以朝核问题为视角探析布什政府的对朝政策

胡明远

摘要:布什执政初期,在全球范围内推行单边主义外交政策,对朝鲜则实行外交孤立、经济制裁和军事威慑的遏制政策。“9·11”恐怖袭击后,布什政府对朝政策日趋强硬,称朝鲜为“邪恶轴心”国家,并将其列为支持恐怖主义国家名单和军事打击的目标之列。朝核危机后,美国坚持以“全面的、可核查的、不可逆转的方式”消除朝鲜的核武器计划。朝核试验后,布什政府将朝核政策做了策略性调整,积极调动国际社会力量加大对朝鲜的施压力度,对朝鲜采取遏制与接触并举的外交政策。

关键词:美国;布什政府;对朝政策;朝核试验

中图分类号:D801文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)14—0020—02

一、布什政府对朝政策的演变

2001年1月,奉行保守主义的布什入主白宫,凭借独一无二的超级大国地位在全球范围内大力推行单边主义外交政策,巩固美国的霸主地位。纵观布什执政期间,其对朝政策主要经历了以下四个阶段:

(一)执政初期的对朝政策(2001.1——2001.9)

上任伊始,布什认为克林顿政府的对朝鲜接触政策是软弱的,不可思议地帮助朝鲜走出了即将崩溃的困境,应立即停止对朝鲜的单边援助并控制美朝和解的进程。美国以重新评估对朝政策为由,中断了同朝鲜的对话和接触,使一度升温的美朝关系骤然变冷。2001年6月,美国总统布什在白宫讲话中,首次阐述了对朝政策的主要内容。布什宣称,美国将加强对朝鲜执行《核框架协议》的监督,对朝鲜导弹生产和出口实行可核查的控制,如果朝鲜做出积极反应,美国将向朝鲜提供经济援助,减轻对朝制裁,并采取其他措施缓和美朝关系。在此期间,美国将继续履行现有协定,向朝鲜提供人道主义援助,恢复与朝鲜的谈判。布什政府虽然坚持《核框架协议》,继续与朝鲜进行接触,但明显提高了与朝鲜恢复谈判的立场。

(二)“9·11”后的对朝政策(2001.9——2003.2)

“9·11”恐怖袭击后,打击恐怖主义和防止大规模杀伤性武器扩散成为布什政府面临的重要任务。在新保守主义思潮的推动下,布什政府对朝实行了更为强硬的遏制政策。2002年1月8日,美国国防部长拉姆斯菲尔德在向国会提交的《核态势报告》的秘密报告中,把包括朝鲜在内的七个国家列为美国可能进行核打击的目标。2002年1月29日,布什在其首份国情咨文中,以朝鲜出口导弹技术和发展核武器为由,把朝鲜、伊拉克和伊朗等国称为“邪恶轴心”国家,提出美国要采取一切必要措施阻止它们研制大规模杀伤性武器。美国国务院在随后发表的《全球恐怖主义形势报告》中,将朝鲜列为支持恐怖主义国家名单。2002年9月,布什在向国会提交的《美国国家安全战略》中,分别提出和确定“先发制人”战略,并把包括朝鲜在内的所谓“邪恶轴心”国家作为其“先发制人”打击的重点目标。[1]“先发制人”战略代替了传统的“威慑”和“遏制”战略,成为美国打击恐怖主义,维护国家安全的重要外交战略。[2]

这些转变表明,布什政府已放弃了克林顿政府的对朝鲜接触政策,转而采取更加强硬的遏制政策。但美国在向朝鲜施加强大压力的同时,仍准备恢复与朝鲜的外交谈判。2002年2月5日,美国国务卿鲍威尔在参议院对外关系委员会举行的听政会上称,美国政府愿意在任何时间、任何地点、无条件地与朝鲜恢复对话。[3]

(三)朝核危机后的对朝政策(2003.2——2006.10)

2002年10月,布什政府以朝鲜秘密从事浓缩铀核计划为由,暂缓履行对朝鲜提供重油的义务,并最终停止了朝鲜半岛能源开发组织向朝鲜提供轻水反应堆的工程建设,彻底撕毁了美朝于1994年签署的《核框架协议》。在此背景下,朝鲜于2003年1月宣布退出《不扩散核武器条约》,驱逐国际原子能机构核查人员,并于2003年2月重新启动宁边核反应堆,第二次朝核危机爆发。

在这次朝核危机中,美国拒绝同朝鲜的直接对话,对朝鲜不负责任违背条约的义务的行为给予了惩罚,并力图通过威慑和遏制迫使朝鲜单方面让步。为避免朝鲜采取铤而走险的行动,并考虑到朝鲜周边国家的立场,布什政府同意参加由中国主持的六方会谈,在六方会谈框架内通过谈判解决朝鲜核问题。2003年8月,第一轮六方会谈在北京举行。美国在会谈中坚持以“全面的、可核查的、不可逆转的方式”消除朝鲜的核武器计划,同时强调美国无意威胁、入侵或进攻朝鲜,也无意推翻朝鲜政权。朝鲜提出与美国缔结互不侵犯条约,建立外交关系,最终废除核设施等解决核问题的一揽子方案。这次会谈与会各国最终达成重要共识,确认了朝核问题应通过谈判以和平方式解决的原则。在2004年2月的第二轮六方会谈中,美国重申,在关切的朝核问题解决后,美国愿与朝鲜实现关系正常化。在弃核目标上,美国再次重申“全面、可核查、不可逆转地放弃核计划”概念。在2004年6月举行的第三轮六方会谈中,美国提出了一项包括朝鲜弃核,同时也涵盖了朝鲜的安全关切、能源需求以及取消封锁要求等内容的转变性方案,但双方在弃核的范围和方式,以及核冻结的范围和相应措施等方面存在分歧。最终,与会各方达成“以循序渐进的方式,按照口头对口头、行动对行动”的原则寻求和平解决朝核问题。在2005年9月第四轮六方会谈上,美朝最终达成了“9·19”共同声明。美国承诺尊重朝鲜政府,不对朝鲜发动进攻,接受以分阶段分步骤的方式实现完全弃核,同意朝鲜重新加入《不扩散核武器条约》后考虑其建设轻水反应堆的资格。[4]

(四)朝核试验后的对朝政策(2006.10——2009.1)

2006年10月,朝鲜进行核试验后,美国对朝政策发生了显著变化,积极调动国际社会力量加大对朝鲜的施压力度。美国在联合国安理会通过了严厉制裁朝鲜的1718号决议,并积极推动国际社会对朝进行制裁,防止朝鲜扩散核武器,同时呼吁朝鲜尽早重返六方会谈,在六方会谈框架下寻求朝核问题的政治解决。在第五轮六方会谈上,美国同意取消对朝鲜的经济和金融制裁,终止对朝适用的《资敌贸易法》,将朝鲜从支持恐怖主义国家名单中除名,甚至准备在朝鲜无核化完成之前与朝鲜关系正常化。受美国金融危机和伊朗核问题影响,美国对朝政策日趋缓和。2008年10月11日,美国将朝鲜将从支持恐怖主义国家的名单中除名。布什在卸任前夕的新闻发布会上曾经说道:“美国和朝鲜关系的改善取决于朝鲜能否履行在朝核问题六方会谈框架内就核设施验证问题所作的承诺,如果朝鲜希望改善同美国的关系,朝鲜政府必须遵守其业已做出的承诺,考虑以强有力的验证措施来确保他们没有发展高度浓缩铀项目。”

二、布什政府调整对朝政策因素分析

布什政府调整对朝政策是美国国内政治因素、经济因素、美国外交战略和国际形势综合作用的结果。布什执政初期,主张通过强制性措施迫使朝鲜放弃核计划,最终促使朝鲜政权发生更迭。但随着时间的推移,美国发现对朝鲜遏制政策并没有产生预期的效果,促使朝鲜彻底放弃核武器,反而使朝核问题日益复杂化,加剧了半岛的紧张局势。美国在伊拉克战争中所付出的惨重代价,削弱了强硬派的力量,在朝核问题上,国务卿赖斯和助理国务卿希尔开始掌握主导权。在2006年11月参议院中期选举中获胜的民主党认为,布什政府的对朝遏制政策已经失败,必须加以调整,采取一种新的有效的政策,在外交上向朝鲜做出积极姿态,与朝鲜积极对话。美国《新闻周刊》、《时代》、《纽约时报》等主流报刊也纷纷发表文章,抨击美国新保守主义的对朝强硬政策,呼吁布什政府改弦更张,对朝鲜多用些“胡萝卜”,少用“大棒”,通过对话实现美朝关系的缓和。[5]

国际上,韩国李明博执政后,放弃了金大中政府和卢武铉政府所坚持的对朝怀柔政策,转而采取强硬的“无核、开放、3000”外交政策,韩朝陷入严重的军事对峙状态。在朝韩关系发生重大变化的情况下,布什政府希望通过与朝鲜的接触,消除朝鲜对美国安全和战略利益的威胁,牵制南北和解进程,巩固美韩军事同盟,加强美国对半岛事务的干预和掌控能力,最大限度地实现美国在朝鲜半岛的战略利益。此外,受美国金融危机的影响,布什政府忙于拯救濒临破产的美国金融机构和实体经济,已无心对朝鲜发动先发制人的军事打击,在这种情况下,布什希望改善与朝鲜的关系,促使朝鲜彻底放弃核武器,实现朝鲜半岛的无核化,转移国内民众对金融危机和伊拉克战争的关注,增加其外交上的分数。

三、结语

在经过缜密的酝酿后,布什政府最终形成了解决朝鲜核问题的“遏制与接触”并举的基本策略。其主要内容大致如下:一是与东北亚各国密切合作,争取在六方会谈框架内通过谈判和平解决朝鲜核问题;二是要求朝鲜必须“彻底地、可验证地、不可逆转地放弃核计划”,在朝鲜彻底放弃核武器后美国将给予一定的经济援助;三是坚持“防扩散安全倡议”,加强美日、美韩军事同盟,巧妙利用各国的法规制度、外交、经济、军事等各种工具,加强海上检查,以达到阻止大规模杀伤性武器扩散和阻断朝鲜外汇来源的目的,最终实现朝鲜半岛无核化;四是调整驻韩美军,与日韩构筑战区导弹防御系统,加强对朝鲜和中国的军事威慑力度。

综上所述,美朝之间的长期对立和对峙是造成朝鲜半岛局势持续紧张的根源。朝核问题的产生、反复和升级,正是美朝互不信任、政策目标严重对立的集中体现。从长远来看,美国能否调整对朝敌视政策将是影响朝核问题的决定因素,朝鲜能否彻底放弃核武器则是影响两国关系发展的主要因素。从朝鲜半岛和东北亚地区稳定与发展的根本利益着眼,美朝都应加强接触与对话,妥善处理双方的矛盾与分歧,通过外交谈判以和平方式解决朝鲜核问题,共同推进东北亚地区的持久和平与稳定。[6]

参考文献:

[1]孙承.第二次朝核危机[J].国际问题研究,2003,(3).

[2]夏金酶.冷战以来美国对朝政策的演变及其原因分析[J].世界经济与政治论坛,2005,(1).

[3]张业亮.布什政府对朝政策与朝核危机[J].美国研究,2004,(1).

[4]张万里.布什政府对朝政策的调整与美朝关系的前景[J].东北亚研究,2007,(2).

[5]张万里.布什政府对朝政策的调整与美朝关系的前景[J].东北亚研究,2007,(2).

[6]张林宏.美国对朝政策:机遇与制约[J].和平与发展,2007,(1).

(责任编辑/石银)