《政府信息公开条例》彰显的现代行政理念

李 滔 张玉强

摘要:《政府信息公开条例》以法规的形式给予政府信息公开予以强制性的规定,并作出了较严格的制度安排,标志着政府行政理念正在实现从传统管制行政向现代服务行政的转变,彰显着现代行政的透明、人本、诚信、廉洁、高效、责任等理念。

关键词:信息公开;行政理念;透明;人本

中图分类号:D630.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)14—0005—03

所谓行政理念就是人们对政府行为的性质、任务、目标等根本问题的理性认识而形成的基本观念,是指导政府行政活动的理论基础和主导价值观,其目的是指导、规范行政权的行使,保障政府管理和社会机制的有效运行。伴随着市场经济体制的完善和政府行政体制的改革,政府的行政理念正在经历着从传统管制行政理念向现代服务行政理念的转变。2007年4月5日,以国务院第492号令公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)[1],再次标志着政府行政理念的这种转变,彰显着现代行政的透明、人本、诚信、廉洁、高效、责任等理念。

一、《公开条例》的透明行政理念

透明行政是服务型政府的重要标志和体现,其最本质的要义在于体现了行政公开原则。作为行政公开原则,应当具备两层次的含义:其一在于实体公开,政府的事务除了依法应当保密的除外,应当一律公开;其二在于程序的公开,行政权不但要以正当的方式得到行使,而且要以看得见的透明方式行使。因此,透明行政的理念要求,必须实现行政信息公开,尊重和满足公众的知情权。然而,由于我国受“民可使由之,不可使知之”和“法藏官府,威严莫测”的传统思维观念和新中国成立后高度集中的计划经济体制下政府统包统揽一切的影响,政府信息往往是内部传达、先内后外、逐步公开,致使行政信息公开存在着公开范围较窄、公开渠道单一、公开时间不及时、缺少有效的监督和救济机制等弊端。随着信息时代的到来和我国加入WTO,从立法和制度上解决我国行政信息公开问题已变得越来越紧迫和必要。《公开条例》正是在这样的背景下,顺应时代和现实的要求而制定出台的,其必然成为树立透明行政理念,打造透明政府的制度基础和保障,这也必然要求在政府信息公开上实现最大化和尽可能化。由此在《公开条例》第二条中,对公开的信息进行了最广泛地规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”而由于保密需要,行政机关不得公布涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但同时又作出了让步条款,即“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开”,可谓最大限度地实现了信息公开和政府透明。

二、《公开条例》的人本行政的理念

以人为本是现代管理理念的出发点和归宿。我国《宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”党的十六届三中全会也提出,“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”因此,行政应以人为本。人本行政的理念首先要树立行政并不是束缚人民权利的工具,而是人民权利实现保障的观念。在人本行政理念下,政府的一切行政活动必须以人民群众的根本利益为出发点和落脚点,体现人文关怀和全心全意为民服务精神。这在新出台的《公开条例》可以体现为以下几个方面:(1)保障民权的思想。根据人民主权原则,国家一切权力属于人民。人民有权参与政府管理,对政府进行监督,判断其行为是否符合人民意愿,否则人民有权撤换政府人员。而行使这些权力的前提是对政府行为的知情。如果是公民不知情或片面知情,即使由多数人做出决定,也无异于一场民主的骗局。“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细地知道政府的活动,没有任何东西比秘密更能损害民主,公民没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”[2]只有政府公开信息,才能使公众知悉政府行为,才能客观地评价政府能力,判断政府是否值得信任。《公开条例》的制定满足公民的知情权,进而成为保证公民的参与、民主、监督等权力的基础和前提。(2)为民服务的思想。该条例开明宗旨第一条就规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例”,充分体现了该条例制定的初衷就是使政府更好为人民服务。同时,第二十七条:“行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。”和第二十八条:“申请公开政府信息的公民确有经济困难的,经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意,可以减免相关费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的,行政机关应当为其提供必要的帮助”,则进一步体现了为民服务的思想。(3)便民利民的思想。浏览《公开条例》条文,处处体现了便民利民的思想。第五条明确规定:“行政机关公开政府信息,应当遵循公正、公平、便民的原则。”接下来,第十五条规定:“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”和第十六条规定:“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所,并配备相应的设施、设备,为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”,都体现了便民利民的思想。

三、《公开条例》的诚信行政理念

政府诚信是社会诚信的基石,在整个社会诚信体系建设中居于核心地位,对社会诚信体系建设具有根本的引导与示范作用。如果政府不讲信用,对外失信于投资者,对内失信于广大群众,就没有公信力、凝聚力和感召力。因此,“尽管行政主体与相对人之间的服务与合作,具有公共利益与个人利益一致关系这一现实基础,但仍然必须以相互信任为观念基础。”[3]而建设诚信政府,必须增强诚信理念,做到令出必行,行必有果,言行一致,不说假话,不做表面文章,不搞形式主义,不让政策朝令夕改,行政行为随意无序。而更为关键的是要实现信息公开。政府只有将其掌握的信息全面、真实、及时地展现给公众,人们可以根据掌握的政府信息适时安排调整自己的生活并可以将政府的工作行为置于自己的监督之下,这对于政府树立诚信形象和增强百姓对政府的信任感将起到举足轻重的作用。“如果政府对百姓应该了解的信息不公开的话,即使政府工作有条不紊、廉洁高效,公众仍有可能‘以小人之心度君子之腹,认为政府在搞‘暗箱操作,刻意回避社会监督,对政府公信力产生种种猜疑。”[4]因此,政府信息公开对诚信政府的建设有着重要意义。而《公开条例》在内容规定上也体现了诚信行政的理念。如第六条:“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清”和第七条:“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的,应当与有关行政机关进行沟通、确认,保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的,未经批准不得发布”的规定,都在力争使公布的信息真实、可信。而公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的,可有权要求该行政机关予以更正的规定,更体现了政府有错必纠的诚信理念。

四、《公开条例》的廉洁行政理念

反腐倡廉是政府全面履行职能、做好各项工作的重要保证。温家宝在国务院第四次廉政工作会议上的讲话中指出:“各级政府、各部门要从政治和全局的高度,充分认识新形势下加强反腐倡廉的极端重要性。”而腐败总是与秘密为伍,廉洁总是与公开相伴。信息公开是防止权力腐败的有效途径,正所谓“阳光是最好的防腐剂”,任何见不得人的权钱交易都是在暗箱中操作出来的。特别是在现代社会,信息是一种资源。政府作为最大的信息资源中心,是社会上最大的信息制造、提供和管理者。谁先掌握信息,谁就能够占据主动。在行政信息不充分公开的情况下,企业或个人为了及早得到所需信息,就会千方百计地与官员拉关系,向官员寻租。而此时官员透露公共信息给寻租者,又会导致社会对信息的不公平享有。这种权钱交易的基础正是公民与官员之间信息不对称。然而,要打破官员的信息垄断,实现公共信息社会共享,从根本上遏制信息权力腐败,打造廉洁政府,关键是在法律和制度上加以保障和规范。《公开条例》正是在制度上,为行政信息公开提供了保证。在第九条规定中,对政府信息公开的范围做了原则性的规定,第十条、十一条、十二条又具体针对各级人民政府信息公开的重点内容作了具体规定。除此,该条例对信息公开方式和程序也作出了相应规定,从而把行政行为置于公众监督之下。而且还规定行政行为必须及时全面公开,如果不公开就要承担法律责任。一旦把行政行为置于阳光下,官员必不敢以身试法,肆意妄为。这样就从制度上保证了行政行为的公开与透明,减少腐败行为的发生。

五、《公开条例》的高效行政理念

高效行政,是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权,最大程度地方便人民群众。高效率是办事速度方面的要求;高效益则针对行政管理结果,要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的,并且取得好的效果。十六大报告指出,深化行政管理体制改革,要进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。高效行政的理念要求行政机关及其工作人员能按规定的时限办结各项事务,没有推诿扯皮现象,而且办事程序简单,运作有序。《公开条例》正是对这种理念的追求和满足。首先,对于行政机关来说,信息公开实现了不同层级、不同地区政府,以及政府不同部门之间的信息共享,真实全面的信息可以在他们中间直接、快速、自由流动,便于区域和谐、政府协作和部门协调,也保证了行政行为的统一和连续。同时避免了信息的重复收集整理所带来的人力、物力的浪费。其次,对广大公众来说,通过信息公开,知道行政决策的依据、理由和过程,他们才能理解和接受行政行为的后果。如果在黑箱操作的情况下,即使公共决策再科学、合理,政策制定者再没有考虑自身利益,公众也会因为不知其所以然,而产生抵触情绪。带来的直接结果就是要么消极履行义务,要么积极的设置执行障碍。无论哪种情况都加重了行政机关的负担,降低了行政效率,尤其是其中宣传、解释的成本。可见行政信息公开有助于行政机关内部的协调,有助于公民对行政决定的理解和贯彻,提高行政效率。而且,《公开条例》也在具体规定上,特别在公开时限的规定上体现了高效行政的理念。如第十八条对主动公开信息的时限作出了规定:“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定。”第十九条进一步规定:“行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新。”第二十四条又对申请公开信息的答复作出了时限要求:“行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”

六、《公开条例》的责任行政理念

18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾精辟论述:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。”[5]权力与责任是统一的,拥有多大的权力,就应承担多大的责任。事实上,承担责任是政府的第一要义,行政机关行使权力的过程,也就是履行职责的过程。有权必有责,用权受监督,违法要追究,侵权须赔偿,这是责任行政的基本要求。因此,责任行政理念就是要求行政机关在行政活动的过程中依法明确执法责任、严格执法程序、考核执法质量和追究执法过错,也就是既行使权力,又承担责任,既履行职责,又受到监督。只有对行政不作为或乱作为依法追究法律责任,才能进一步增强行政机关服务意识,提高服务质量。在《公开条例》的规定中,也突出体现了这种责任行政的理念。第二十九条总体上规定:“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”并在以下条款中进一步明确了对政府信息公开的实施情况进行监督检查的主体、政府信息公开年度报告制度和政府信息公开的救济制度。特别还对违反条例的责任承担作出了规定。如三十四条:“行政机关违反本条例的规定,未建立健全政府信息发布保密审查机制的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关主要负责人依法给予处分。”第三十五条:“行政机关违反本条例的规定,有下列情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”这些条款的规定,都是为了保证信息公开中政府所负责任的实现,必然会促进责任型政府建设的进程。

参考文献:

[1]中华人民共和国政府信息公开条例[N].人民日报,2007-04-25(8).

[2]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:959.

[3]叶必丰.行政法的人文精神[M].北京:北京大学出版社,2005:166.

[4]叶祝颐.对政府信息公开的下一步期待[N].嘉兴日报,2007-04-25(2).

[5](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1961:154.

The modern administration theory and concept representing from the government information openning bylaw

LI Tao 1,ZHANG Yu-qiang 2

(1.Law department,Guangxi politics and law management cadre college,Nanning 530023;2.Economy management college,Guangdong ocean university,Zhanjiang 542088)

Abstract: The government information openning bylaw gives the form of the laws of the government information openning the constrained provision, and makes strict system arrangement, symbolizing the government administration principle just carry out control the administration toward modern service from the tradition administration, shows the modern administration transparent, the people-oriented, trustworthiness, incorrupt, efficient, responsibility theory and concept.

Key words: information openning; administration theory and concept; transparent; people-oriented