均衡视野下义务教育管理问题与改革*

●胡伟

均衡视野下义务教育管理问题与改革*

●胡伟

良好的义务教育管理是实现义务教育均衡发展的基点。只有切实保障所有适龄儿童享受最基本的义务教育，提供条件基本相同的教育机会，才能达到义务教育的全民性、平等性。本文以山东省为例，从均衡的视野下分析了义务教育管理目前存在的主要问题，并据此提出了具体的改革对策。

均衡；义务教育管理；体制

教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，促进教育均衡发展。对于义务教育管理而言，均衡发展是义务教育的战略性任务。但目前山东省在义务教育管理方面存在着诸多问题，本文基于均衡的视野，探讨了山东省义务教育管理目前存在的问题。

一、义务教育管理存在的问题

现行的义务教育管理是在特定的历史条件下形成的，在义务教育实施过程中发挥了积极的历史作用。随着社会主义市场经济体制的建立，现行的义务教育管理已显现出诸多弊端，愈来愈不适应当前的教育，制约甚至阻碍了教育的改革和发展。

(一)实施主体权责难调

2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定“要进一步完善义务教育管理体制，实施在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任。”2004年2月10日教育部发布了《2003-2007年教育振兴行动计划》，提出要落实“以县为主”的农村义务教育管理体制。[1]但是，自“以县为主”的义务教育管理体制实施以来，不仅没有从根本上解决义务教育的城乡分割问题，而且由于缺乏强有力的地方政府行为，一些地方政府，包括省、市级人民政府，对实施义务教育管理体制改革缺乏较强的认同感、紧迫感、责任感和使命感，同时缺乏配套的相关政策法规，再加上不同的县之间财力差别很大，因而不能有效地贯彻落实。

在山东省“以县为主”管理体制落实过程中，某些部门责权难以协调。一些县级以上政府未能制定和完善就学补助政策，从而使农村学生、家庭经济困难学生和残疾学生等接受义务教育的权利得不到保障。地方政府的思想不一致，认识不到位，县级领导认为会加重负担，乡级领导认为是一种解脱；县级教育行政部门的职能难以落实，校长和教师的管理职能有的归属在组织部门，有的在人事部门，这种多头管理，管人和管事脱节的情况严重阻碍着义务教育的发展；政府责任不清，管理空档，原来由乡镇管理的学校由于体制的变化乡镇不可能再管理，而县没有及时接管，造成管理上的空档，使一些项目和工程无法继续开展。[2]

(二)政策机制不健全

第一，从教育设施配置机制来看，在山东省，县与县之间经济和教育发展水平差距相当大，即便在县域范围内，由于城乡二元结构导致城乡发展水平的巨大差异，各种政策长期向城镇学校倾斜，致使城镇学校和农村学校发展水平差异非常明显，从而直接导致有的学校危房改造和布局调整统筹规划不到位。“以县为主”后，投入以县为主，管理以县为主，乡镇、村的“等、靠、要”思想尤其突出。县政府原先规定“学校危房改造、维修、建设等由乡镇负责”；现在，乡镇不再管理，有的把改造危房的责任推给学校，有的乡镇对学校的投入逐年递减。

第二，从教育经费投入机制来看，由于经济发展的不平衡，地区之间、城乡之间的教育经费投入并不均衡。农村的义务教育在很大程度上成了农民自办的教育，许多贫困的孩子被阻挡在学校的大门之外，由于家庭经济状况不同造成了教育机会不公。随着教育财政预算以县为主政策的实施，这些强弱群体的差距制约了我国义务教育的均衡发展。由于许多地方的县级财政独立支撑教育，而大多数农村县(市)投向教育的资金十分有限，造成很多农村学校难以继续发展。即便同在农村，城镇中小学和边远贫困地区中小学以及重点与非重点学校之间的差距也很大。

第三，从教师保障机制来看，中央和省级政府的转移支付力度不够、县财政资金不足、乡镇没有发展教育的积极性，这三种因素共同加剧了农村教育的贫困局面，严重阻碍了农村教育的发展。由于农村教师力量短缺，学校为了完成教学计划，只能加重每个教师的工作量。教师工作量繁重，但待遇与城市教师却有较大区别，不仅没有各项补贴和补助，甚至有的连基本工资都会拖欠。这种状况严重影响了农村教师的工作积极性，致使农村中小学骨干教师大量流向城区或沿海发达城市。许多学校为了保证正常开课，不得不缩减开支，自费聘请代课教师。如此一来，一方面学校课程无法开全，教学质量无法提高，另一方面又加剧了学校经费负担。从现行中小学教师编制管理来看，编制核定权限集中于省编制管理部门，核编周期太长，市县不能根据情况变化及时调整。山东省自2002年核编以来，至今已达六年未核编，这种状况与教育事业发展需要不相适应。

第四，从义务教育评价制度来看，教育评价主体过于单一。目前我国县域教育评价主要是教育行政机构的督学与政府机构的督政相结合的督导评价，教育评价主体由督学和政府官员组成。各个主体有各自不同的利益，评价者基本不考虑教育和社会的发展，从而使评价缺少科学性。另一方面，教育评价过于功利，把奖惩作为教育评价的主要目的。目前的评价制度将优越的教育资源只分配给评价成绩高的学校，从而使好的学校越来越好，差的学校越来越差，最终导致义务教育非均衡发展。在教育评价过程中，评价规定不具体；评价方法不科学；评价过程表面化、随意化、不切合实际，使教育评价反成为教育的负担。评价只是走过场，做样子，评价的反馈和改进功能未能发挥作用。

二、义务教育管理的改革策略

“以县为主”的管理体制的实质是将大的区域类别分解到“县”，根据各县的具体情况，因地制宜，建立各县各自不同的管理体制。但是，全国农村教育工作会议出台“以县为主”政策主要是针对欠发教师工资问题而言的，由于一级政府一级财政，财权须对应相关的事权，农村教师工资上收到县后引起的财权与事权的脱节现象，值得深思。建立符合我国城乡不均衡实际的公平的公共财政理念势在必行。[3]

(一)加强政府干预

美国为解决不利人群的义务教育，经过了两个多世纪的努力，在制订一系列联邦和州法律的基础上，着重从资金补助、改善教学条件、提高教学质量入手。从20世纪50年代开始，先后采取了“社会控制”、“教育机会均等”、“先行教育”、“补偿教育”、加大对薄弱学校的投入等措施。80年代末，美国联邦教育经费中的相当一部分用于“补偿教育计划”，其中40亿美元用于奖励先进学校和加强薄弱学校的发展。[4]

借鉴国外的经验，政府应该对那些由于历史、地域、自然资源贫乏等原因造成的落后地区采取相应的扶持和补助措施。政府在经济上应该给予扶持，为义务教育的发展和管理体制的变革提供先进的思想、知识和技能，改变贫困地区教育观念滞后、教育手段落后的困境。特别是用最新的教育科研成果指导农村教育。政府应利用政策导向让农村义务教育走向开放的空间，让外界了解农村义务教育的现状，从而为农村义务教育的发展和改革献言献计。

(二)完善政府政策和机制

第一，落实农村义务教育阶段校舍维修改造长效机制

加强基本办学条件，力争所有学校具备校园、校舍、教学设备、图书和体育活动设施，将农村义务教育管理体制改革与学校布局调整结合起来，使义务教育管理体制改革得以完善。校舍安全直接关系到广大师生的生命财产安全，关系社会的和谐稳定，要集中精力做好校舍排查鉴定工作，每年定期对各级各类学校所有教学、生活用房及建筑物设施的安全状况进行排查鉴定，并按照抗震设防和有关防灾要求，形成鉴定报告；加大资金筹措和保障力度，将校舍改造所需资金列入年度预算，并设立校舍安全改造专项资金；加快改造加固工作进度，与建设、规划等部门的联系，为存有安全隐患的校舍和其他建筑物制定加固改造整体规划；强化工程督查机制，成立校舍安全工程督导检查小组，建立工程进度报告制度，定期通报各学校工程进度情况。

加大学校布局调整力度。按照统筹配置教育资源、相对集中、合理布局、规模适中的原则，制定农村中小学布局调整方案，对城乡小学和初中的布局进行调整规划。对一些办学条件简陋、规模小、质量低和生源少的农村中小学，要通过合理调整学校布局，予以撤销或与其他学校合并。提高农村初中的扩建标准，缩减初中数量，扩大初中规模，实现农村初中生在乡镇驻地或城区就读。为解决因布局调整带来的学生上学交通问题，可以实施学生班车工程。通过学校布局结构调整，对农村的薄弱学校进行合并，优化教育资源。在城市地区，对薄弱学校进行综合分析，加强与优质学校的合作，最大限度地扩大优质教育资源的辐射作用。在农村，要充分利用现有的教育资源，根据自身的实际情况制定整合方案。

第二，健全义务教育经费保障机制，加强义务教育经费管理

从总体上看，影响农村义务教育全面发展的制约因素是投入机制不健全，投入不足，经费困难。因此要不断加大投入力度，切实完善教育经费保障机制。要建立和完善中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，根据教育事业的发展需要，不断增加预算内教育经费支出，提高生均经费标准，改善办学条件。山东省农村学生人均公用经费基本标准，2007年小学240元、初中340元，2008年提高到小学295元、初中445元。农村学生人均公用经费标准还有待于提高，以此来缩小城乡学校办学条件的差距。要切实加强教育经费管理。牢固树立勤俭办教育的理念，建立科学、规范的教育经费管理制度，建立激励和约束机制，完善公共教育经费绩效评价制度，进一步规范改进学校的财务管理，严禁挪用、截留、挤占和平调教育经费。

第三，规范义务教育教师相关机制，加强义务教育教师管理

从学校层面看，继续加强校长负责制。尽管义务教育的权责不断下移，但整体而言，地方和基层学校行政部门对学校的科层化和集权化管理没有得到根本改变，校长负责制并未使学校从根本上摆脱外控的管理模式。[5]有学者曾说：“我国长期中央集权教育行政体制和计划经济模式形成了学校和政府之间的‘婆媳关系’，学校只是被动接受教育行政部门的指挥，不能依法自主办学”。[6]因此，加强校长负责制、给予校长自主办学的权利势在必行。

从教师层面看，建立、完善学校教师工资保障机制，确保教师依法按时足额获取工资，并享受国家和当地人民政府规定的社会保险和福利待遇。教师工资及按照规定发放的各种津贴、补贴，应当全额纳入财政预算，优先予以保证，并根据本地经济发展和财政收入的增长逐步提高，以保证教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。另一方面，研究调整现行中小学教师编制，采取师生比和班级数相结合的办法配备教师编制，向农村学校特别是村小倾斜，适当考虑增加教学辅助人员、寄宿制学校生活教师的编制。改进教职工编制管理办法，把核定编制周期缩短为两年，适当下放中小学编制管理权限，采取省级政府总量控制、市级政府根据需要动态调整的方法，根据需要对教师编制及时进行调整。

第四，改革义务教育评价制度，加强义务教育评价管理

形成主体多元化的教育评价体系。义务教育评价的主体包括教育机构、政府机构、学校、评价中介机构、社会公众与家长。明确各级评价主体应承担的义务和责任，确保教育评价制度的有效推广和落实。六种评价主体融合在一起，互相制衡各自利益，发挥各自优势和作用。在评价的过程中，不同的评价类型使用不同的评价周期，评价过程不能过于复杂，评价次数不能过于频繁。不同的评价需要不同的程序，但程序大框必须完整，应急评价时，需从制定评价计划、方案开始。同时，教育评价应采用内部评价与外部评价结合法、定量评价与定性评价结合法、增值评价法。

尤其是在改革评价考试和招生制度方面，全面推行中小学日常教学无分数评价、不进行考试排名、改革高中招生制度，通过指标生的形式逐步将大部分普通高中招生指标分配到初中学校。

[1]柳海民，杨英秀．中国基础教育改革与发展年度报告：2005：义务教育均衡发展研究[M]．长春：东北师范大学出版社，2006．8.

[2]陈桂生.“学校管理体制问题”引论[J]．华东师范大学学报(教育科学版)，2003，(1).

[3]袁桂林．农村义务教育“以县为主”管理体制现状及多元化发展模式初探[J]．东北师大学报(哲学社会科学版)，2004，(1)：115-122.

[4]叶玉华，教育均衡化的国际比较与政策研究[J]．教育研究，2003, (11).

[5]朱选朝．剖析“以县为主”推进中的问题[N]．中国教育报，2003-02-21.

[6]冯大鸣．试论校长负责制的重构与再造[J]．教育理论与实践，2003,(1).

(责任编辑：陈培瑞）

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胡伟/山东师范大学教育学院

*本文系山东省哲学社会科学重点研究课题“山东省义务教育管理体制改革与创新研究”研究成果之一，项目编号：07JDB037。