均衡视野下义务教育教师流动机制探究*

●张雷

均衡视野下义务教育教师流动机制探究*

●张雷

教师流动作为教育资源再分配的一种有力形式，可以促进师资的合理配置，保证教育的均衡发展，最终实现教育公平。但是目前山东省的教师流动呈现一种不合理的、单向上位的趋势，这对于教育的均衡发展起到了消极的影响。本文立足我省教师流动的现状，深层挖掘教师不合理流动的诱因，并提出了构建合理的教师流动机制的建议。

教育均衡；教师流动；义务教育

教师流动即师资流动，是指教师在不同地域、不同区域、不同学校之间进行交流，轮换执教，以消除师资力量过分悬殊，促进教育资源均衡，保障所有学生平等接受教育的权利，保证国民教育整体水平。

一、教师流动的现状分析

从教师流向分析，合理的教师流动应该是双向的、多维度的，但是目前山东省的教师流动更多呈现一种逆向的、单向上位的流动。从近几年教师流动的现状分析，教师流动在地域上主要是从中西部欠发达地区向东部沿海开放地区流动；在区域上主要是从农村向城镇，从城镇向城市流动；从落后地区向发达地区流动；在校际间主要是从普通学校向示范学校，从非重点学校向重点学校流动；在流动主体上，主要是骨干教师、优秀教师、中高级职称教师的流动。

二、教师流动现状原因分析

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，原有的教师分配制度逐渐被打破，教师流动已成为不可逆转的趋势。但目前在山东省教师流动中出现的单维、逆向等不合理现象，更多的是教育政策上的缺失。

(一)地域间经济文化基础的差异

改革开放以来，山东省东部沿海地区实施区域发展战略，充分利用自身独特的区位优势和资源优势，实现了经济的快速发展，逐渐拉开了与中西部地区的经济差距。而且相对于中西部地区，东部地区具有优越的公共文化服务体系，居民的公共文化服务意识以及公共文化服务产品的供给与需求具有明显的优越性，政府及相关部门提供的文化服务产品性质多样、形式灵活。而在现行义务教育管理体制下，教育的发展主要取决于当地政府的努力，由于东部地区所具有的经济文化优势，因而教育发展水平相对较高，导致了大量教师向东部沿海地区迁移。

(二)城乡二元社会经济结构的影响

受我国长期形成的城乡二元结构影响，城市和农村居民成为两种不同的社会群体，在社会身份和经济地位上具有明显的差距，这种差距对于农村教师当前以及后代的发展都具有潜在的消极影响。加之城乡二元户籍管理制度以及劳动就业制度，在城乡之间筑起一道偏袒城市居民的壁垒，导致教师合理流动的机会变小，农村教师的身份地位很难得到改变。可以说，当前教师不合理流动并非教育本身逻辑衍生，主要是外来不平等环境冲击的结果。因此，为改变“与生俱来”的身份限制，追求更多的发展机会，形成了农村教师向城市迁移的潮流。

(三)教育发展政策的失误

《义务教育法》规定，为保证义务教育均衡发展，“不得将学校分为重点学校和非重点学校”。但一些地方政府为塑造形象工程，竭力打造“明星学校”、“示范学校”，集中人力、财力举办少数重点学校或窗口学校，抽调大量的优秀教师充实其中。有的地区实行城乡教师分层工资制，教育财政优先保障城市教师工资，而根据规定对长期扎根农村工作的教师实行的工资上浮奖励制度，从根本上缺乏落实，导致教师之间经济差距越来越大。这种高奉献、低待遇的状况，影响了教师队伍的稳定，导致了大量教师的外流。

(四)学校管理方式的缺陷

教师队伍的稳定需要人本化、民主化的管理。但是不少学校尤其是农村学校领导缺乏人本意识，没有树立以教师为本的管理理念，很多领导民主意识不强，管理缺乏民主，管理方式机械、呆板，对教师的管理集权化程度高，使老师失去基本的自由和自尊。而对教师的评价缺乏科学的依据和方法，评价方式单一，极大挫伤了教师工作的积极性。在各种评比、晋升活动中，不能做到公开、公正，教师的努力得不到应有的回报，伤害了工作的自尊心和上进心。部分教师认为在目前工作环境无法实现个人社会价值，他们会进入更好的学校，以求在新的工作环境中获得自我满足的需要。

(五)监督机制的不完善

良好政策的实施要依靠强有力的监督机制，但在义务教育发展过程中，由于监督监察机制的不完善，导致很多教育政策的实施没有落到实处，形成“口头重视，行动不落实”的现象。政府部门违反教育政策建设重点学校等行为无法得到有效遏制，造成教师资源的不合理集中。在教师工资发放过程中存在的城乡双重标准现象难以有效控制；加之地方政府、学校克扣、拖欠、挪用教师工资，向教师摊派、集资等现象时有发生，教师的基本权利无法得到有效保障。而教师在评优、晋升过程中受到不公正待遇时，由于监督渠道的滞塞，无法有效维护自己的合法权益。

三、构建合理的教师流动机制的建议

义务教育作为社会公益性事业，通观各国教育发展的历史，在推进义务教育均衡发展过程中，政府都扮演了最重要的角色。我国尚处于社会主义初级阶段，要保证义务教育均衡发展，只有政府成为责任主体才有可能。“推进义务教育均衡发展，关键在政府，因此应该成为各级政府的首要责任”。[1]因此，义务教育阶段教师合理流动，关键需要政府的政策支持。

(一)为促进教师流动的合理性、有序性和规范性，保证义务教育的均衡发展，需要缩小地域、城乡之间经济文化的差距

第一，建立新型经费管理机制，缩小地域差距。义务教育作为全体国民教育，如果不由中央或省政府进行教育资源的重新分配，地方教育经费的差额无法弥补，义务教育的质量势必难以得到保证[2]，教育均衡也就成了天方夜谭。如南非采用均衡分配公式(Equitable Share Formula，ESF)制定“学校经费投入的国家规范和标准”来消除地域差别。根据目前义务教育投资主体上移的国际趋势，在条件成熟的适当时机，可考虑建立中央财政直接负担义务教育经费管理体制，或由省级统筹、中央和省级财政负担为主的保障机制。[3]根据农村地区的实际，结合税费改革的需要，建立科学的农村义务教育投入新机制—“中央与地方分担，分级管理，按比例适度增长”。[4]在当前形势下，可以建立省级教育管理机制，统一本省生均公用经费拨款标准，所需资金由省级政府和地方部门按照减免学杂费的分担比例共同承担。

第二，实施城乡一体化工程，推进农村城市化进程。为改变城乡经济文化差距日益扩大的事实，需要以实现城乡一体化为目标，把农村发展放在与城市同等重要的位置，大力推进农村城市化进程。加快社会主义新农村建设，改革长期以来城乡分割、缺乏联系的管理体制，建立有利于促进城乡联系与沟通的新型管理体制。切实改变城乡二元社会结构，推进户籍制度改革，消除户籍流动障碍，开通城乡学校教师资源顺畅流动的渠道。加快农村基础设施建设和农村布局调整工作，加大公共财政对农村基础建设的投入力度。深入开展科技、文化下乡活动，丰富农民群众的业余文化生活，提高农村人口的科学文化素养，提升农民的生活品味。建立城乡衔接的各种社会保障制度，完善农村最低生活保障和农村新型合作医疗制度，积极探索建立农村养老保险制度，保证农村教师在医疗、再教育和子女入学等方面享受市民待遇。

第三，加快薄弱学校改造步伐，促进学校标准化建设。加强对薄弱学校的改造，对办学条件低于基本要求的薄弱学校，通过采取名校兼并弱校、名校与薄弱学校结对等新的办学模式限期改造。同时要建立薄弱学校投入保障机制，给薄弱学校政策倾斜，加大薄弱学校的经费投入，同时明确责任，强化监督，确保对薄弱学校的投入落到实处。以实现优质教育资源共享为目标，实施标准化学校建设工程。台湾在基础教育阶段实行“用一张图纸建造所有学校”的政策；而古巴把教育资源平均分配给每一所学校。因此，政府要统一办学标准，加快学校的现代化、标准化建设，使每所义务教育学校的校舍、基础设施、仪器设备、图书资料、班额等均达到规定的办学要求，减少义务教育学校硬件建设中的差距。

第四，统一教师工资发放标准，提高农村教师福利待遇。工资是促进教师合理流动的物质保证，美国教育管理部门以规范师资标准为基础，实现校际间师资均衡流动；法国统一中小学教师工资标准，为教师的大范围流动创造条件。因此，为促进教师合理流动，首先需要提高农村和贫困地区教师的工资水平，建议由省级政府确定教师工资发放标准，保证所有职称水平相同的教师工资待遇相同，保障弱势地区教师的基本需要和基本权利。其次要提高农村教师福利待遇。在菲律宾，农村教师除享有基本工资外，还享有艰苦工作津贴；而日本对流向偏远地区的教师除工资外，还增发偏僻地区津贴，对相关教师发放寒冷地区津贴和单身赴任津贴等。所以要建立农村中小学教师津贴制度，落实中小学教师津补贴、补助发放标准，奖励在边远学校、薄弱学校做出突出成绩和贡献的教师[5]。

(二)教师流动作为促进教育资源均衡的有力手段，为规避流动过程中可能出现的缺陷和问题，需要在教育政策上做出规定

第一，完善“以县为主”管理体制，改革现有教师管理制度。目前教师管理主要实行“教师校管”的方式，这尽管有利于学校对教师的管理，但是阻碍了教师的流动。因此，需要深化教育管理体制改革，进一步完善义务教育“以县为主”的体制。将教师的管理权限回收到县，由县教育行政部门统一聘任、统一管理人事，统一配置师资，学校之间师资力量才可能均衡。[6]可参照日本、韩国等利用公务员管理方式对教师实行统一管理，将教师全面推向市场，打破地方保护主义，逐步淡化教师的单位角色，使教师由“单位人”成为“系统人”，教师的人事关系不受现在工作学校的约束，“人走关系动”，彻底打破校际间师资保护的壁垒，从制度层面弱化学校对教师流动的限制，实现优质教师资源共享。

第二，严格实施教师资格准入制度，促进教师专业化发展。为保证城乡教师起点相同，需要严格实施教师资格准入制度，根据《教育法》的规定聘任教师。招聘的小学教师必须具备中等师范学校毕业及其以上学历，初中教师具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及以上的学历，改变农村教师素质低下的现状。严格教师聘任制度，积极做好中小学超编教职工分流工作和缺编教师补充机制，并建立公平择优、平等竞争的选拔任用机制，以激发教师的责任感和进取心。为提高教师整体素质，积极促进教师专业化发展，需要加强教师职后培训，尤其是农村教师的教育和培训，通过各种形式的继续教育、在职培训，提升农村教师的学历层次，提高其实施素质教育和义务教育新课程的教学水平。

第三，制定相关制度措施，促进教师合理流动。借鉴日本、美国等对教师流动的规定，制定流动教师的人选标准。凡是在同一所学校连续任教8年，新教师连续任教6年，年龄在45岁以下的教师(除任教未满3年的新教师和妊娠、哺乳期的女教师)，都需要参加流动。每次流动的时间小学以4年为宜，初中以3年为宜。每位教师在任教期间至少流动2次。为改变优质师资力量在城市和重点学校不合理集中现象，保证所有教师都参加流动，教育主管部门需要每3-4年对所有教师进行清查摸底，以确定参加流动的教师比例。可以根据学生人数确定每所学校中高级职称教师的数量，以高级职称教师师生比1∶200，中级职称教师师生比1∶50的标准作为基准线，超过此标准的学校要使多余的教师流动到其余学校。为保证教师流动措施落到实处，还需要从制度上加以规定，每年由学校总结教师流动的情况并作为评优及职称评定的主要标准之一，而且要对参加流动的教师以一定的交通费用和生活费等补助，提高其积极性。

(三)在教师流动的合理机制建立之后，为保证流动教师的合法权益，需要建立各项保障机制，以促进教师流动的长效性和持续性

第一，学校实施民主化管理，保证教师合法权益。建立和完善教师代表大会制度，定期召开全体教职工大会，学校的重大决策要经过教师代表大会讨论通过，使所有教师包括流动教师有机会参与学校的民主管理，能发表自己的正确见解。提高学校管理水平，建立符合学校实际的教师管理规章制度，并征求全体教师的意见，力争体现所有教师的权益。对教师的评价要科学、合理、平等、有效，不以单一的方式和标准评价教师的教学工作，要更多考虑教师的内隐劳动。完善政务、财务公开制度，及时把政务、财务有关情况向全体教师通报，在才、财、物管理上做到公平、公开、公正。另外要健全教师申诉制度，畅通管理部门信息，使教师受到不公正待遇时，有维护自己合法权益的途径。

第二，完善教育监督评估体制，保障流动教师合法权益。政府部门要加强对教育的监督监察力度，制止一切“标志性”、“政绩性”重点学校建设行为，使县域内义务教育学校的校舍、教学设施和师资等条件大体相当。各地要实行县长负责制，不得以任何名义向教师集资，切实保障广大教师的权益。防止中途截留农村教师补助资金，将是否拖欠克扣农村义务教育教师工资作为政绩考核的重要内容，并对拖欠克扣农村义务教育教师工资的情况予以通报，对有关领导要追究责任。借鉴英国对中小学的督导评估引入市场机制，实现社会化的做法，逐步建立规范化、科学化和制度化的义务教育均衡发展监测评估体系，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督。

第三，保证教师流动制度化，建立科学的评估机制。在制定教师流动政策时应当全面考虑各方面的利益，充分保护流动教师的利益。有关部门应通过咨询、调查、调研，切实了解利益涉及者的感受，制定并完善相关的制度；同时保持政策的稳定性，消除教师对政策执行时的疑虑，为政策实施铺平道路。为保证流动教师发挥均衡教师资源的作用，需要建立一套完善的评价措施对流动教师进行评估。改变现有的绝对性评价标准，通过纵向比较流动教师在先后学校的表现，引入发展性评价方式客观评价教师流动的个体效果；通过评估流动教师对学校教育教学的影响即教师流入后，对本校学科教学工作起到何种作用，对教师后期培养形成指导性的意见，同时也对今后教师流动起到借鉴作用。

[1]叶忠．义务教育阶段区域内公办学校差距分析[J]．教育导刊2007，（5）：36.

[2]钟启泉，金正扬，吴国平.解读中国教育[M]．北京：教育科学出版社，2000．10：102．

[3]江西省教育科学研究所课题组．农村义务教育经费保障机制改革中若干问题的思考[J]．江西教育科研，2006，(10)：23．

[4]瞿葆奎，郑金洲．中国教育研究新进展·2003[M]．上海：华东师范大学出版社，2005．1:163,156.

[5][6]汪丞．教师定期流动制度—促进校际师资均衡发展的一种思路[J]．中国教师2006，（2）：16.

（责任编辑：陈培瑞）

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张雷/山东师范大学教育学院

*本文系山东省哲学社会科学重点研究课题“山东省义务教育管理体制改革与创新研究”研究成果之一，项目编号：07JDB037。