定的滞后性,不可能预见到以后所有将要发生的事情抑或出现的情形。当情势发生变更的时候,行政许可行为也是要随之发生变化的,或撤销或变更。这就出现了与许可行为的确定力、法安性原则及诚实信用原则在某种程度上的矛盾或冲突。如何限制或协调好这种矛盾或冲突,切实保护行政许可相对人的合法权益,应当设置合理的规范和解决措施。毕竟行政许可的相对人与行政机关相比,处于弱势地位。如果在利益冲突上得不到很好的解决,受损害的一定是行政许可的相对人和政府的良好形象。因此,必须协调好行政相对人与行政机关因情势变更而导致行政许可发生变化所产生的一系列问题,切实维护好行政许可相对人因期待或信赖行政许可行为而所得的利益。

二、全面确立信赖保护原则之实践必要性

首先,依法治国方针的确立使得信赖保护原则的产生成为必然。新中国成立以后相当长的一段时间内,我国处于计划经济体制时期。由于经济基础决定了法律、政治等上层建筑,因此计划体制并不局限于经济领域,它实际上使整个社会关系也处于计划和管制状态。在计划体制之下,计划与行政是等值的概念和手段,行政权极端关注政府的计划目标能否实现。对于行政权,则约束甚少,对行政相对人权益的考虑也甚少,甚至不予考虑。随着我国经济体制的改革与发展,继续以计划手段作为一种治国方略已明显不合时宜。在 1999年的宪法修正案中,我国正式确立了市场经济和依法治国的方略,依法行政也随即成为行政领域实施法治的标志。这些经济体制与政治体制上的重大改变,特别是法治的确立,为信赖保护原则在行政法中获得最终的确立创造了条件。

其次,政府职能的转变提出了确立信赖保护的要求。市场经济是高度社会化和市场化的商品经济,市场经济拥有经济主体的多元性和平等性,经济行为的自由性和竞争性,经济形式的契约性和公平性等特征。同时,它也要求政府职能由单纯管理向综合服务转变,在社会主义市场经济中政府要扮演“服务者”的角色,加强和建立健全国家宏观调控体系,为经济的发展提供各种方便和服务。随着政府职能的这一转变,社会主义市场经济必然要求行政法做出相应的调整和转变,由侧重规范、约束行政相对人向侧重规范、约束政府自身转变,使行政法成为防治和抗衡政府滥用权力的调节器;由重实体向重程序转变,充分发挥行政法的既有功能,使行政法成为保障人民合法权益免遭行政侵害的有力工具;行政机关要一改往日仅采用强制命令的单一管理手段,更多地运用非权力方法实现行政目的,如行政指导、行政合同等,促使国家与人民的关系更趋于和谐,体现民主与协商的精神,体现政府与公众相互信任和相互支持的关系。信赖保护原则正是上述转变在行政法中的表现,是政府新职能的配套措施。在行政法领域确立信赖保护原则,将有助于我国行政法朝着民主、法治的方向发展。

最后,确立信赖保护原则是我国政府对W TO规则承诺的兑现。世贸组织是以诚信为基础形成的,它的各种规则都体现了诚信要求。当前,中国早已加入了W TO,为了适应加入W TO的需要,必须构建诚信社会,切实加强社会信用建设,逐步在全社会形成诚信为本的良好风尚。构建诚信社会,诚信政府尤为重要。因为构建诚信社会需要政府倡导、组织和垂范;需要政府转变职能,并保护公民的信赖利益;需要政府践行加入W TO谈判的承诺,以维护在国际上的形象。在中国加入W TO谈判中就曾有一些国家对中国政府能否履行承诺表示过怀疑,加入W TO后中国政府应积极履行承诺,维护负责任大国的形象,并借加入W TO之契机建立诚信政府,保护私人的信赖利益,使公众对自己的行为后果具有预见性,进而构建诚信社会,创造良好的投资环境和友善、和谐的社会氛围。

综上,信赖保护原则具有理论和实践层面的双重普适性要求,且普适性的效果是我们完全能够清晰预见到的:其一,确立信赖保护原则将推动我国法治由形式法治发展到实质法治,有助于我国行政法治的建设和完善。现代行政法治注入了越来越多的实质内容,例如,以合理性原则补充合法性原则、以比例原则和信赖保护原则补充依法行政原则;确立政府对侵权行为承担赔偿责任;在行政领域建立程序法制,从而使形式法治转化为实质法治。其二,信赖保护原则对公民合法权益保护具有重大意义。行政法基本原则是由宪法决定的,一个国家有什么样的宪法,就有什么样的行政法基本原则。作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神。宪法是公民权利的保障书,新的宪法修正案将保障人权和保护私有财产写入宪法,而信赖保护原则正是宪法保障基本人权在行政法领域的体现,信赖保护原则的运用体现着宪法对人权保障、对行政权力制约的基本精神。其三,信赖保护原则有助于进一步规范和约束行政行为,树立诚信政府,这也是适应加入W TO的需要。

[1] 王晨.实证视角下的行政行为[M].哈尔滨:哈尔滨工业大学出版社,2009:188.

[2] 叶必丰.行政行为的效力研究[M].北京:中国人民大学出版社,2001:99.

[3] 马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国法制出版社,2000:56.

[4] 马俊驹,于延满.民法原论[M].北京:中国法制出版社,2004:39.

〔责任编辑:杨大威〕

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A

1007-4937(2010)06-0145-03

2010-09-12

全国经济管理院校工业技术学研究会课题“我国普通高校管理中的行政法问题研究”(09GYJS001)

李亚兰(1963-),女,黑龙江哈尔滨人,主任,三级律师,从事法律实践及法学研究;王晨 (1972-),女,黑龙江大庆人,副教授,博士研究生,从事行政法研究。