社会团体与我国的社会建设

董瑞华　刘　璇

摘 要：在现代社会，社会团体（社团组织）已成为政府管理社会事务的重要手段之一，在维护经济秩序、促进经济发展等方面发挥着重要作用。社会团体的成长，一方面可以对传统的政府管理实施有效的监督和拓展，另一方面又可以从根本上推动政府公共管理模式的转变。随着政府社会管理和社会服务职能的逐渐“外移”，社会团体承接政府剥离的社会职能会越来越多，从而推动着了社会团体也成为社会公共管理的主体之一。

关键词：社会建设；社会团体；学会与协会；公共管理

中图分类号：D668 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００9）０2－0028－06

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一、社会建设与社会团体

社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。社会建设的内涵很广，主要有两大方面：一是实体建设，如社区建设、社会团体建设、社会事业建设、社会环境建设等；二是制度建设，如社会结构的调整与构建、社会流动机制建设、社会利益关系协调机制建设、社会保障体制建设、社会安全体制建设、社会管理体制建设等。社会实体建设提供公共产品和公共服务，社会制度建设则使社会更加有序与和谐。

社会团体建设是社会建设的重要内容之一。我们应逐步健全社会组织，增强服务社会功能，坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这里所说的社会组织，是指社会民间组织、社团组织。这类社会组织在工业化国家比较发达，发挥着社会公益服务和社会福利服务的功能，弥补了政府和市场的不足。据统计，我国约有社会团体17-48万个，民办非企业单位15-14万个，基金会1057个，共计32-73万个。社会团体的社会分布每万人不足2-5个（美国约为52个，法国为110个，阿根廷为25个），远远不能适应经济社会发展的需要，不能满足广大人民群众的要求。因此，大力培育和支持各类民间组织和社会团体的发展将成为新时期我国社会建设的重要任务目标。

（一）社会团体参与社会建设的理论依据。20世纪90年代初，西方一些学者开始用多元主义或合作主义来讨论中国改革以来的社团发展。最早用此来研究中国社团的是美国学者苏珊•怀廷（1991），她认为与多元主义相比，合作主义框架更适合用于解释非政府组织在中国的地位和作用，因为它强调国家可以限制或控制非政府组织的政治影响力。玛格里特•皮尔森（1994）在研究经济类社团时用社会主义的合作主义来形容中国社会主义制度下的国家与社会关系，以此来区别其与极权制度下的中央集权制权力安排。乔纳森•安格尔和安妮塔•陈（1996）是用合作主义来研究部分亚洲国家社团与政府关系的有影响的学者。他们在对中国社团的研究中，看到了中国政府的决定性地位。因此，认为“国家合作主义模式”可以更准确地描述20世纪90年代中国正在发生的转变。

关于政府和公民之间的关系问题，西方学者存在着两种不同的观点。自由主义理论将这种关系建立在对立冲突基础上，该理论认为，政府和公民之间，一方是拥有法定权利的人民，另一方是拥有法定权利的政府，双方存在着不可调和的对立与冲突。而另一种合作主义理论则认为，通过非营利组织这种利益代表机制，可以实现公民与国家的沟通与合作，社会协调可以解决传统的冲突问题。可见，非营利组织不是绝对独立于政府之外，必须与政府实现某种程度的合作。

“合作主义”的理论实质，在于强调政府与非营利组织相互制约又相互合作，相对独立又彼此依赖的有机统一关系。为政府与社会团体的“互动性发展”找到了理论依据。这一理论为正处于社会转型期的中国政府职能的转变、公共权力的回归，以及社会组织的定位，提供了有力的思想支持。

（二）社会团体在社会建设中的作用。在现代社会，社会团体（社团组织）已成为政府管理社会事务的重要载体之一，在维护经济秩序、促进经济发展等方面发挥着重要作用。社会团体的成长，一方面可以对传统的政府管理实施有效的监督和拓展，另一方面又可以从根本上推动政府公共管理模式的转变。随着政府社会管理和社会服务职能的逐渐“外移”，社会团体承接政府剥离的社会职能会越来越多，从而推动着了社会团体也成为社会事务管理的主体之一。

从合作主义理论视角来看，社会团体实际上被赋予了双重政治角色——既代表其组织群体利益，又担负着超越组织之外的公共责任。社会团体参与到社会治理体系中来，通过协商、谈判、听证、游说、监督等理性化、程序化的活动，在政府与市场、政府与公民之间充当桥梁与纽带，起到缓冲、减压的作用。其结果，可以使社会矛盾和社会冲突减少到最低，使社会变得更加和谐有序，使社会结构趋于合理与稳定。

（三）公共服务的角色转换与社会参与。新公共管理运动①的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率不能有效满足公众的需求，以及政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方20世纪70年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给^{[1］（pp-319-322)}。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。对此我们可以这样理解：第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用，政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

二、社团组织公共物品的性质分析

作为一种非营利性社会团体，学会和协会所提供的服务产品与营利性经济组织有所不同。营利性的经济组织所提供的产品或服务绝大多数是私人物品，这种物品的消费边界明确且具有排他性，因此供给方的收益可以通过消费者的购买和付费得到保证。而学会和行业协会所提供的服务，在相当程度上具有一定的公共性和社会性，不属于纯粹的私人物品，其消费的边界模糊且不具有排他性质（如科普活动，消费者是广大群众，但又难以确定是哪些人），这样就产生了向谁收费和怎样收费的问题。尤其是在转型期的中国，作为非政府机构和非营利性社会团体，学会和行业协会所提供的服务既无法通过政府的财政支持而得到充足的供给，也无法由需求方付费予以保证，从而导致了社团组织的经费困难问题。本研究认为，对不同的社会团体所提供服务的公共性和社会性的探讨，有助于廓清社团组织经费紧张的根本原因，进而提出制度化和政策化的建议，以化解社团组织面临的现实困难，促进其顺利发展。

（一）公共物品、俱乐部物品及其供给主体。经济学在对经济活动进行分析时，一般把供给者提供给社会消费的生产性或服务性物品（也称产品）划分为私人物品和公共物品。以这两种物品为两极，经济学又具体地区分了私人物品、俱乐部物品、准公共物品和纯粹公共物品（也称纯公共物品或纯公共品）等不同的等级。

私人物品具有两大显著特征：消费时的竞争性和收益时的排他性。因此私人物品的产权、定价及交易都可以通过市场机制予以解决。与之相对应，纯粹的公共物品也具有两大显著特征：消费时的非竞争性和收益时的非排他性。而“俱乐部”物品是介于纯粹公共物品和私人物品之间的物品，它满足纯粹公共物品消费时的非竞争性特征，但在收益时却又满足私人物品排他性的特征，因此，也被称为“混合物品”。

由于消费的竞争性和收益的排他性，私人物品的供给者可以通过与消费者的交易获得应有的收益。因此一般的私人生产者都愿意进入私人物品的生产领域，并通过市场的竞争机制，试图获得更大的利润。而公共物品则因为它的非竞争性和非排他性而无法解决收费问题。因此，在传统的公共管理体制中，政府由于其权威地位以及税收功能，一直是公共物品的唯一提供主体。

近年来，随着世界各国公共治理体制的变革，政府已不再是公共物品供给的唯一主体，私人及第三部门也逐渐成为公共产品的主要供给者。三类供给者各有侧重。公共产品的政府供给是政府以公平为目的、以税收和公共收费为主要筹资手段，利用公共资源供给公共产品的供给方式；公共产品的市场供给是指营利组织根据市场需求，以营利为目的，运用收费方式补偿支出的公共产品供给方式；公共产品自愿供给是指公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于公共产品的提供，并接受公众监督的公共产品供给方式。

1-以政府为供给主体。公共产品供给中会出现市场失灵，免费搭车者试图享受公共产品的利益而不承担公共产品融资成本的问题，如果每个人都采取免费搭车策略，那么，就没有任何公共产品能被提供，任何人想免费搭车都是不可能的。这样，在所涉及的人数很大，而且在自愿支付制度的情况下，人们采取免费搭车策略就会使纯公共产品供给的均衡数量低于其效率数量。由于搭便车问题的存在，便产生了一个典型的市场失灵的情形，即市场无能力使公共产品供给达到帕累托最优。为了解决市场失灵所造成的公共产品供给不足，政府需要发挥其强制性和宏观调控作用，通过财政等一系列手段来保证公共产品的有效供给。

2-以私人为供给主体。现代经济学的发展将公共产品分为纯公共产品和准公共产品，同时具有非竞争性和非排他性的纯公共产品是较少的，大量存在的是准公共产品，或称俱乐部产品。准公共产品的消费受到消费人数的限制，会发生拥挤，而供给者往往可以采取收费的方式将不付费者排除在外。因此，这类产品的公共性变得模糊，政府和市场都可能成为此类公共产品的提供者。

私人提供公共产品需要满足三个条件：第一，市场中私人企业供给的公共产品一般应是准公共产品。这是因为纯公共产品规模大、成本高，超出了私人企业的提供能力，而准公共产品规模小、成本低，与私人企业的提供能力相符。第二，私人企业供给的公共产品在消费上必须存在排他性技术。私人企业通过采取排他性技术（如交费），可以有效地将免费搭车者排除在外，大幅度地降低私人企业提供公共产品的交易成本，从而激励私人企业提供某些公共产品。第三，私人企业提供公共产品必须要有一系列制度安排来保障，尤其是产权制度安排。只有界定私人企业对某一公共产品的产权，才能激发私人企业提供该公共产品的动力。

3-第三部门为主体。从20世纪80年代开始，为了弥补政府、市场（私人企业）在提供公共产品方面的失灵和空白，伴随着自由主义的重新兴起和公民自决意识的觉醒，各种各样的非营利性组织应运而生。非营利性组织在公共产品供给方面具有贴近基层、灵活高效等独特的优势，赢得了社会和公民的广泛认可，显示出强大的生命力。在国外，非营利组织是一支很重要的社会力量。在美国，有超过75万个服务于公众的非营利组织，还有近40万个服务于会员的非营利性组织，每年营利部门预算超过3500亿美元(相当于美国GNP的6-3％)^[2]。因此，非营利组织在很多方面可以成为政府部门的助手，政府部门与非营利组织的合作会提高社会的福利水平。

然而，正如市场和政府都有可能失灵一样，第三部门也有其内在的局限性，被称作“志愿失灵”。志愿失灵最突出的表现是第三部门所需的开支与所能筹集到的资源之间存在一个巨大的缺口。第三部门的资源动员能力显然是微弱的，其活动的收益对象往往只是某些特定的社会群体。由于不同的社会群体建立属于自己组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务的需求很大，却可能建立不起代表自己利益的组织。此外，由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得他们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了其活动的效率。

（二）学会和协会组织的公共服务性质。从历史上看，世界各国的学术性社团的产生和兴起都遵循着同一个规律，就是就职于不同性质、不同名称工作单位的同一学科、专业或行业的科技工作者，出于相互切磋学术问题、提高自身学术水平的需要而自愿结社。从这里，可以归纳出学术性社团本来意义（或初始意义）上的两个功能：一是面向社会的，即繁荣学术，推动学科发展、原始性创新和社会文明进步，这部分功能及服务，更具有公共物品的特点；二是面向会员的，即满足会员提高学术水平和业务能力，以及希望自己的学术水平得到同行认可的需要，这部分职能和服务，则更多地具有俱乐部物品的特点。

将我国学会的主要任务进行分析，可以看出，在学会组织15项的基本功能中，除6项属于为会员服务的俱乐部服务，其余9项都属于纯公共物品服务（见下表）。

作为具有共同目标而自愿组织起来的同行或商人团体，协会组织是面向特定群体提供服务的社会团体。其服务空间既非单个企业的微观领域，也非政府的公共领域，而是介于二者之间同一行业内的企业群体，因此是一种“俱乐部”服务性质的组织。

行业协会为企业提供服务的对象首先是协会内部的企业会员。例如，协会可以通过内部的刊物、培训和网络联系等形式为会员提供信息服务，尤其是关于行业发展特征、趋势及行业技术以及市场需求等深度信息服务；当企业发展需要资金时，协会可以通过自身的品牌和信息优势，为会员提供信誉担保；在组织展览展销会时，会员可以获得相对优惠的参展权和参展费用；当会员企业之间出现争端时，行业协会要负责协调和仲裁，等等。在行业协会内部，会员对服务的消费是非竞争性的，任何会员消费都不会减少其他会员对同种消费的获取。但是对于非会员来说，却是排他性的。

收费制度是俱乐部物品必要的“排他装置”。行业协会设计的“专惠性”，使交纳一定费用的企业能够专享服务的收益。在会员的支持下，行业协会提供各种形式的服务以及提高服务质量，由此赢得会员的信任，增加对潜在会员的吸引力，进而扩充协会规模，扩大其影响力和感召力。随着规模的扩大，行业协会又可以降低服务的单位成本，为会员提供更多形式、更高质量的服务，从而形成行业协会发展的良性循环。从这个意义上说，提供“俱乐部”物品属性服务是行业协会生存和发展的根本所在。

但是，行业协会在为其会员提供俱乐部服务的同时，还会产生比较明显的外部效应，从而间接地提供了更大范围的公共服务。第一，行业协会通过对会员行为的协调，可以对整个行业的行为产生影响，从而实现行业自律和行业治理。第二，行业自律和行业治理可以改善和优化市场秩序，尽可能地满足消费者的需求，从而实现市场治理。第三，通过市场治理，保证了消费者的利益，可以在相当程度上稳定民心，促进社会稳定，实现社会治理。

对社会团体公共物品性质的理论分析表明：第一，我国的社团组织，包括学会和协会在内，除了为其会员提供一定的俱乐部服务之外，还直接或间接地为社会提供了公共服务。第二，社会团体所提供的俱乐部服务可以通过向会员收取会费来解决，而其提供的社会服务却难以从社会获得，这是导致社团，尤其是学会经费困难和生存困难的重要原因之一。第三，上述问题的解决应从两个方面入手。一方面，社团自身应加大对特定会员，也即俱乐部服务的供给，通过专属性服务获取比较稳定的组织经费；另一方面，政府应给予社团一定的经费支持，以扶持社会团体的发展，进而实现我国政府与社会团体的合作主义的社会治理模式。

三、中外社团组织对比分析

下面我们以科技性社会团体为例，对中外社团组织进行对比分析。

（一）各国科技团体的相同点。各国科技团体都是从事科学技术活动的人组织起来的群众性社会团体，其产生与发展尽管与本国国情有关，但都是社会生产和科学技术发展的产物，对科学技术的进步和生产力的发展都起着重要的推动作用。尽管各国社会制度不同，但科学是无国界的，谁最先掌握了先进科学技术，谁就会发展得更快，因此，科技团体已成为各国经济、社会、科技协调发展不可或缺的重要社团。各国科技团体尽管名称不同，但都具有以下特点：

1-群众性。中外科技团体都是科技工作者自愿参加、自愿组织起来的群众团体，有着广泛的群众性和代表性。科技团体不同于科技行政管理组织、科技专业研究组织、科技专门教育组织。

2-代表性。国内外科技团体的会员中，既有院士、教授等高级专家，也有中级、初级科技工作者。这些会员分布在各阶层、各民族、各行业，具有广泛的社会代表性。

3-学术性。中外科技团体都是以促进科学技术水平提高、科技知识普及，促进科技成果的推广应用为宗旨而聚集在一起进行学术研讨，开展学术交流。

4-系统性。国内外科技团体在纵向结构上大致可分为国家、省（州）、市（地）、县、乡村科学技术学会、协会、研究会等几个层次。每个层次科技团体的横向结构又是由若干个不同学科的学会构成，具有多学科、多层次的系统性结构。

5-非营利性。中外科技团体都属非营利性的社会团体。

（二）中外科技团体的不同点。主要表现为：

1-组织地位不同。国外的社会团体是独立于政府和市场的第三部门，其承担的社会职能也具有第三方的特点。比如，美国的学会是独立于政府的社会主体，在法律规定的范围内，学会可以根据章程和会员要求，独立自主地组织开展活动。政府主要通过法律手段对社会团体进行调控和管理。与政社分开的社团体制不同，我国的社会团体还没有成为独立的第三部门，很多职能与政府有关部门的职能存在着交叉，仍然是一种政社不分的体制。在美国，像科技学术交流、科技标准制定、科技成果鉴定，以及科技职称评定等这类工作，基本上都会由学会自主组织，而在中国基本上都是由政府组织，学会只是起到辅助作用。

2-组织权威不同。国外学会对入会的会员要求很高，会员的资格标准也是多层次的。严格的入会标准、法定的会员资格和公认的社会地位相互匹配，凸显会员的学术地位和职业资格，所以学会对会员具有很大的吸引力。由于学会组织具有较高的社会地位，组织的权威和公信力很强，同时也会受到国家和政府的重视。在会员的入会标准上，以英国最为严格，如英国土木工程师学会的会员就分为高级会员（Fellow）、会员（Member）、准会员、技术员会员、学生会员、毕业生会员、联系会员、会友、候选会员等多种会员等级。此外还设有荣誉会员（Honorary Fellow）、终身会员（Life Member）、海外高级会员等。日本钢铁学会的会员有6种，包括名誉会员、赞助会员、会员、学生会员、团体会员、外国会员。

我国的学会组织虽然也有一般会员和高级会员的区分，但是高级会员的资格远比政府认定专家学者的地位要低，因此也就没有更多的权威性和公信力。

3-经费来源不同。国外学会特别是西欧学术团体经费大多以自筹为主，有稳定的经费来源。经费来源主要依靠会员会费、经营事业实体（包括出版刊物）和基金捐助等项收入。国外学会普遍征收会费，而且会费收入在学会经费的总收入中占有较大的比例，为学会开展工作提供了重要的经济支撑，如英国学会的会费收入约占总收入的1/40，它们除了会费收入之外，都有一些经济实体，对外经营，以增加收入。如美国科学促进会靠办《科学》杂志的收入约占总收入的85％。在日本，政府对学术团体的经费资助力度比较大，拿出了相当款额支持学会，所以日本的学会经费很充足。

我国学会的经费来源渠道主要有：政府资助（包括挂靠单位的资助、业务主管单位的资助、项目经费）、会员会费收入、学会的经营收入、社会捐赠等。会员交会费制度大多没有很好地执行，不少学会因经费困难而无法正常开展活动。据统计，我国社团组织的资金来源中政府财政拨款占53-55％，企业提供的资金占5-63％，公众捐赠的资金占2-18％，营业性收入占总收入的6％。根据美国独立部门的统计，在美国非营利组织收入来源中，私人捐赠占18-9％，服务收费占38-6％，政府拨款和项目协议占31-7％。从这组数据的比较可以看出：第一，我国社团组织在资金来源方面过分依赖政府的财政拨款；第二，我国企业和公众对社团组织的捐赠比例极低，两项之和不足8%②。

4-经营模式不同。国外社团虽然是非营利组织，但其经营模式却与企业比较接近。比如在美国，学会不仅是一个学术单位，同时也是一个经营单位，是市场经济体制中能够自主经营、自负盈亏、独立核算、独立承担民事责任的社团法人。美国化学会将自己的经验概括为：全力为会员服务，“像经营企业一样经营学会”。在这种理念下，发达国家和地区的学术团体一般都有着较长的发展历史，有些著名学会往往经过一百年以上的积累，资产规模庞大，已经拥有了比较雄厚的经济基础。例如美国电子与电器学会、美国电气工程师协会等都已经积累了100亿美元以上的资产，用以支持学会活动。

在我国经济体制改革之前，学会组织作为政府的一个附属机构，大都按照事业单位的模式进行运营，其经费、人员、办公地点等都是由主管部门或挂靠单位安排。经济体制改革以后，独立的学会活动处于开始阶段，没有长期积累的家底。靠如此微薄的资产（家底）去支撑全国性众多会员的学术活动，其组织能力当然很难发挥。

综上所述，从我国社会建设发展的需要、社团组织集体和公共服务的性质，以及我国社团组织的发展特点来看，我国第三部门建设，特别是作为主要形式的社团组织还有很大的发展空间，因此应更加积极主动地参与到社会建设的伟大实践中去。

第一，在我国体制转型的过程中，社团组织的组织创新不仅与市场经济和行业发展紧密相关，而且也与政府的职能创新相辅相成，互为条件。

第二，政府授权或委托社团组织参与公共治理和公共服务，是弥补政府公共供给不足，拓展社会公共供给的必要途径，同时也符合公共服务向社会化、市场化、民营化发展的趋势。

第三，根据我国的国情和社会文化传承，采取政府与协会组织合作进行社会治理的体制符合构建和谐社会以及社会主义市场经济体制的方向，是我国社会体系建设中的一种可行模式。

注释：

①20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。

②徐若菲：《科技社团发展现状与改革研究——学会的非营利营销策略分析》，山东科技大学硕士论文，2004年。

参考文献：

［1］陈振明-公共管理学［M］-北京：中国人民大学出版社，1999-

［2］林震-非营利组织的发展与我国的对策［J］-国家行政学院学报，2002，（1）-

［责任编辑：王 篆］