协会组织在公共治理体制中的定位思考

李　峰　任　一

摘 要：按照现代治理理论，协会作为一种自治性的法团组织，它在整个社会的治理体系中应该有合法和稳定的地位。中国三十年改革开放得来的一条宝贵经验，就是在转型过程中政府发挥了主导和引导的积极作用。我国社会团体发展的实践也昭示着，只有在政府主导的框架下，自治团体才有可能获得良好的发展。事实上，中国的改革开放已经相当程度地将公共治理理念付诸实践，并体现在中央政府大力提倡的完善社会中介组织，加强社会建设，构建和谐社会等指导思想方面。由此可见，“合作主义”的公共治理模式，已经成为中国未来治理体制改革和发展的目标模式。

关键词：协会组织；公共治理；合作主义

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０2－0024－04

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按照现代治理理论，协会作为一种自治性的法团组织，它在整个社会治理体系中应该有合法的和稳定的地位。但是在我国正在进行的体制转型过程中，协会组织的体制定位问题仍然在探索之中，其核心的问题就是作为法团的协会组织与政府的关系问题。笔者参加南开大学与北京民营科技实业家协会联合组成的课题组，对中关村协会组织的发展进行了长期跟踪调研。调查显示，在中关村科技产业园区内，协会组织之所以发展得异常迅速，功能日趋完善，与协会组织和北京市政府的派出机构——中关村管委会的密切合作高度相关^[1]。笔者认为，这种政府与协会组织合作进行公共治理的“中关村模式”，将会对协会组织在国家治理体制中的定位及其模式选择形成有益的借鉴。

一、公共治理的模式

“公共治理”的概念产生于20世纪90年代，其兴起源于对主流理论和意识形态中以国家为“单中心”假设的批判。在20世纪的大部分时间里，发达国家主流的意识形态都将兴趣集中在政府这一“单中心”假设上，政府所知被认为优于市场所知，政府地位一直在上升。但是到了20世纪下半叶，各国出现的政府危机使这种传统的官僚体制面临瓦解。与此同时，第三部门的吸引力和优势正在日益形成共识。其结果，人们对渐趋增强的组织化力量的浓厚兴趣被重新唤起，多中心治理理念在意识形态上被广泛认同，政府和社会对“受援助的自力更生”和“参与式发展”形成了共同关注的趋势。其中涉及的治理主体主要有国家、社会团体以及分散的公民社会等。与此相应的治理模式又可以分为“国家主义”、“社群主义”、“法团主义”和“多元主义”，等等^[2]（见下表）。

法团（Corporation）本意就是指社团。不过，法团主义所说的法团不是一般意义上的社团，是指一种被吸纳到政府体制内的，能够参与政府公共政策的制定的组织化功能团体、行业性团体。因此，法团主义本质上是指一种政府与社团合作治理的“合作主义”。

合作主义是一种能够有效解决社会结构性冲突以及实现秩序的模式。它关注的问题是社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，以便使决策过程常规性地吸收社会需求，将社会冲突降低到保持均衡的限度。“利益协调”是合作主义最常用的概念。合作主义的基本要义主要可以概括为四个方面：

第一，国家主导。国家具有维持经济与社会秩序的主导功能，在经济和社会领域有支配性的地位。

第二，自由经济。经济体制的私有制度和工薪劳动者的存在。

第三，承认权威。在权威决策方面，自由民主体制的作用是有限的，或者说纯粹的自由民主体制根本不存在。

第四，法团参与。在国家和社会部门之间，生产者组织的角色是中介协调性的，他们不仅具有代表本部的职能，同时还实际代表着国家的一个常规部门^[2]。

二、合作主义模式下协会组织的功能

随着公共治理实践的进行，人们逐渐对社团组织影响国家政策方向的功能有了越来越清醒的认识。因此，许多社会团体的成立，一般都以代表成员利益与政府沟通、下情上达，争取政府决策有利于自身团体发展为其组织目标。在这个意义上，现代社会的绝大部分经济自治团体都具备了利益集团的特征。

协会组织堪称现代社会最具实力和影响力的利益集团，其主要包括按行业和专业组建的协会组织、按地区组建的商会组织、跨区域的商会组织以及商协会联合会等组织形式。协会组织在影响国家政策中举足轻重的地位首先是由经济活动的发展所引致，此外还来源于其所代表群体的经济实力。在市场经济国家，企业、经营者的合法权益得到保护，其得以通过组织化行动实现利益表达。在社会财富创造中的重要地位及其所掌握的丰富资源为协会组织实现同政府对话、影响有利于本行业的政策出台增加了砝码。

早在公共治理概念被提出之前，各发达国家已经在经历由大规模民主向利益集团政治过渡的转型实践。在美国，有影响力的协会组织实际上通过院外活动竞争主导着国家产业政策的方向；在欧洲，以商协会、工会为主体的集中性全国谈判甚至在重大经济决策上取代了传统的正规议会。随着公共治理理念的兴起及其全球化发展趋势，协会组织在参与政府决策上的合法性获得了理论支撑，各国政府的态度也发生根本转向，主动将协会组织等利益集团纳入正式体制，提供社会与政府间的正式沟通渠道，以适应这股势不可挡的民主转型潮流。协会组织无论在实践，还是理论、意识形态上，都由被动维权的组织上升为必要的政府决策参与者和不可或缺的公共治理主体。

协会组织作为现代社会利益表达的重要组织形式，在政策参与中发挥日益重要的作用。在通常情况下，协会组织愿意与政府合作，与政府相互信赖，但其仍然掌握着向政府施加压力的最后手段，因此在美国，协会组织也被称作“压力集团”。当存在严重分歧时，这些组织为影响政府政策不遗余力地采取各种方式进行活动，向议员游说、公开运动制造舆论、威胁停止合作等都是美国协会组织常用的向政府施压手段。为达到自身目的，其能够采用罢市、撤资等有效的制裁方法向政府施加压力。

在欧、亚奉行全国性集体谈判的国家，政府与协会组织的协同合作体现得更为明显。协会组织不仅是社会利益表达的主要通道，还被赋予了社会责任。协会组织对公共事务的协调和管制功能以正式法律授权作为支撑，并享有订立程序的地位，有权制定生产和安全标准，有权规定加入组织的成员资格，等等。政府鼓励这种权力，以保证组织自己制定的标准在业内具有普遍效力。协会组织对政府的监督和控制权以立法的形式被确定下来，政府在出台经济政策前必须征询协会组织的意见，协会组织有权获得必要的信息，也有权对不配合行为提起诉讼。如Rokkan所言：“经济政策的决策几乎没有在政党和议会当中进行：关键的地方是谈判桌，在那里，政府官员直接与工会领导、农民代表、小业主、渔民以及雇主组织的代表进行谈判。在普通公民的生活当中，这些每年一轮的谈判实际上比正式选举的意义更为重大。在这些深入的互动过程中，议会中一名议员的看法、一张选票和多数原则几乎没有什么作用。决策不是通过数人头来制定的，而是在不同路线的妥协中，通过对短期或长期利益的综合考虑而制定的”^{[3］（pp-58-59)}。

作为企业和经营者对政府决策施加影响的主要组织形式，协会组织在公共治理中体现出诸多功能优势。具体而言，主要表现在以下几个方面：

第一，有效聚合分散利益。现代社会的经济利益分化体现为按产业、行业和职业不同，愈发呈现多元化特征。按行业和职业划分的社会群体更容易找到共同利益，进而获得群体认同感和归属感。对共同利益的追求促使群体成员团结，形成协调一致的集体行动，尤其在涉及维权问题时尤为明显。从社会层面来看，一定水平上的利益聚合与其他公共治理机制互为条件，由此构成我国社会有序的利益表达机制，形成公共治理的良性互动与合理的结构。

第二，弱化搭便车动机。在大规模民主中，个人的选票对整体结果的影响往往微不足道，因此，理性的个人不愿花费时间、精力和金钱在选举上。因此，人口规模过大的民主制度使得公民在对政府发挥影响时不可能像在较小的民主单位中那样有效。为此，人们必须转而求助较小的民主单位。规模越小的民主单位，其成员越有可能发挥能动性，积极组织起集体行动，因为群体规模越小，搭便车行为越容易识别和加以惩罚，进而合作契约越易于达成。与其他大规模的民主表达方式（如社区）相比，协会组织的规模和成员数量都小得多，因此在弱化成员搭便车动机上具备显著的功能优势。

第三，增强与政府谈判能力。单纯从克服搭便车角度而言，规模越小的群体越为有效，然而，集体行动的效果往往与参加者的数量成正比。因此，现实中的组织规模通常是在弱化搭便车行为和强化组织影响力之间进行权衡的结果，尤其当集体行动涉及同外界的联系时更是如此。协会组织不仅拥有足够的时间和信息资源开展游说活动或投身于集体谈判，而且在人力、财力和物力资源上也占据诸多优势。许多协会组织通过组建联合会形式增强自身的行业代表性和政策影响力。比如在欧洲国家，严格的塔层式结构为协会组织整合基层利益、参与政府决策提供了坚实的制度支撑。

第四，缓和社会多元利益矛盾。在利益多元化的社会中，矛盾冲突向来不可避免，允许冲突通过组织化行为公开地表现出来，是民主制度的一个重要特征，利益集团政治的发展是民主意识进步的体现。在有法律保障的利益集团政治下，社会利益矛盾在很大程度上被缓和，因为人们相信，个人有机会通过社团扩大自身所在群体的影响力。即便组织的影响力不尽相同，最终决策结果取决于各种势力之间的力量对比，但决策过程多少能够体现弱势群体的要求。从这个意义上说，协会作为中间组织对于缓解社会多元利益间的矛盾冲突至关重要。

三、合作治理体制及其协会组织的定位

作为使个人意志得以对政府决策施加影响的两种制度框架，“多元主义”与“合作主义”各有利弊。前者的自愿性特征使得个人主权更被尊重，但团体的社会代表性较为欠缺；后者的强制性在一定程度上背离了个人主权原则，但在团体对行业及社会整体的代表性上做得较好。对个人主权原则的尊重和最终参与公共决策的团体的社会代表性都是政府与社会间契约关系实现程度的判别标准，然而二者在一定意义上存在矛盾，因此，现实的治理实践只能在不同标准之间寻求平衡。具体采取何种治理模式，只能在特定国家的特殊情况和背景中得出。

中国改革开放三十年以来，经济社会的发展获得了一条宝贵的经验，就是政府在转型过程中发挥了积极的主导和引导作用。我国社会团体发展的实践也昭示着，只有在政府主导的框架下，中国社会的自治团体才有可能获得良好的发展。与此同时，中国的改革开放已经相当程度地将公共治理理念付诸实践，并体现在中央政府大力提倡的完善社会中介组织，加强社会建设，构建和谐社会等指导思想方面。由此可见，“合作主义”的公共治理模式，已经成为中国未来治理体制改革和发展的目标模式。

在合作治理的体制下，法团组织应有以下特征：第一，组织目标具有公共性。强调组织和社会集团的作用和执行公共任务的责任。第二，组织数量具有限定性。相似的利益集团只设立一个国家承认的最高代表机构，在自己的领域内具有垄断性的代表地位，不能有其他团体与之竞争。

第三，组织结构具有层级性。同一行业内的法团组织以层级秩序排列。

第四，组织领导机构具有精英性。法团主义的权力机构模式是由高级国家机构成员、工商社团的高级成员和工会的高层人士组成。

第五，组织功能具有中介性。法团主要功能就是把社会利益有序地、集中传达到国家决策体制中。

第六，与国家关系具有合作性。相互联合的社会团体形成具有代表功能的团体，并与国家之间建立制度化、常规化的协商合作关系。这样，从原来强调自我协调和对国家的防范转向与政府的合作。

与此同时，协会组织作为一种中介协调性生产者组织角色，在整个治理体制中的定位应该是：

具有独立的法团地位；在本行业或本领域内具有行使协调职能的权威地位；代表本行业或本领域成员参与公共治理。

四、合作治理模式下协会组织的制度保证

协会组织的上述体制定位需要对内有一个稳定的制度保证。

第一，协会组织的法律地位。作为一种国家和社会之间的协调性机构，协会组织在法律地位上不能笼统地与一般社会团体处于同等地位。而且在分业标准和组织区域上也要有一定的限制，不能放任协会组织之间形成过度竞争，否则政府难以掌控，也无法实现协调功能。

第二，政府对协会组织的授权委托。作为一种经济协调性组织，协会所提供的服务产品（如促进企业提高信用素质和品牌意识），一方面带有集体物品的性质，可以为行业成员带来收益；另一方面已经明显带有了公共物品的特性，起到了完善市场秩序，维护消费者权益的作用。因此，提供公共服务的协会组织就需要得到公共治理的权威主体——国家（政府）的支持，包括对协会组织的授权与委托。同时，在协会组织受托参与公共治理的过程中，要求政府尽快改变传统的全能型管理体制，从公共治理领域和公共服务领域里退出，并明确地赋予协会组织参与公共治理和公共服务的职能。所以，协会组织的发展是与政府职能的创新相辅相成，互为条件的。

第三，政府对协会组织的经费支持。在中国的传统体制下，协会组织内置于政府体制之中，各种经费均由财政拨款。随着市场经济的发展和行政型协会组织与政府的“脱钩”，政府对协会组织的财政性经费支持已经取消。但是根据国际经验来看，凡采取“合作主义”治理模式的国家政府均对协会组织有资金支持，不过方式略有不同。那么，政府应该通过什么方式和途径对协会组织进行资金支持呢？可供选择的制度安排一是政府对授权执行公共职能的协会组织进行补偿性经费支持；二是通过公共服务产品交易，即以有偿获取公共服务产品的方式，对协会组织进行的经费支持。

第四，协会组织的人事安排。目前从事协会工作的人员一无待遇标准、二无职称评定，因此很难吸引高级人才进入。为此，对协会组织的人事安排制度应参照事业单位工作人员的待遇标准，设立工资标准和工资晋升制度，还应该参照经济类中介人员的岗位和职称标准，设立协会工作者的职称考评制度，激励社会的有识之士，积极参与到协会工作中来。

第五，协会组织与政府的对话制度。从国际经验来看，合作主义的治理模式一般都是由社会团体联合形成更具代表性的团体，与国家之间建立起制度化、常规化的协商合作关系。在我国，社会团体与中央和地方政府高层的政治协商一般是通过全国政协的代表大会，以民主党派的渠道来进行，只有全国工商业者联合会是一种与私人经济主体相关联的社会团体，但目前其代表性也已不明显。而在基层，社会团体与政府的对话制度还不够健全。在中关村高新技术产业园区，协会组织自发地创建了协会联席会，通过协会联席会的定期召开，中关村的协会组织形成了与政府对话的常规渠道。而作为北京市政府的派出机构，中关村管委会也成立了专门服务于协会组织的机构——中关村管委会服务体系建设处，成为与协会等社会组织对接的常设机构，从而使社团组织与政府的对话制度化和常规化。中关村的“政府”和“社团”合作的模式，为我国未来公共治理体制的进一步改革提供了先试先行的案例，可以成为我国各地推动协会组织发展的一个示范。

参考文献：

［1］谢思全，任一-政府与协会合作治理的模式探索——以中关村科技园为例［J］-天津行政学院学报，2008，（4)-

［2］张静-“合作主义”理论的中心问题［J］.社会学研究，1996，（5）-

［3］（转）罗伯特•达尔．多元主义民主的困境［M］-长春：吉林人民出版社，2006-

［责任编辑：王 篆］