成都市大邑县“大调解”新旧联动工作机制比较

王红超 王世伟

摘要：随着大调解联动工作的开展，大邑县在总结过去经验的基础上对大调解联动工作机制进行了大幅度修改。这种新旧大调解联动工作机制的转变主要体现在组织机制、工作重点与方式、相关部门角色转变这三个方面。形成这些转变的动因主要在于旧的组织方式不合理，相关旧机制中的保障体系不能满足社会发展的需求。这种转变虽然解决掉了一些旧机制中的问题，但并没有从根本解决大调解制度自身存在的弊端。

关键词：大调解；机制转变；机制比较

中图分类号：

文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.17

随着调解这种传统纠纷解决方式受到重视，各地纷纷如火如荼地建立起大调解联动工作机制。这种机制在不断的摸索试探中前行，并不断地得到改进。那么，大调解机制自建立之初至今是如何改进的?为什么会有这样的改进?这种改进在制度意义上是否是一种进步?本文试图对大邑县大调解联动机制的演进作出分析，并试图探寻背后的原因。

一、大邑县新旧大调解联动工作机制的情况

(一)旧的大调解联动机制

2007年6月，经大邑县委常委会讨论通过，由大邑县法院、县司法局、县维稳办三家联合出台了《关于深化社会矛盾纠纷“横到边、纵到底”大调解联动工作机制的实施意见》并以县委、县政府的名义正式向全县转发。文件的主要内容为建立大邑县大调解联动工作机制。按此文件要求，大邑县的大调解联动工作机制的指导思想为“由县法院、县司法局共同牵头，联合县相关单位和各类组织共同实施，建立健全全社会齐抓共管的矛盾纠纷“大调解”新格局，实现司法调解、人民调解、行政调解、社会团体调解、行业协会调解、中介组织调解等的有机结合。”

根据此文件要求，大邑县由县法院、县司法局、县维稳办共同成立“大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导小组”，统筹协调各部门、各乡镇的调解工作，指导在各辖区内建立健全相关机构、落实人员。该服务指导小组由县法院、县司法局、县维稳办主要负责人任服务指导小组组长，分管领导为成员。服务指导小组下设办公室，由法院立案庭负责人任办公室主任，办公室成员由县法院、县司法局和县维稳办相关业务庭、科、室负责人组成，负责具体工作。

文件规定，大调解联动工作机制的工作内容包括司法调解、人民调解、行政调解、社会团体调解、行业协会调解、中介组织调解六个方面。大调解联动工作机制的运行机制为整体联动、社会调解前置、诉讼调解与社会调解有机结合、社会调解的法律效力及其与诉讼调解的衔接。

在此基础上，大邑县人民法院、中共大邑县委、大邑县人民政府、大邑县司法局还分别制定了《大邑县人民法院关于建立大调解纠纷解决机制的实施细则》、《中共大邑县委大邑县人民政府关于加强人民调解工作的意见》、《大邑县司法局关于深化社会矛盾纠纷大调解联动机制的工作方案》来具体细化大调解工作机制的具体内容。由此可见，大邑县委、县人民政府的工作重点在于加强与改进人民调解工作。大邑县法院的工作重点在于切实履行人民法院的司法调解职能，并强化对人民调解等其他调解工作的指导。大邑县司法局的工作重点在于加强人民调解组织与人民法院网络、司法局与人民法院工作制度、人民调解与司法调解、人民调解与行政调解的衔接与配合。此外，县法院与县司法局分别成立了各自的“调解服务指导中心”，负责大调解联动机制在本机关职责范围的调解工作。其中，大邑法院设立“法院调解服务指导中心”，大邑县司法局设立了“人民调解服务指导中心”。同时，县法院联合县司法局，共同成立了“大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导中心”，加强与其它行政机关、社会团体、行业协会等的联系协调，做好调解指导服务工作。

(二)新的大调解联动机制

大调解联动机制运行两年后，伴随大邑县统筹城乡、灾后重建、应对金融危机等措施的推进，各种矛盾纠纷呈现多元化发展的新趋势。县委、县政府在两年的大调解机制运行经验的基础上，于2009年6月通过了《关于在城乡统筹、灾后重建、扩大内需中进一步深化“横到边、纵到底”大调解联动机制建设的实施意见》，以进一步整合和合理配置各类调解资源和手段，对大调解运行中的问题进行了改进，对大调解组织机构进行了调整。

此次调整成立了以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、信访局、民政局、劳动局等多家单位为成员的“大调解”联动机制工作领导小组。并由县综治办牵头，成立县矛盾纠纷联动排查调处中心，对排查和已出现的矛盾纠纷，按照“排查预警、纠纷报告、受理登记、分流指派、协调处置、办结报告、督查回访、考核奖惩”的科学运行程序，整体联动、各司其职、同心协力、积极应对，并纳入全县综治工作目标考核。形成了以司法调解为主导、人民调解为基础、行政调解为补充的全新大调解联动工作机制。

此次调整后形成的新工作机制，是在之前的大调解联动工作机制的基础上进行的进一步调整。主要形成了：

1.党委、政府的统一领导。此次调整组建了以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、信访局、民政局、劳动局等十几家单位为成员的“大调解”联动机制工作领导小组。提出了在整个大调解联动机制中的领导主体，明确了各个单位的组织地位。

2.明确了大调解机制中的排查制度。其中，“排查是指通过调查、检查等方式发现、掌握各种社会矛盾纠纷的活动，排查范围包括各镇、村(居)委、村民小组辖区内、各机关、团体、企事业等单位各种可能引发群体性事件、群体性械斗、群体性上访和可能激化、影响社会稳定的社会矛盾纠纷，重点是利益关系复杂、矛盾纠纷多发的镇、村、社区、行业和群体”。并作出了地区、部门排查、单位排查的具体划分，提出日常排查、定期排查、专项排查、特别时期排查的具体工作方式，力争把纠纷解决在萌芽状态。

3.明确各个单位的职责分工。提出了属地管理，即各乡镇党委、政府、各村(居)委党支部、村委会负责领导、组织实施本辖区内的社会矛盾纠纷排查调处工作：各负其责，各乡镇党委、政府及各部门、各村(居)委党支部、村委会按照“谁主管、谁负责”和归口调处的原则，对口排查调处本镇、本村、本部门主管领域的矛盾纠纷；县属机关、团体、企事业等部门和单位按照“谁主管、谁负责”、“谁经营、谁负责”的原则，负责排查调处本部门和单位内部的矛盾纠纷。另外，在新的大调解联动机制中明确提出，由县法院、县政府法制办、县司法局分别负责司法调解、行政调解、人民调解的具体实施、组织管理和业务指导。指出了大调解工作中主要工作部门的职责分工，划分了重点权限。

4.充分发挥联动调解，提高其他调解组织的工作效果。一是强化司法调解，有效发挥司法调解的

主导作用；二是深化人民调解，充分发挥人民调解的基础作用；三是健全行政调解，认真履行行政调解的职能职责；四是完善社会团体调解，整合社会力量参与调解；五是依托行业协会调解，运用自律机制规范行业行为；六是拓宽中介组织调解，通过专业服务化解社会矛盾。通过充分发挥各种资源的作用，力求提高联动工作机制的效率。

此外，改进后的大调解联动机制还提出要进一步加强大调解机制组织保障。具体包括：一是加强组织领导。要充分认识“大调解”工作体系建设的重大意义，成立县、乡(镇)两级矛盾纠纷“大调解”联动机制工作领导小组，领导小组办公室设在综治办，负责日常工作；村(社区)成立由党支部书记任组长的领导小组，组织开展调解工作。建立县、乡(镇)两级矛盾纠纷“大调解”协调中心。在领导小组的领导下开展工作，主要负责排查矛盾纠纷、收集掌握工作信息、整合调解力量、协调处理重大矛盾纠纷。县级协调中心主任由县委分管政法综治工作的领导兼任，并按县级部门副职配备一名专职副主任；乡(镇)中心主任由党委书记兼任，按同级副职配备一名专职副主任，负责日常工作。“中心”工作人员从“大调解”领导小组成员单位抽调。由县法院牵头，联合县司法局、信访局共同成立矛盾纠纷“大调解”工作服务指导中心，在领导小组的领导下开展工作，主要负责调解人员的法律、政策业务培训；研讨、分析矛盾纠纷发生规律和发展趋势；讨论重大或者疑难、复杂矛盾纠纷个案，提供指导性意见；总结、交流调解经验，共享信息资源。二是落实人员经费。提出要加强队伍建设，建立起一支党政主导、扎根群众、覆盖基层和各行各业的专职调解员、协助调解员、特邀调解员、调解志愿者和调解联络员队伍。并具体提出由县司法局负责完善大调解工作人才储备库，并加强业务培训和工作指导。落实工作保障，将大调解工作经费、调解员工作补贴、司法救助资金纳入财政预算统筹安排。县法院建立司法委托调解个案补贴机制，对法院委托调解达成协议解决争议的，进行个案补贴。各单位在财政专项预算的支持下，落实大调解工作相关经费，加强网络建设、人员培训及纠纷排查、调解工作的开展。三是强化目标考核。将大调解联动工作体系建设、有效化解矛盾纠纷作为综治、维稳工作考评的重要内容纳入目标管理。严格落实矛盾纠纷调解工作责任制，对调解工作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励；对组织领导不力、调解工作不落实导致矛盾纠纷突出的部门，通报批评并限期整改；对发生严重影响社会稳定的重大案件和事件的，实行责任倒查，严格追究领导和相关人员的责任。

二、大邑县新旧调解制度的区别及原因分析

(一)新旧制度的内容转变

1.大调解组织机制的改变通过对最初的大调解联动机制与两年后在此基础上发展形成的大调解联动的新工作机制的对比可以发现，大调解联动工作机制的组织机制发生了很大的改变。从最初的由大邑县法院、司法局、维稳办共同成立“大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导小组”，负责统筹协调各部门、各乡镇的调解工作，指导在各辖区内建立健全相关机构、落实人员，建立“大调解”工作网络格局，转变为以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、信访局、民政局、劳动局等十几家单位为成员组成“大调解”联动机制工作领导小组，由县综治办牵头，成立县矛盾纠纷联动排查调处中心，对排查和已出现的矛盾纠纷，按照“排查预警、纠纷报告、受理登记、分流指派、协调处置、办结报告、督查回访、考核奖惩”的程序，整体联动、各司其职、同心协力、积极应对。从这样的一个比较中看出：组织领导者由县法院、司法局、维稳办三家变为了以县委常委、政法委书记为组长。县政府副县长、公安局长、县法院院长为副组长的领导小组，组织决议形式也随之发生改变。在新的大调解联动机制中，组织方式由原来的县法院、司法局、维稳办三家共同组成的“大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导小组”统领整个大调解机制转变为以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、县公安局长、县法院院长为副组长，由各个部门为成员的领导小组来统领整个大调解联动工作机制。工作形式由原来的三家组织领导、法院协调指导转变为由专门的领导小组领导、综治办协调、法院司法局指导、各部门统一联动工作。

2.工作方式与工作重点的转变

在最初的大调解联动机制当中，虽然也有关于排查制度的规定，但缺少具体实施措施，各部门的工作重心在于对反映到各个部门的社会矛盾纠纷，以被动地等待纠纷各方选择调解解决途径的方式解决。大调解联动机制转变以后，整个工作的重心转向了主动排查社会纠纷与等待纠纷当事人选择调解解决途径相结合，采取一种等待与发现相结合的工作方式，试图把社会纠纷化解在萌芽阶段，这种做法充分体现了大邑县委要求的“一线工作法”。同时，新的大调解联动机制把整个大调解机制的组织保障作为工作重点，在原来的基础上细化了调解机制的人员和经费保障方法，在组织保障上建立了有效的工作措施与机制，来保证大调解机制的正常运作。

3.涉及部门的角色演变在大调解联动机制的演变过程中，大调解机制所涉及的多数部门的角色发生了重大的转变。在整个大调解联动机制的领导位置上，县委、常委政法委书记作为大调解联动机制工作领导小组组长来统领整个调解工作。通过两个领导小组的成员对比我们可以发现，绝大多数的政府职能部门领导成员进入领导小组，从原来由被法院、司法局、维稳办三家组成的大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导小组的一个被协调者的地位转变为新的领导小组成员，共同协调组织大调解工作机制，其中县公安局长更是以副组长的身份进入领导小组，反映出行政部门由原来的参与者的角色转向了组织者。法院的地位看似没有发生什么变化，但是我们发现，法院工作内容的改变体现了它的角色正在从一个组织领导者转变为参与、业务指导者。原来在大调解联动机制中的维稳办为大邑县政法委所设机关，其角色由最初的三家指导小组成员之一转变为后来的大调解联动机制工作领导小组成员，地位从整个大调解机制来讲是发生了一种下移。

(二)转变原因分析

为什么会发生组织机制、工作重心与方式、部门角色的转变呢?

1.社会发展对于调解制度提出了新的要求近年来我国经济水平不断的提高，随之而来的社会纠纷不断的增多，而且这些纠纷具有一些新的特色，并且还不断出现一些新的纠纷形式。在这样的形势下，大调解机制也需要不断的创新、不断的完善。大邑县在总结两年多的大调解工作经验的基础上，按照县委“一线工作法”的要求，进一步整合社会资源，对大调解的工作机制作出了创新，建立了分类排查的全新工作方式，力求把社会纠纷解决在萌芽阶段，这样的一种创新，改变了原有的大调解工作机制的主要停留在等待当事人要求调解的

做法。在我国现阶段，建立和谐社会是当前重要任务，等待当事人进入调解程序的方式已经不适合构建稳定社会的需要。只有把纠纷解决在萌芽阶段，才能防止纠纷的扩大，维护社会和谐稳定。这就需要主动去发现社会存在的潜在小纠纷，并尽快将其通过调解程序有效的化解掉，这样，才能达到把纠纷解决在萌芽状态的目的，避免纠纷进一步的升级。这样的一种排查制度，依托调解纠纷解决方式，方便、快捷、有效地解决纠纷，是一种良好的制度创新，符合社会发展对调解制度要求的改进。

2.大调解联动工作机制需要统一领导在原有的大调解联动机制中，负责整个大调解工作的领导组织是由县法院、县司法局、维稳办组成的大邑县社会矛盾纠纷大调解工作服务指导小组。而大调解是一种整合各种社会资源的联动工作机制，需要一个有效的领导组织才能领导起大调解联动工作机制中涉及到的分别隶属于不同管辖范围的组织、部门或者个人。原有的三家牵头机关在这样的一个机制中不能很好的起到组织各方资源的作用，现实工作中往往出现大调解中涉及到的具体工作布置下去之后不能得到很好的反馈的现象。新的大调解联动工作机制整合原有的领导体系，重新组织起了一个以县委常委、政法委书记为组长，县政府副县长、县公安局长、县法院院长为副组长，县综治办、维稳办、司法局、信访局、民政局、劳动局等十几家单位为成员的“大调解”联动机制工作领导小组。在这样的一个领导体系中，加入了强有力的领导成员作为组长、副组长，并将主要的机关部门纳入领导小组。这样的一种领导小组组织方式，能够有效地统领各种社会资源，领导各个大调解机制中涉及的机关部门，各个主要机关部门作为领导小组的成员，能够更有效的使大调解联动工作机制中的任务、精神在各个机关部门得到贯彻，使大调解联动工作机制得以有效运作。

3.大调解联动工作机制的自身组织形式需要完善原有的大调解联动工作机制中由县法院、县司法局、县维稳办共同成立大邑县社会矛盾纠纷大调解_T作服务指导小组，负责统筹协调各部门、各乡镇的调解工作，指导在各辖区内建立健全相关机构、落实人员。这种组织形式没有形成自上而下的连贯组织形式，并且各个机构在大调解工作中的具体权限没有明确划分，阻碍了大调解联动工作机制的工作开展。而且在这样的一种机制中，法院处于虽无领导之名，却有主导之实的地位，整个大调解机制，法院既充当了指导各个部门调解工作进行的指导者角色，又要组织各方面资源开展大调解工作。正如上面所谈到的，在原有机制下，法院作为司法部门，是不可能组织起来各个方面的资源进行有效调解工作的。这往往导致法院的制度制定得很好，调解指导工作进行得也很出色，却就是不能使大调解联动机制这样一种涉及到多个部门的机制真正地发挥作用。基于这样的原因，在新的大调解联动工作机制中明确了各个部门的分工负责。

4.大调解联动工作机制的保障制度需要不健全在旧的大调解联动机制下，在制度创设之初，没有及时的建立起有效充足的大调解工作的人员、经费、制度。这一机制在发展过程中虽然起到了良好的作用，但并没有完全发挥出“大调解”的优势。没有良好的人员、经费作为支撑，设计得再好的制度也不能够有效地运行。大邑县在总结这样的一种经验教训的基础上，在新的大调解机制中提出了重视人员、经费保障，细化具体工作的要求，给新的大调解机制的展开奠定了良好基础。旧的大调解联动工作机制运行中，因为没有一个具体的制度保障这一机制的运行，导致多数部门积极性不高，虽然在大邑县法院的极力倡议下大邑县将调解工作作为政府部门的考核项目，但所占的分值很低，并没有起到很大的作用。就这样的一种情况，新的大调解机制把调解工作的具体工作明确分工、具体负责，并建立了一定的奖励惩罚制度与之相配套，从而推动了大调解工作的进展。

三、对新旧大调解联动工作机制总体评价

大调解联动工作机制是适应我国新的社会形势应运而生的一种制度，是在我国传统调解方式的基础上发展的一种新的机制。它不可避免地要在摸索中求发展。大邑县的新旧大调解联动机制的变化就说明了这一点。从总体上看，这样的一种机制该如何发展与改进才能更有效地解决社会问题，成为一种符合社会发展要求的工作机制?我们有必要从大调解机制本身作出分析。

作为大调解机制中的一个重要的部门，法院在大邑县最初的大调解机制中以组织者和指导者两种身份出现。法院依托其自身的司法调解的优势，有着丰富的调解工作经验。在这样的一种情况下，法院作为对其他部门的业务指导者不是一个较好的选择。在旧的制度中，法院领导组织者的地位在一定的程度上可能加大了法院的工作负担，使其作了很多不必要的努力，可能会对法院的指导工作有一定影响。新的大调解机制虽然解决了这个问题，但是，法院作为国家司法机关，其调解在一定程度上有着自身的特点，法院作为这样的一个指导者会不会在指导工作中将具有本身特色的工作经验强加出去?而这样的一种工作经验是否符合其它部门调解工作的实际状况?法院的调解经验在法律的限制范围内有着自身的局限，而调解自身却存在一定的灵活性，在现实生活中，对于纠纷的有效调解，往往需要以灵活的方式进行，法院的指导会不会在一定的程度上局限这一灵活性要求?这些问题需要进一步深入的思考。

大调解联动工作机制作为一种整合各种社会资源的联动工作机制，其运行依赖于国家公权力对调解制度的推进。而作为国家公权力行使者的各个大调解联动工作机制所涉及的部门，在介入到调解过程的时候，可能会将国家公权力带人到调解进程中去，而就调解这样的一种纠纷解决方式而言，它需要一个完全独立于当事人身份的第三方的参与。国家公权力的介入，可能将对调解的自愿性与第三方的中立性造成影响，而这样的一种影响，对调解过程与结果不利的。现阶段的大调解联动工作机制，如果没有国家公权力在组织上的参与，将不可能整合如此规模的社会资源，难以发挥联动的效能。那么是否可以考虑只让国家公权力在大调解工作机制当中发挥组织和保障的作用，从而避开行政等领导这样的带有强有力的国家公权力色彩的人或组织介入?这就需要对大调解机制如何建立进行重新思考。

此外，大调解联动机制使得调解成为一种趋势，民众的纠纷可能将不可避免地会被纳入调解程序中来。我们如此大规模的强调调解方式，会不会使民众产生一种逆反心理，对这样的一种模式失去原有的信心?我国现阶段调解工作的主要问题在于社会自我消解纠纷的能力低下，社会自身的调解解决纠纷方式有待发展，但现阶段下这样一种靠建立强有力的领导小组来推动整个社会调解的发展的方式是否会无助于社会纠纷的解决反而有破坏性呢?一种整合全体社会资源的大调解联动机制应该怎样来运行，是一个十分复杂的问题。这一问题牵涉到社会资源的诸多方面，任何一个环节没有得到妥善的解决，就会产生巨大的负面效应。现阶段为保障大调解机制的有效运行，在大邑县新的大调解联动机制当中又涉及到了人员与经费保障，这样一种大规模的人员与财力的投入是否会达到成比例的社会效果?如果没有很好地设计大调解联动机制，这样势必造成社会资源的浪费。

综上所述，大邑县大调解联动工作机制的新机制构建，解决了旧工作机制的诸多弊病，但这一变化或许还有改进的空间。我们认为，作为一种整合各种社会资源的纠纷解决方式，应摆脱行政或者司法上的领导。政府可以建立一种协调部门而非领导部门来组织构建这一机制，引导这一机制的发展，而非依靠党政领导来运作。这样才有可能真正地发挥调解这一纠纷解决方式的作用，真正地把问题解决于民间，达到案结事了。