“大调解”行动与“大调解”机制

潘伊川 洪 磊

摘要：大调解制度依托调解这种传统纠纷解决模式，以各种社会与政府资源的整合为手段，近几年来取得了较大的发展。对当今大调解工作机制的运作情况及实际效果进行实证分析研究结果表明，大调解机制在减轻法院工作压力等方面发挥了作用。但就纠纷当事人而言，较多的人倾向于法院调解，大调解机制的运行效果不够理想。改进的措施在于，充分发挥其他调解作为自发秩序的自治力量，强化其作用。

关键词：大调解；纠纷解决；调解机制；自发秩序

中图分类号：DF82文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.16

本文主要运用法社会学与法人类学的研究方法，以四川省成都市大邑县大调解联动工作机制为对象进行研究分析，探究当今大调解工作机制的运作情况及实际效果。

一、大邑县大调解联动工作机制

根据理论界的观点，大调解有广义与狭义之分。“狭义的‘大调解是指市、县、乡、镇近年来成立的调解中心。广义的‘大调解是指在党委、政府的统一领导下，由政法委综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。”

大邑县大调解联动工作机制设立于2007年6月，目的是为了最大限度地化解社会矛盾，促进社会经济和谐发展。运行两年多以后，伴随大邑县统筹城乡、灾后重建、应对金融危机等新形势的出现，为了解决日益多元化发展的矛盾纠纷，进一步整合和合理配置各类调解资源和手段，针对大调解运行中出现的问题，对大调解组织机构进行了一些调整。目前，大邑县成立了以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、县公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、信访局、民政局、劳动局等十几家单位为成员的“大调解”联动机制工作领导小组，由综治办牵头，成立县矛盾纠纷联动排查调处中心。

在这一基本制度的框架下，具体的组织建设有以下三个方面：第一，在县、乡(镇)两级均成立矛盾纠纷“大调解”联动机制工作领导小组，领导小组办公室设在综治办，负责日常工作；村(社区)成立党支部书记任组长的领导小组，组织开展调解工作。第二，建立县、乡(镇)两级矛盾纠纷“大调解”协调中心，在领导小组的领导下开展工作，主要负责排查矛盾纠纷、收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷。县级协调中心主任由县委分管政法综治工作的领导兼任，并按县级部门副职配备一名专职副主任；乡(镇)中心主任由党委书记兼任，按同级副职配备一名专职副主任，负责日常工作。“中心”工作人员从“大调解”领导小组成员单位抽调。第三，由县法院牵头，联合县司法局、信访局共同成立矛盾纠纷“大调解”工作服务指导中心，在领导小组的领导下开展工作，主要负责调解人员的法律、政策业务培训；研讨、分析矛盾纠纷发生规律和发展趋势；讨论重大或者疑难、复杂矛盾纠纷个案，提供指导性意见；总结、交流调解经验，共享信息资源。

在整个大调解机制的框架下，由县法院、县政府法制办、县司法局分别负责司法调解、行政调解、人民调解的具体实施、组织管理和业务指导，形成由县委、县政府统一领导，政法综治机构综合协调，县法院、县司法局、县政府法制办分别牵头，各乡镇和职能部门共同参与的大调解格局。见下图：

(一)相关制度

大调解机制涵盖的调解组织类型广泛，在各自的领域都发挥着相应的作用。如何将这些资源较好地进行整合，使它们在大调解机制的运行中既能相互配合，又能最大程度地发挥作用?大邑县立足于“维护社会稳定、构建和谐社会”这一终极目的，在设置大调解联动工作机制时，涵盖了6种形式的调解，具体包括：司法调解、人民调解、行政调解、社会团体调解、行业协会调解、中介组织调解。这6种调解中，司法调解、人民调解、行政调解属于我国调解制度中固有的组成部分，而社会团体调解、行业协会调解和中介组织调解则顺应了新形势下城市化发展的需要。

1.法院调解

在“大调解”活动中，人民法院的工作范围包括：一是切实履行法院的司法调解职能，包括案件受理前的调解，审理中的调解，上诉期间的调解，再审和执行中的和解。二是强化对人民调解等其他调解工作的指导，包括强化对人民调解的指导，举办定期或不定期的培训、指导，邀请人民调解员观摩庭审。扩大对行政调解、社会团体调解、行业调解、中介组织调解的指导服务。另外，还要加强与人民调解和行政调解的衔接；邀请或委托相关单位和人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员等社会各界人士参与调解。

2.人民调解

在新时期，人民调解是“正确处理人民内部矛盾的重要法律手段和制度，是促进社会和谐、维护社会稳定的‘第一道防线”。

人民调解由县司法局牵头，主体为人民调解组织。在定纷止争、化解社会矛盾、节约社会成本、减轻法院工作压力方面，大邑县人民调解组织发挥了极为重要的作用。尽管如此，仍然不可避免一些问题的存在。

为了完善大调解机制，大邑法院联合县司法局，依托原有的人民调解网络，在全县共建立了县、乡(镇)、村(社区)、县级部门、企事业单位、社团组织、行业协会、中介机构等纵横交错的调解网络组织254个，聘请部门调解员、乡镇调解员、村(社区)调解员、企业调解员和特邀调解员等793人。同时，还建立了纳入财政预算的人民调解专项基金，对各级调解组织调解成功案件给予个案补贴。

3.行政调解

行政调解由政府负总责，政府法制办牵头，主体为政府行政部门(包括其他具有行政管理职权的组织)。行政机关内部建立健全专门的矛盾纠纷调解机构，制定和完善调解解决纠纷的规范程序。行政机关在其行使行政管理的职权范围内，依照法律和行政法规的规定，充分运用调解的办法，处理行政纠纷和与行政管理相关的民事纠纷，对特定的纠纷案件进行行政调解。行政调解处理的纠纷范围主要包括三类：一是当事人申请行政机关解决的纠纷；二是依法应由行政机关处理的纠纷；三是县法院邀请或委托调解的案件。

4.其他调解

除法院和人民调解之外，其他形式调解的组织结构具有一定相似性，都是附设一个调解机构负责解决纠纷。如：社会团体调解(包括工会、妇联、共青团以及其他社会团体)建立专门的矛盾纠纷调解机构。各类行业协会设立行业性纠纷调解组织，律师事务所、法律服务所等社会中介组织在机构内部设立调解服务站。

(二)各种调解间衔接

1.联动调解

县委政法委和县综治委(办)负责组织协调和指导管理。对法律关系单一、一个职能部门能够解决的矛盾纠纷，由该职能部门负责解决；对法律关系复杂、涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，由最初受理的部门邀请相关部门参与协调解决，协调不成