大学“去行政化”改革的制度探析

●林 刚 魏训鹏

大学“去行政化”改革的制度探析

●林 刚 魏训鹏

大学作为具有二元结构特征的组织，行政权力的泛化所导致的制度非均衡不仅降低了大学的效率和管理质量，而且影响到大学作为追求真理、培养创新人才目标的实现。大学“去行政化”实际是制度的非均衡到相对均衡的变迁过程，而权力决定着制度的形成及变迁的轨迹。大学“去行政化”改革成功与否就是要重新界定大学与政府的权力边界，在制度安排上不仅要正视行政权力对大学的有效干预，更要重视学术自由所需的内在制度设计。

大学；去行政化；科层制；制度；权力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》（后简称《纲要》)和《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》均提出要“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理”。有“破”就有“立”，在取消了行政化管理模式后，大学应采取什么样的管理体制，需要作出什么样的制度安排，是当前值得研究的课题。

一、大学“去行政化”的内涵

由于我国政治经济等历史因素的影响，我国现代大学具有浓重的政治色彩，实施的是一种集权式管理，不具备大学作为学术组织所具有的低重心、高度分裂性和弥散性等特征。大学需要行政管理，但是不能“化”，“化”者表示转变成某种性质或状态。所谓大学“行政化”是指大学在组织机构的设置及其运作上，与行政机关在体制上有着大体相同的属性，或者说，它就是按照行政体制的结构和运行模式设置并运行的。[1]其表现为外部行政化和内部行政化。外部行政化表现为设立了众多管高校的教育行政机构、对大学划分行政等级、高校成为行政机构。内部行政化往往表现为高校内部按行政机构设置管理部门，学术管理行政化，党政不分导致权力过于集中，教授和教职工权力被边缘化，分配制度向机会倾斜。[2]大学行政化问题的实质是淡化甚至否定学校以人文性和教育专业性为基础的独立性，用行政管理的经验和规律取代教育的经验和规律。[3]大学管理的“行政化”容易带来很多弊端。一方面，会使得行政组织规模庞大，官僚意识滋长，造成权力寻租或腐败的产生，增加办学成本；另一方面，会使得组织中人际关系淡薄，抑制学术人员的创新性和灵活性，导致“千校一面”。大学的“行政化”倾向非“去”不可，否则很难培养出适应社会主义现代化所需要的人才。

大学去行政化是去“化”而不是去“行政”，并不是把大学组织从国家与社会的等级序列中剔除，或者将大学内部的机构设置取消行政的称谓与等级那么简单。如果大学的行政化可以理解为作为学术与文化机构的大学彻底异化为行政机构，去行政化的目的则在于把异化为行政机构的大学彻底地回归为学术与文化机构，即把泛化的大学行政权力回归到它应有的位置上发挥应有的作用。[4]《纲要》提出的“政校分开、管办分离”、“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。实际上是对原来的权力链条进行的重新设计，通过法律和政策进一步明确政府和大学双方的权力界线，明确大学和各院系、学术组织的定位和职责，而不是通过行政权力或职权来进行资源的配置，进一步理顺政府、大学、基层组织(院系或学校内其他科研组织)之间的关系。大学“去行政化”改革在一定程度上就是对权力流向的改革，使得教育资源重新优化配置。因此，从制度角度分析，大学“去行政化”的本质就是要尊重教育规律，重新界定大学与政府的权力边界，在制度安排上不仅要正视行政权力对大学的有效干预，更要重视学术自由所需的内在制度设计。

二、大学“去行政化”改革的制度分析

(一)大学“去行政化”制度变迁的选择

制度变迁的方式有多种，新制度经济学认为主要有诱致性变迁和强制性变迁。前者是由市场获利机会所引发的自发性制度设计，是一种利益诱导下的权力结构的重新调整。后者是指由政府法令或集团压力迫使一个新制度的产生。

20世纪90年代以前，我国的高等教育改革主要是一种强制性制度变迁，而无诱致性制度变迁，其主要表现为制度的惯性、缺乏打破制度均衡的土壤和压力，从而导致高等教育制度供给过剩，当然不乏无效之制度。长此以往，“诺斯悖论”导致的制度过剩或无效有可能严重阻碍高校的健康发展。可喜的是80年代简政放权以及90年代初独立学院的创办，使得诱致性制度变迁悄然出现。但是，对于一个集权且市场经济不发达的国家来说，诱致性制度变迁的道路极其艰难，当前相当一部分独立学院发展严重受阻于行政权力的过度干预。

强制性变迁具有强制性、政策性、严肃性和整体风险性等特征，诱致性变迁具有赢利性、自发性、渐进性、边际性等特征。诱致性变迁容易产生“搭便车”行为，而强制性变迁可以弥补诱致性变迁的不足之处。实践证明，在诱致性变迁发展到一定的程度后，强制性变迁应适时跟进，以弥补制度供给不足。《纲要》提出了学校行政管理改革的目标：随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策。而至于如何进行制度设计，《纲要》没有给出答案。在此之前，大学“去行政化”改革已争论多时，吃螃蟹者有之，如临沂师范学院“主管制”改革、南方科技大学与天津大学尝试“去行政化”改革，此三者行为我们姑且称之为诱致性制度变迁的先导者，但个体制度安排的累积在没有达到“临界点”之前，整个制度结构无法发生质的变化。诱致性变迁和强制性变迁都是对制度不均衡的反应，两者都遵循成本收益比较的基本原则。正如诺斯所言：“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可能发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”[5]

(二)大学“去行政化”改革的制度环境

新制度经济学认为，制度环境对交易的完成具有重要影响，同样的交易规则在不同的制度环境下会产生不同的效率结果，制度环境给出了形成各种制度安排的约束。

农业社会、工业社会与信息社会的特点在中国兼而有之，具有了弗雷德·雷格斯所说的“棱柱型”社会的基本特点。雷格斯认为棱柱型行政模式具有异质性并存、形式主义、重叠性的特征。体现在现代大学里，传统与现代、官僚与民主、人治与法治、规则与弹性、公平与效率等一系列对立的价值观念并存于一个系统内，使大学“去行政化”改革处于夹缝之中。

相比韦伯的理想型科层制，中国具有几千年的“世袭官僚制”，这种世袭官僚制建立在传统型权威的基础上，具有主观的、情绪的和人格的因素，本质上属于“人治型”统治模式。中国世俗理性的取向是维系人与人之间的人伦关系进而维护既定的社会秩序，谋求的是在既定的统治制度下获取固定的收益。在缺乏法治精神、缺乏对效率“理性”追求的支配下，我国的人格权威大于机构和法律权威，人们对领导者的服从不是基于法律法规基础上对非人格化制度的忠诚，而是基于权力控制作用下对领导者个人的“效忠”。这就最终导致对人治管理的过分注重与对私人利益的狂热追求，很难实现行政组织的效率化、法制化和科学化。[6]

在建国后高等教育的历次改革中，一方面，吸收了西方科层制的思想，在组织结构、管理方法、组织文化等方面进行了理性化的建构，有效地克服了体制松散、结构分化、管理无序等制度缺陷，具有了理想型科层制的一些基本特征。另一方面，也扩大了大学在制定招生方案、设置和调整学科专业、制订教学计划、开展科学研究等方面的办学自主权，对于繁荣学术、开展科学研究起到了巨大作用，学术自由得到了一定程度的保障。从表层方面看，大学建立了高效的行政机构与学术组织，具有比较完备的法律规章制度和学术管理制度。但时至今日，科层制理性不足表现出的官僚主义、大学办学自主权没有得到真正落实仍是阻碍大学发展的两个根本问题。

从理论上讲，行政管理与学术自由本应该按照自己的逻辑在大学里各司其务，相互交叉且彼此融合，实际上由于对“官员”集体无意识的“敬畏”，人们缺乏共同的学术信仰和价值系统，致使大学管理体制的改革无法理顺两者之间的关系，使得行政与学术无法按照自身的逻辑完成使命，学术管理“行政化”、虚弱化，每个组织(人)都存在“不安其份”或“不安其位”的行为，组织之间的界限十分模糊。

三、大学“去行政化”改革的制度思考

大学“去行政化”改革的制度环境具有相当的复杂性，虽然目前一些改革派精英摇旗呐喊，但是现代“初级行动团体”的氛围仍未成气候，制度创新主体很难形成。改革总要进行，总要经历阵痛，总要涉及到利益的相关调整，大学“去行政化”改革的重点是完善组织机制的有效运作，关键是规范行政权力，实现权力的有效安排。

（一）加大政策法规执行修订力度

在大学“去行政化”改革的过程中，政府面临的一个主要任务就是厘清政府和大学之间的权力边界，明确各自权利和义务，构建政府与大学之间的新型关系，并使这种新型关系外显为可操作的制度体系，以此作为落实大学自主办学的重要保障。就政府与大学之间的权力调整而言，政府需要做到：根据《高等教育法》及有关文件的规定，保障大学的独立法人地位，使大学真正拥有办学自主权，实现法人化管理；改变政府对大学的管理模式，改变资源分配方式，主要依靠法律、规划、拨款、评估、行政等手段管理和监督高等教育，如出台大学管理规范、高校管理人员的职业资格准入与职称评定制度、大学校长遴选制度及大学评价制度等，政府的角色由管理者向投资者、监督者和服务者转变。尽管相当长的时间内，政府制订了很多的关于扩大高等教育办学自主权的法律和规章制度，但是大部分只是一种宏观的描述，缺乏更为详细的办法和细则，而目前出台的《纲要》仍难脱窠臼，大学的所有权归属仍然没有明确。这就导致政府作为当然管理者仍然以所有者的身份对法人地位的学校照例行使经营权、使用权、分配权、处置权等等。[7]

制订和完善大学章程，是大学获得独立法人地位、拥有自主办学权的重要依据，是建立现代大学制度，实现法治化管理，建立自我发展、自我约束运行机制的主要保证。每所大学要依照《高等教育法》和《纲要》及有关文件的规定，制订和完善《大学章程》，并报高校举办者的同级人大审批通过，使之具有法律效力。大学章程是大学自主办学的依据，要对大学办学的基本原则、基本制度、大学结构做出原则性的规定，还需明确举办者与办学者的关系、学校办学资金的来源、学校领导的遴选方式等一系列重大办学事宜，从而让大学的办学有法可依，减少各种人为因素的影响。否则，大学的办学就容易陷入因时而变、而事而变、因人而变的困境。[8]

此外，政府还需出台大学对政府的监督问责制度。如高等教育的投入占国民生产总值的 4%，早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出来了，但结果却非常不乐观，教育经济强省有可能是教育投入弱省。没有相应的监督问责，中国教育的管理便常常会出现如此现象：落实到字面上是一回事，而实践是另一回事，一旦涉及到本组织或个人的利益，便会出现“上有政策，下有对策”的现象，置政策法律于不顾。

（二）加大权力制度改革

权力是资源的控制力，因而便成为一种重要的生产要素。权力要素的功能是通过形成一系列的制度来调节和配置资源的，无论是以计划还是以市场为基础的制度安排相对于权力只是一种手段，权力最终决定着资源配置的流向。权力的本质属性是公共性，但权力是由人来行使的，人不但具有服务于公共的意识，也具有私人之欲。一旦权力偏离了其本质属性，权力异化便发生了。法国启蒙思想家孟德斯鸠就说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。大学行政化的根源就在于权力的滥用和泛化，所以必须对行政权力加以监督制约。

对大学内部行政权力的制约，首要的是依据大学章程，建立健全内部的管理制度，维护正常的管理秩序和规范的管理操作程序，完善大学内部治理结构，实现管理规范化、制度化、科学化。从目前的情况来看，一是要坚持党委领导下的校长负责制；二是正确处理书记校长之间“将”、“相”关系，进一步落实校长的行政职权；三是要正确界定和行使学术权力，使行政人员与学术人员“各安其位”；四是发挥教代会等团体组织参与和监督的作用。《纲要》提出：探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。因此，以上四点仅是一个大的方向，至于如何操作，大学应根据各自的办学层次和定位建立适合于校情的权力制约机制。山东临沂师院推出的“项目主管制”，将学校发展计划和运行任务定为175个工作项目，把学校的院长处长转变为175个项目主管。从表象看，“项目主管制”旨在减少管理层级，淡化行政级别，而实质则是理顺权力关系，明确各自责任。“项目主管制”或许适应于山东临沂师院，但不一定适用于其他大学。如对于研究型大学，可以适当突出学术权力的作用，而对于教学型大学则可适当加强行政管理。因此，每个大学中学术权力和行政权力的平衡点是不一样的，不能统一要求。但无论如何，权力改革的最终目的是促进教育生产力的发展，提高办学的效能，不受限于改革的具体形式。

（三）创新理性科层制

中国科层制理性不足的原因主要有两个方面。一是科层制理论本身关于人性的假设具有一定的局限性，马克思·韦伯认为组织中的人是中立的、完全理性的，不屈从于任何政党，只是服从于正式制订的规则和法律。实际上我们现实中大部分人都是“经济人”，具有趋利弊害的本质，中国当下的科层制是非“理想型”的科层制。二是中国几千年遗留的世袭官僚制以及造成人们唯上不唯下的国民心态使得科层制发生了变异。然而，科层制并非完全没有可取之处，问题是当前中国由于理性不足助长了科层制本身易引发的问题，从而导致其功能的发挥出现了变异。因此，目前大学“去行政化”改革的主要目标是竭力改革那些非理性的因素，深挖潜层的诟病，苦练内功，打破所谓的潜规则，建立以效率为中心的法制化、规范化的组织制度。

在大学“去行政化”改革中，我们要处理好补课和创新、继承和超越的关系，吸取精华剔除糟粕，实现大学行政管理的转型、升级和优化。一方面，大学应继续完善理性科层制的行政管理，加大政策法律制订和执行的力度，不断凸显科层制的理性和法制精神，实现大学的规模经济效益。另一方面，要根据国情和大学的办学规律对科层制的行政管理进行创新，变等级森严的科层行政组织为责任等级组织，压缩行政层级。如实行“大部制”，减少大学机构设置，对现有机构按照功能进行整合，成立党务部、发展规划部、人力资源管理部、教务部、科技管理部、学生事务管理部、公共服务与管理部等[9]，进行彻底的“瘦身”运动，使大学的行政管理恢复其服务、管理和整和的功能。

大学的学术组织结构特征决定了管理的重心在基层，压缩管理层次，缩减管理部门，按照“就低原则”来处理学校的各项事务，实施扁平化、柔性化、人性化管理，进一步抑制高校的官僚主义作风、提高高校的管理效益。需要提醒的是在实行扁平化管理的过程中，要根据学科的性质适当组建学院，不能无限制的扩大管理幅度。一是领导者的精力和能力受限，二是学院数量多了，大家画地为牢，各自为政，相互制肘，无法使有限的资源得到共享，这就违背了大学“去行政化”改革的初衷。

（四）多元形式优化资源配置

由于大学是典型的行政与学术的二元结构组织，单一政府计划管理或市场竞争都不是大学资源配置的最好选择方式，而只能是政府和市场交替运用，相互补充，实行混合式的管理。

近年来，大学“去行政化”改革在市场方面也进行了尝试性改革，但大部分限于后勤领域和个别新型院校，具有局部性和单一性。即便如此，仅存的“星星之火”在官僚主义盛行的当下也未能逃脱被“同化”的命运。例如：诸多独立学院在创办初期就提出了“以岗定薪，淡化行政级别”，除院领导外，只有主任与秘书之说，当时一大批能干事、会干事、干成事的处级或科级干部自愿到独立学院工作，使得独立学院在办学初期表现出强大的生命力。但时至今日，独立学院的市场办学优势在强大的行政干预下逐渐丧失，一大批干部纷纷回流。从市场的角度看，大学的管理者应被看作是教育资源的经营管理者，资源优化配置应成为其行为的终极目标，而不是所谓的行政官员。随着高等教育由精英、大众化向普及化发展，高等教育的竞争愈加激烈，在几乎所有OECD(经济合作与发展组织)成员国里，教育选择和市场竞争已经成为教育改革的基本趋势。我国大学发展能否走出“行政化”的泥沼，在很大程度上决定于市场的竞争机制和选择机制的有效引入，否则很难提高学校的体制效率和产出效率。

20世纪70年代，西方国家在政府改革过程中逐步吸收了私营部门的管理经验和方法，重新定位政府与市场的关系，强调以市场为基础来提供公共服务，扩大了包括政府在内的公共部门、第三部门和权威性机构等公共管理主体，不仅重视3E(经济、效率、效能)的实现，同时也重视公平、正义与民主。到了90年代，发展成为一种国际化思潮，被称为“新公共管理”。以此为鉴，在大学“去行政化”的改革中，应避免政府与市场的非此即彼的双向思维，广泛吸纳第三部门和权威性机构的参与，因为市场失灵未必能通过政府来弥补，政府失灵未必能通过市场来解决。此外，教育中介、教育拍卖、教育凭证等先进的管理方式在西方已发展得相对比较完善，产业组织理论和新制度经济学也日益走向融合，我们在去行政化改革中要解放思想，大胆吸收外来经验，将更有利于解决大学制度的变迁和进一步的创新。

[1]韩建华，叶志坚．高校“去行政化”的理性审视[J]．教育发展研究，2010，(9)：25-29．

[2]杨德广，关于高校“去行政化”的思考[J].教育发展研究，2010,(9):19-24．

[3]康健，大学“去行政化”难在哪里[J]．北京大学教育评论，2010．8(3)：180-187．

[4]宣勇.外儒内道：大学去行政化的策略[J].教育研究，2010,(6):62-66．

[5][美]R．科斯，A.阿尔钦，D.诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M]．上海：上海三联书店，1991：274.

[6]官僚制与中国公共行政变革[EB／OL].http：//darzm．blog．hexun．com/10730358 d．html．2007-07-13．

[7]康宁．高等教育资源配置:规律与变迁趋势[J].教育研究，2004,(2)：3-9．

[8]熊丙奇．大学去行政化的“破局”与“布局”[N]．文汇报，2010，8(25):5.

[9]丁三青．大学“被行政化”与“去行政化”[J]．中国高等教育，2010,(10):31-32．

林 刚/扬州大学讲师，硕士，主要从事高教管理与思想政治教育研究 魏训鹏/扬州大学讲师，硕士，主要从事高教管理和公共行政研究

（责任编辑：刘丙元）