聘任制条件下高校教师权益保护探究

●张赛赛 李浩

聘任制条件下高校教师权益保护探究

●张赛赛 李浩

高校教师聘任制，是指学校与教师之间把岗位设置、任职资格、招聘过程、任用管理、争议处理等问题及学校同教师双方的责任、权利、义务等以合同的方式来明确，而形成的教师管理和任用制度系统。高校教师聘任制的实行，是我国人事制度改革的重大举措，它使学校和教师之间的法律关系发生了很大的变化。高等院校推行教师聘任制始于1986年，经过二十多年的实践和探索，在某些方面已经取得了很大成就,但还存在一些突出的问题。

一、聘任制条件下高校教师权益缺失的原因探究及法理分析

（一）保护教师权益的法律法规不健全

1.法律对高校教师的法律地位及其与学校的法律关系规定不明确

首先，关于高校教师的法律地位问题。长期以来，我国教师管理体制实行任命制。公立高校往往是政府部门的附属机构，高校教师与政府公务人员一样同属“国家干部”。随着社会主义市场经济的推行和国家公务员制度的确立，公立高校从政府部门分离出来成为独立的法人，教师已不再是国家机关工作人员。根据《中华人民共和国教师法》第三条规定，教师是履行教育教学职责的专业人员。把教师确定为专业人员，但从该法的另一些规定中(例如教师待遇和申诉的规定)我们仍能看出与《公务员法》相似的条例，教师的身份仍然带有浓厚的行政色彩。可见，在聘用制下，公立高校教师的法律地位仍不明确。其次，关于教师与公立高校之间的法律关系问题。由于相关法律的不完备，不同的解释及不同的法律条文对教师身份的认定不同，导致高校教师与高校之间的法律关系也处于一种模糊的状态。

2.公立高校教师聘任制缺乏可操作性的法律规范

《教师法》第十七条第二款规定：“实施聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门制定。”在此法律只以授权的形式做出笼统的规定，时至今日，教育行政部门未曾出台有关教师聘任制的具体实施细则和办法，我国尚无法源性的教师聘任制的程序规定，这就不可避免地导致聘任制实施过程中出现“一校一规”现象。而这些“相关规定”，往往具有较大的随意性。

3.法律救济途径不畅

首先就申诉而言，它只在《教师法》第三十九条中十分简略地进行了规定，法律化程度较低，缺乏操作性；其次就人事仲裁，对于教师而言，尤其是具有事业单位编制身份的教师，是没有劳动争议仲裁这一途径的，只有人事争议仲裁的途径，而人事争议仲裁没有自身法源性操作程序，只能借鉴劳动争议和民事案件的操作程序；再次就行政复议和行政诉讼途径来看，《教师法》只规定了“申诉”，却没规定教师可以提起行政复议和行政诉讼。可见，教师权益的保护在司法最后一道防线面前亦显得不是十分有力。

(二)教师自身维权意识淡薄

由于高校教师承受繁重的教学科研任务，客观上没有更多的时间和精力去为了一些权益而争执到底；同时教师为了自身职务晋升、职称评定和其他福利获得，又由于教师的特殊职业身份和无形的面子心理，遇事不愿伸张，更不愿诉诸于法律途径，从而也就影响了教师权益的正常维护。

(三)学校教代会、工会作用未能得到充分发挥

根据《工会法》、《教育法》及相关法律的规定，工会及教职工代表大会是教师利益的维护者，是教师集体力量的代表者。但现实中由于多种复杂的原因，学校工会及教职工代表大会在代表广大教职工权益、参与民主管理方面的作用，未能得到充分发挥，很多教师认为自身在涉及高校重大事项时话语权有限。聘任合同往往由学校单方面制定，且多为格式合同，教师与校方很少能够自由平等协商，这就很容易使这种聘任合同变成“责任状”，将聘任合同作为一种间接强制管理手段。

(四)现行教师聘任合同存在诸多弊端

1.聘任合同不能完全体现教师与高等学校之间平等的法律关系

高校教师聘任制普遍实行的是教师职务岗位聘任协议，这种岗位聘任协议书每年签订一次，一般情况下，到期后都会自动续签。由于我国养老、失业、医疗保险等社会保障体系不太完备，教师在与学校签订合同的时候，存在后顾之忧，只能在聘任合同上面签字。

2.高校教师的管理存在以权代合同的问题

聘任合同虽然规定了教师的职务、工作量、任教学科、工资报酬、聘任期限等，但真正处理高校与教师的关系时，没有形成教师能进能出、能聘能辞的市场管理机制，无法产生强硬的法律效力，制约机制松散、软弱。

3.解聘教师或教师辞聘渠道不畅

在我国解聘教师或教师辞聘的现象非常少见，只要是学校的正式在编教师，学校一般不敢也不会将不合格教师推向社会。即使辞聘教师，也没有给即将辞退的教师提供任何必要的培训机会，也没有必须的听证程序。

4.高校教师聘任合同文本不统一，存在按需索取的现象

在高校聘任制的实施过程中，各个高等学校均制定了相应教师聘任合同文本，但学校均是按照自己学校的状况来制定，存在聘任合同文本不统一的问题，这样合同就变的非常灵活，从而为高校侵犯教师权益留下了隐患。

二、对教师权益进行保护的可行性思路

(一)理顺公立高校与教师之间的法律关系，明确公立高校教师的法律地位

根据《中华人民共和国高等教育法》规定，高校是独立的法人，具有聘任教师的权利。高校实施聘任制后，从合同本身的法律性质来看，双方是在遵循地位平等原则的基础上，经过平等协商订立的。无论从合同的主体、客体还是合同的内容，从双方约定的角度来看，都表现为一种平权性的民事法律关系。从聘任合同的主体性质来看，合同的一方依然是国家机关授权的组织，代表教育行政机关行使聘任权、对教师及其他职工实施奖励和处分权、颁发学历证书等行政性的职权，故其权力性质属于公权力。由此，有学者认为，在实施教师聘任制的条件下，公立高校与教师既不是纯粹的民事关系，也不是纯粹的行政关系，而是二者兼而有之。国外相关的立法经验主要有两种：大陆法系的国家把高校教师视为公务员，把教师的任用列入行政法律关系进行调整；英美法系国家则把高校教师视为具备一定资格的自由职业者，把教师的任用列入民事法律关系的调节之中。而在我国现行的法律之中，教师既不是国家公务员，也不是自由职业者。作为专业技术人员，教师既不受行政法律关系的调整，也不受民事法律关系的调整。这种状况严重制约了聘任制的推行。因此，高校教师的法律地位急需通过立法加以确认。对教师法律地位的定位一方面要考虑可行性和中国的国情，另一方面，要充分利用现有的法律资源。因此，尽快明确公立高校和教师的法律地位是解决教师聘任制中各种矛盾的根本措施。只有二者的地位明确了，权利和义务也将随之明确。

(二)在法律和法规的指导下，健全和完善教师聘任合同

在基本原则的指导下，高校和教师之间签订聘任合同应遵循合法原则、平等自愿原则、公开透明原则、诚信原则等基本原则，规范聘任合同的签订。

1.集体合同和个人合同并用

集体合同可解决一些普遍的基本问题，以教师集体的力量来与校方谈判或交涉，能更有效的维护教师群体的合法权益。集体合同并不等同于教师个体合同，也不能代替教师个体合同，两种不同的合同各自发挥着不同的作用和效力。对教师主要权益的保护依托于集体合同，可以用个体合同来填补细节。通过与学校董事会签订集体合同，工会与学校之间就形成合同法律关系，教师个体合同可以让有特殊要求的教师得到满足，体现出个性的特色和人文关怀。教师集体合同与教师个体合同相结合对教师权益的维护比单纯的实行教师个体合同更有力、有利。

2.规范解聘程序

根据有关法律规定，学校有权对不合格的教师予以解聘。解聘的条件既有法律规定的情形，也有合同规定的情形。为避免恶意解聘或错误解聘，切实维护教师的合法权益，笔者认为在解聘的过程中应当建立如下制度：(1)预先告知制度。校方在监督、考核教师的过程中，发现教师行为可能导致被解聘的情形时，应给予口头或书面警告，责令其在合理的期限内予以改进，使其有改过的机会。(2)听证制度。校方在解聘教师的过程中，应当为教师提供有效表达意见和为自己利益辩护的机会，以公正的立场进行听证。校方作出解聘的决定应当充分考虑听证的意见。

3.安置落聘人员

真正意义上的聘任制度是不需要对落聘人员进行安置的。由于我国现阶段社会保障制度尚未完善，对落聘人员的安置问题是现阶段高校推行聘任制必须考虑的问题。具体安置工作有以下几种途径：(1)待岗。校方应留给落聘教师一段合理期限，鼓励其外出学习和培训，在此期限内符合条件者可重新参加教师岗位的应聘；(2)转岗。可以将落聘教师转换到教辅、后勤、产业岗位或其他校内岗位；(3)建立与社会人才市场接轨的校内人才交流中心。疏导落聘人员向社会流动，帮助落聘人员向社会寻求就业机会。对少数年龄偏高或因身体原因等不适合继续工作的落聘人员，可按照国家有关规定办理相关离岗手续。

(三)增强高校教师自身的维权意识

在利益关系日益多元化的现代社会，作为教育工作者，一方面要强化自身的法制意识和法制观念，熟悉并领会《教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《教师资格条例》等相关法律法规，做一名遵纪守法的人民教师；另一方面，当自己权益受到非法侵害时，要直面法律事实，敢于并善于运用法律武器维护自身的合法权益。

(四)充分发挥高校各级工会和教代会的作用

高校各级工会是党领导下的高校各级机构教职工活动的基层组织，是维护教职工权利和利益的正规组织。高校工会能否代表广大教职员工的心声，维护他们的合法权益直接影响工会功能的正常发挥。这就要求高校首先要健全工会的各级组织，切实加强工会的制度建设，建立健全工会的各项规章制度，努力提高各级工会管理人员的素质，最大限度地体现广大教职工的权利和利益，发挥工会的桥梁和纽带作用。

教代会是全校教职工民主选举产生的代表组织，是全校重大活动、重大决策的议事机关，高校要继续完善以教职工代表大会为基本形式的民主管理制度，切实发挥工会、教代会民主参与、民主管理和民主监督的作用，有效地维护教职工的合法权益；增强行政工作的规范性、公开性和透明度。

建立教代会听证制度、咨询制度等充分表达民意的渠道，营造公开透明的民主氛围。一方面，让教职工了解有关学校发展和教职工利益分配等情况；另一方面，在关系学校发展和教职工切身利益的方案上，认真听取教职工的宝贵意见和建议，重视教代会的提案工作，使提案成为教职工民主参与学校管理的重要载体。发挥提案对民主治校、民主参与、民主决策等工作的促进作用，增强教职工的主人翁自豪感和责任感，激发他们参与学习建设的热情。

(五)建立和完善与聘任制相适应的法律救济渠道

1.完善教师申诉制度

首先，尽快出台教师申诉条例或高校教师申诉实施细则，严格教育行政主管部门在高校教师申诉处理各环节的操作要求，明确高校校内教师申诉的基本规范，使高校教师申诉制度在技术上建立起成熟的规范体系。同时，健全高校教师申诉评议机构，制定校内教师申诉评议办法并发挥其应有的作用；其次，规范校内教师申诉机制，推进依法治校。制定教师申诉细则，设立告知制度、说明理由制度、案卷制度、调查制度、责任制度等一系列相关程序制度。

2.完善高校人事仲裁制度

关于高校的人事争议仲裁，《教师法》等教育法规没有相关规定，首先要有实体法依据，解决实体法和程序法对接的问题；其次，要有程序法依据，制定统一的人事争议仲裁程序；另外，要解决人事争议仲裁的机构性质和法律地位问题尽可能降低政府的行政行为对仲裁的影响。

3.要扩大行政复议和行政诉讼的受理范围，使教师申诉制度与行政复议、行政诉讼相衔接

尽快出台《劳动人事仲裁法》，对人事争议仲裁案件的管辖与受理进行规范，并明确规定人事争议具有可诉性。

(六)完善社会保障制度

在市场经济条件下，社会保障制度对缓解社会矛盾，协调社会关系，维护社会稳定，具有重要作用。解决落聘教师的再就业和基本的生活保障，是高校教师聘任制度顺利进行的基本保证。唯有如此，才能够使广大高校教师在与高等学校签订合同的时候，真正作为合同的另一方出现在合同中，避免走过场、走形式。加强社会保障制度建设，建立多层次的，既体现事业单位特点，又与机关、企业的保险相协调和相配套的统一的社会保障制度，逐步实现高校教师失业保险、医疗保险、养老保险的社会化，才能改变学校办社会的状况，消除人员流动的制度性障碍，改革的民主化和平等性才能得到支撑。只有建立有效的社会保障制度，才能为高校人事制度的改革扫清障碍。

面对高校教师聘任制工作中尚存的问题，探究高校教师权益缺失的原因并进行法理层面的分析，从而提出立足于中国国情的保护教师权益的对策，以期促进我国高校教师权益的维护，建立与市场经济相适应的激励竞争机制，力求把高等教育改革推向新的发展阶段。我们必须清醒的认识到，高校教师聘任制工作，需要一个长期的、不断完善的过程，我们必须以科学发展观为指导，持之以恒、坚持不懈，以改革的精神，把高等学校教师聘任制工作完善好、实施好。

（责任编辑：刘延梅）

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张赛赛李浩/山东交通学院