法国消费争议非讼解决机制及启示

苏号朋　凌学东

摘 要：法国消费争议非讼解决从普遍管辖向专业管辖、国家主导向企业自治并行发展。调解机构或独立设置，或附设于国家机关、公用事业单位、企业及行业组织，其独立、公正、便捷，有法令、章程、协定等保障，在实践中发挥着化解消费争议的功能。我国可通过法律授权并规定调解规则，依托既有行业组织设立或单独创设专业调解委员会，强化消费者协会调解职能，鼓励经营者建立消费者保护部门，完善消费争议非讼解决机制。

关键词： 法国 消费争议 非讼解决 调解机制

中图分类号：DF529 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）03-0071-06

民事实体权利的争议解决方式包括诉讼程序与非诉讼程序，通过后者解决纠纷谓之ADR（Alternative Dispute Resolution），包括仲裁、调解、和解等。尽管它们由于天生的规范性、权威性缺陷以及可能给诉权和司法权带来的侵害，一直备受争议，但其实现民事实体权利多元化救济、防止滥讼和降低司法成本、弥补诉讼制度不足的功能受到各国青睐，这些优势在保护弱势、分散、通常发生小额争议的消费者方面更为凸显。本文拟评介法国在消费者保护领域的非讼解决机制，包括常规路径、普遍管辖与专业管辖的国家机构、企业组织相关机构等，为完善我国相应制度提供借鉴。

一、法国消费争议解决的常规路径

根据法国竞争、消费与反欺诈总局（DGCCRF）的建议，消费者解决争议的常规路径如下：一是查询竞争与消费实用手册，以便获知消费者的权利；二是找到一种友好解决方式，消费者协会或其他组织也能提供帮助；三是寻求调解或调停，通过第三方、调解人、司法调解者等解决纠纷，避免起诉；四是向DGCCRF申诉，通过邮件寻求信息或陈述争议；五是司法行动，向法院起诉，由其裁决争议中的法益与不利，可能有紧急审理、支付令、简易程序、强制履行等多种途径；六是对于与外国经营者发生的争议，联系欧洲消费者中心。①

上述路径包含了诉讼与争议解决替代方式，尽管后者并非前置，在实践中还是经常被优先使用。无论何种程序，都需要消费者搜集信息、获知权利及其维护方式，特别是争议解决方式。消费者可求助于某一消费者组织，也可求助于法律专业人士、法律裁判所（MJD）或裁判分所（AJ）。MJD的任务包括：以适当方式对日常轻罪（刑事调解、刑罚跟踪等）进行抗辩，通过采取一些友好解决方式（司法调解等）对民事秩序争议（相邻关系问题、家庭纠纷等）作出响应，允许接待、帮助和通知公众及受害人。MJD由司法机关的领导（庭长、国家检察官）、法官、书记员、社会工作者、教育者、司法调解者、鉴定人、援助受害人组织或其他组织（特别在消费与住房方面）的代表、律师组成，他们免费提供法律咨询；最初在一些所谓的“敏感”城市区域创立，认识到有广泛需求后，MJD就被大范围设置了。②

二、法国对消费争议非讼解决实行普遍管辖的国家机构

法国设有多个对消费争议享有普遍管辖权的国家机构，它们有权管辖相同争议，不存在避免管辖权竞合的分摊方法。在一定程度上，消费争议非讼解决努力的分散性弱化了行动效果。③

1BP5000（邮箱 5000）。该机构由政府消费秘书于1977年设置，在大约15个省陆续存在，④对竞争、消费与反欺诈省局负责。其早期展现了双重价值，负责其秘书处的竞争、消费与反欺诈省局得以掌握大量消费争议，对该领域的刑事违法行为迅速发出警示，向消费者协会寄发邮件的消费者个体也能受益于行政管理的品质保障。不过从实践看，寄往BP 5000的信函正持续减少，1977年有4万多份来件由其调解人处理，而在1988年仅有11835份，其在各省的机构也呈萎缩之势。

2消费争议解决委员会（CRLC）。在地方行政机关支持下，CRLC可在省和大区层面设置，它创设于大约十个试点省，目前尚存三个。CRLC的任务是鼓励友好解决消费者与经营者之间的争议，由一名主席、一名任副职的消费者代表、一名经营者代表组成。报告者（通常是消费者协会或经营者组织的成员）告知和提出一些诉求，建议必要时协商解决。CRLC拥有一项辅助职能：如果涉案争议能提交给一个专业解决机构，则必须由该机构处理，并告知申诉人。CRLC的介入是免费和柔性的：消费者协会与经营者组织仅在保洁、汽车维修或手工业领域达成一些集体协定，且这些协定与劳动法上的不同，无任何强制力；在签署协定的组织所代表的经营者看来，没什么义务可承担，或仅仅产生委托之道义义务。CRLC的实践并不算成功，主要问题在于参与主体不能真正致力于此类协商，在国家或地方层面达成的集体协定数量很少就是明证，而CRLC的成功尤其依赖于协商政策的发展。⑤

3司法调解者。其任务是在个人之间（如相邻纠纷）或个人与经营者之间，使所有纠纷（不仅是消费纠纷）的友好解决更加容易。他们由1978年3月20日的政令授权，附属于法庭，根据法官提议或总检察官意见，由上诉法院的院长任命。他们的推荐要确保独立与中立。原则上，每个法庭都有一名司法调解者。在争议双方同意时，可创建一份由相关各方与司法调解者签署的笔录。当调解产生弃权效力时，作笔录是强制的。如果争议双方要求，调解笔录可由司法调解者呈交审判法官，以便赋予调解协议强制执行力。如果双方认可，法官可在司法程序中引入司法调解者，但调解会迟延司法程序。

4国家调解人。1973年1月设立，根据部长理事会的政令任命，任期6年，不得连任。当公民与国家行政机关、地方行政机关、公共机构，以及所有其他被赋予公共服务职能的组织（社会治安组织、工商就业协会）发生纠纷时，国家调解人的功能是向公民提供帮助。1986年后，国家调解人的权力下放，在每个省都设立代表。其代表要确保在每个省会所在地或其他更易接触的组织，如法律裁判所、公共服务站、社区中心等，保持其长久存在。诉求若未能被省代表处理，可能由国民议会议员或参议员的代表转交给国家调解人本人。⑥

51993年1月4日第93—2号法律正式认可了刑事调解，1999年6月23日第99—515号法律对其进行了重述，并将其纳入到追诉的替代措施中。《刑事程序法典》第41—1条规定，“如一措施有可能确保弥补受害人遭受的损失，终结不法行为产生的问题或有助于对责任主体重新分类，在对公诉作出裁判之前，征得各方同意后，检察官可在责任主体与受害人之间直接或委托进行调解。”调解一旦成功，将不再追诉，案件另行分类。刑事调解已被证明特别适用于处理非常轻微的犯罪。⑦该程序在司法实践中取得的成功无可否认，1999年6月23日法律改革将刑事调解引入到经营者违反消费刑事法律的不法行为处理之中。

需说明的是，BP 5000与CRLC受政府管理，并不能真正自主协调消费者与经营者代表；他们没有任何裁判权力，不具有切实处理争议所需的权威；其功能是作为消费争议非讼解决的特惠途径，填补其空隙。司法调解者等调解人的举措也难以完全适应解决消费争议的挑战。

三、法国对消费争议非讼解决实行专业管辖的国家机构

为弥补普遍管辖机构的不足，大量专业管辖机构将消费争议进行了细分，⑧专门用于推进各领域消费争议的非讼解决。他们未必直接归属公共权力机构，但都有政府背景或从属于公用事业单位，获得公权力支持。

1省居所协调委员会（CDC）。该机构由出租人组织与承租人组织的代表组成。它管辖私有区域与房租相关的争议，还负责管辖群居区域（低租金住房、受个人住房补贴的住所）和私有区域与房屋费用、维修、状态及押金保管相关的争议。CDC致力于协调承租人与业主，免费处理诉求，自收到诉求之日起两个月内提供意见并建议解决方案。如达不成友好协议，双方之任何一方均可向初审法庭或同级法庭起诉。

2个人过度负债委员会（CSP）。该机构根据1989年12月31日第89—1010号关于预防和解决个人及家庭过度负债困难的法律创立。各省至少有一个，⑨设在法国银行住所地内。个人过度负债委员会负责制定债务人状况振兴议定方案，让利害关系人友好接受。如果振兴议定方案失败，应债务人请求，它可推荐一些措施，如偿债延期、先对本金的付款记账等。如果债务人或任一债权人未向执行法官提交争议，这些推荐措施将被赋予强制执行力。⑩但当债务人处于无可挽救的危害境地、明显不能实施上述措施时，他可申请启动个人振兴程序，是否启动属于执行法官的权限。

3银行调解人。其于2001年12月根据“穆塞夫法” 设立。该法吸纳了一些大银行先前提出的倡议，所有信贷机构都必须指定一名或若干名调解人。该义务涉及到法国银行、邮政的金融部门、存款及寄存金管理机构等信贷机构，处理客户与信贷机构的争议，以达成账户协定，既涉及开户、销户、账户使用等内容，又涉及支票、银行卡等支付方式的服务。调解还涉及禁止有奖销售与搭售的争议。不过，银行机构可在法律之外，依据其调解章程，扩展调解人的介入领域。调解人可以是银行自己的人，也可以是银行业的公共调解人，即法国银行联合会（FBF）的调解人。调解人必须遵守一些职业道德规则，尤其是保持中立与独立。通常，调解人在收到申请后两个月内发出劝告。

4金融组织协会的调解人。金融组织协会（ASF）汇集了专业从事个人借贷业务的金融公司及主要银行，其调解人于1995年设立，后纳入穆塞夫法的框架之下。ASF的调解人有权审理与消费借贷合同或个人为其自身需要签订的不动产借贷合同相关的争议。

5金融市场管理局的调解人。1997年后，证券交易所经营委员会变为金融市场管理局（AMF），提供免费、秘密、非强制的调解服务。2001年起，调解服务回应特定储户的问题，这些储户调查其投资的或其交易指令被执行的上市公司所提供的信息。调解人管辖业余投资者与金融经纪人、发行人、投资服务提供者（证券经纪人、西卡夫证券投资基金、证券共同投资机构等）之间的所有个人性质的争议。他也介入与咨询、背书签订、票据管理凭证相关的争议，但不管辖交易所税收、人寿保险、银行管理（透支利息、贷款等），也不判断投资机会或经纪人选择。

6保险业的调解。法国两大保险组织体系均拥有其调解人，即法国保险公司联合会（FFSA）的调解人、保险互助企业团体（Gema）的调解人。此外，在两个体系内部，一些公司还设置了自己的调解部门。为使消费者能知道向谁求助，保险合同中必须载明“审查异议的限制性规定……如有必要，包括对该审查提出裁决申请，且不影响其提起诉讼”（参见《保险法典》立法部分第112—2条）。若信息缺失或有疑惑，投保人可联系保险调解组织，它会将申请转至有管辖权的调解人。

在公共权力机构及一些大企业倡导下，调解和协调在以下公用事业领域取得了发展。 在邮政领域，两类调解人有管辖权：综合邮政部门调解人及邮政社团调解人。两类邮政调解人之间已达成协定，当综合邮政部门调解人收到的申请不在其管辖范围内而属于邮政社团调解人管辖范围时，前者应将申请转给后者，并通知申请人。综合邮政部门调解人根据2001年12月28日第2001—1335号法令设立，其独立性由依法作出的任命保证。在实践中，进入调解人行动范围的绝大部分属于普通信件与包裹、挂号信件与包裹，以及声明价值的邮递。邮政社团于1995年在与消费者组织的协定框架内，启动了调解人功能，这一协定于2005年被复审。调解人由企业任命，管辖因提供产品或实施服务而引发的争议，特别是与金融服务相关的争议。他还被指定为穆塞夫法框架下的调解人。调解人在两个月期限内提供有劝告价值的意见。

7运输领域有两类调解人。1.法国国家铁路公司（SNCF）的调解人。该调解人于1994年由企业设置，其对用户与SNCF或其子公司发生的所有争议有管辖权，这些争议涉及旅行或铁路旅行附加服务，如行李运输、卧辅安排、车票分发等。调解人在两个月期限内给出意见。申请应由有协定的全国消费者协会的中间人、协定签署人、国家调解人或其各省代表向调解人提出，而非由用户直接提出。2.巴黎独立运输公司（RATP）的调解人。1990年，根据与消费者及用户组织签订的协定，RATP设置了调解人功能。调解人对驾驶中确认违法行为相关的所有争议拥有管辖权，适用客运公共服务保安法及费率条例。对于RATP体系内的突发事故或袭击，调解人无管辖权。签署协定的协会中间人、国家调解人或其省代表均可向调解人提出申请。若对违法行为作有笔录，由调解人介入的申请须在制作笔录之日起两个月内送达。调解申请中止违法行为的处理程序。

8在能源领域，法国电力（EDF）与法国燃气（GDF）均设置了调解人，以处理因发票金额（错开发票、计量器卡壳等）、能源供给质量、服务记录问题等产生的纠纷。他们直接受企业董事长领导。在穷尽了内部救济渠道后，调解申请可经邮件或在线填表直接提交。调解人在收到邮件后两个月期限内发表意见，但对双方无强制力。

9固定或移动电话领域有两类调解人。1.电信调解协会（Amet）的调解人。Amet涉及法国电信、Orange电信公司、法国电话公司、布伊格电信、第二电信（Tele2）、新电信、Cegetel电信公司。根据DGCCRF的意见，调解人任期三年。Amet的调解人有权管辖客户与前述运营商之间的电话业务商业纠纷。调解人最长在三个月期限内告知其意见，各方自行决定是否采纳该意见。2.电信邮政管理局（Arcep）的调解。Arcep的消费者保护部门建议调解消费者与运营商的争议。消费者可通过邮件向Arcep提出申请，Arcep将申请转至相关企业。

10互联网领域有两类调解人。一是Arcep的调解人，他们可介入消费者与互联网接入商发生的争议。二是互联网权利论坛的调解处。互联网权利论坛对网络相关争议设置了一个总体调解体系，即“网络调解人”。特别是与互联网接入商或电子商务网址相关的争议，可向其申请调解。需说明的是，他不管辖妨碍互联网登录的技术问题（如信息设备的不当安装）及多位网民针对同一个人或相同、相似事件的申请（如集体追索）。调解人的目标是重建各方对话，尽可能提出解决意见，各方可自由接受或拒绝。调解处置是独立和免费的，自启动调解程序之日起，调解期限原则上不超过三个月。

11在直销领域，直销联合委员会由直销联盟（FVD）创立。该联盟汇聚了上门推销或集中销售的产品销售、服务企业。直销联合委员会由一个“中立”人主持，由两名直销企业代表及两名全国消费者组织的代表组成，处理消费者与直销企业在签订、履行合同过程中出现的申诉，最长在两个月期限内发表意见并建议友好解决方式。消费者可通过简单信函或借助于FVD网站的表格免费向其提出申请。

不过，法国有学者认为，通过普遍管辖或专业管辖的国家机构发展消费争议非讼解决的意图受到经营者意图的竞争，后者的广度不断拓展，使人确信经营者才是发展消费争议非讼解决真正的主导者。

四、法国企业及行业组织解决消费争议的机构

根据1991年9月6日的竞争、消费与反欺诈官方公报的建议，“如果条款旨在或产生以下效果，将被认定为滥用权利：取消、减少或阻碍非经营者或消费者的诉讼行动或救济渠道，免于诉诸法庭的自愿性程序不在此限。”该建议是为保护消费者自由进入处于规则等级制度顶端的司法程序。不过，这并未减弱经营者长期以来对消费争议非讼解决的兴趣，企业调解人和协调机构纷纷组建并运行，它们是消费争议非讼解决的真正“私权体系（système privé）”，显示出经济私权组织的管理能力。由于缺乏足够严格而长久的程序保障，人们担心消费者利益在协商解决的实践中被排斥。有鉴于此，一方面企业不断致力于将争议非讼解决制度化，另一方面行业组织也在此领域日益活跃。

大约20个企业的消费者保护部门负责人公布了他们的经验，创立了消费者服务研究学习团体（GRESC）。企业的消费者保护部门听取消费者及其协会的意见，他们动用各种手段，确保信息透明、准确，普及有关财产与服务的安全条件。在企业内部，他们也激励员工，并使决策者感受到消费者的期望。他们处置与客户的合同和关系。当相关领域已存在调解体系时，向消费者保护部门的申请成为向调解人申请的先决条件。如果问题一直存在，未被企业解决，可求助于某个工会或一些职业联合会，他们会试图解决企业与消费者的争议，如全国旅行社工会的消费争议处、远程销售企业联合会。

经营者非讼解决消费争议主要属于企业事务，其消费者保护部门为适应日益严酷的竞争，迫使企业关心客户面临的争议，正是在此视角他们提供“调解人”服务。消费者保护部门的组织形式多样化，提供的服务与预期目标存有差距，调解人的使用及救济途径还有待发展。消费者保护部门及其调解人可能缺乏或者说至少不足以保证独立、公正和能力，虽然假定消费者可简易、迅速达成协商结果，事实上却面临影响程序良好运行的诸多障碍。

五、法国消费争议非讼解决机制对我国的启示

由法国消费争议非讼解决机制可以看出，多元化与充足性是其消费者权益保护的特征。尽管各种非讼解决方式都有其局限性，个别方式甚至日渐式微，但法国在此领域的实践已长达半个世纪，其间从普遍管辖向专业管辖、国家主导向企业自治并行发展；调解机构或完全独立设置，或附设于国家机关、公用事业单位、企业及行业组织，其独立与公正由法令、章程、协定等保障；非讼解决方式囊括指引、建议、和解、调解、磋商、调停等。这些非讼解决方式通常不是终局，但基于调解机构的中立地位、专业水准与可及性，调解程序的快速、便捷，以及建议方案的客观、公允，实践中确实发挥着解决消费争议的功能，从而将部分争议屏蔽在诉讼之前。

当法国反思消费争议非讼解决的柔性与无力时，我国在该领域尚处于初级阶段。我国《消费者权益保护法》第六章规定了调解消费争议的两类主体，一是消费者协会，二是受理消费者申诉的行政部门。各地消费者协会调解人员仅限其工作人员，力量有限。行政调解随意性较强，远不如行政处罚、行政许可、行政强制有力，有效和有章可循。除了前两类调解主体，人民调解委员会也参与消费争议调解。2011年起《人民调解法》实施，同年5月司法部下发了《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》。在司法、工商行政部门支持下，各地消费者协会近年陆续在内部设立了人民调解委员会，专门调解消费争议。个别行业设立了调解消费争议的组织，如北京市2011年5月成立了医疗纠纷人民调解委员会，2010年11月依托北京市交通物流业商会设立了北京市安邦物流业调解中心。人民调解事业在消费领域取得了一定发展，不过问题不容忽视：基层调解组织经费无保障，调解人员流动性大，主动性不强，各级司法行政部门对其仅有指导权而难以实施有效管理，消费者协会内部的调解组织在有些地区才刚刚起步，分行业的消费争议调解组织尚处于探索阶段。短期内要在全国范围及全行业内建立类似法国那样完备的消费争议调解体系是无法想象的，不过受其启发，我国可在专业管辖、普遍管辖、企业消费者保护三个方面予以发展。

在消费投诉较多的电信、销售、旅游、医疗等服务领域及服装鞋帽、食品、汽车、家电、装饰材料等产品领域，不妨由司法行政部门统一代表国家给予支持，通过部门立法授权，依托既有行业协会、联合会、商会等社会团体设置或者单独创设专业调解委员会，吸纳主管部门代表、消费者代表、行业专家、律师等人员，依申请独立、公正制定调解方案和出具调解协议，解决消费争议。专业调解可依情势逐步扩大适用行业范围并推广至农村，最终覆盖全国领土和主要行业类别。条件成熟时，将专业调解立法补充到《人民调解法》和《消费者权益保护法》中。

在消费争议非讼解决的普遍管辖方面，不妨利用既有消费者协会的完备组织体系，内设人民调解委员会，弥补专业管辖的空白。消费者协会是维护消费者利益的社会组织，在主持调解中可能偏袒消费者而丧失客观公正，但也存在为追求调解成功率，利用消费者势单力薄、容易满足的心理特点与经营者串通，损害消费者利益的风险。法国普遍管辖的调解人直属于政府或法庭，相比之下，我国消费者协会要从章程、组织、经费、程序、规则等方面保障调解人的独立与公正，凭借成功的调解协议实现案结事了，提高自身威信。为避免管辖权竞合，消费者协会在内部要把投诉处理与人民调解委员会的职能整合好，被动受理与主动调解相结合，横向上与各专业调解组织做好管辖分工，纵向上与行政调解、仲裁或诉讼做好程序衔接。 企业方面为积极应对市场竞争，诚信而远见的经营者应主动设立化解消费争议的消费者保护部门，快速有效地处理消费投诉，维护良好商誉，并以此为契机不断改进商品和服务品质。